No. 98 - Diciembre 1999

UNCTAD

¿Una crítica a la globalización neoliberal?

por Gerald Epstein

El "Informe sobre las inversiones en el mundo 1999" de la UNCTAD, pese a su debilidad y presentar varias carencias, realiza una fuerte crítica empírica al argumento neoliberal que defiende la no reglamentación de las empresas transnacionales.

El "Informe sobre las inversiones en el mundo 1999" de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) tiene elementos nuevos. Muchos temas y argumentos -gran parte implícitos pero también una buena cuota expuestos explícitamente- se suman a una fuerte crítica empírica y teórica al enfoque neoliberal sobre las transnacionales y su papel en el desarrollo económico. Si bien hay partes del informe que reiteran la alharaca a las transnacionales típicas de años anteriores y continúa la táctica de eludir algunas de las consecuencias realmente críticas de los propios datos y de los argumentos de algunos de los autores, al leer entre líneas se encuentran fuertes argumentos teóricos y empíricos contra gran parte de las ideas neoliberales básicas relativas al impacto de las transnacionales en el desarrollo económico.

Para decirlo de manera sencilla, el argumento neoliberal típico en favor de la liberalización de las restricciones nacionales e internacionales a las operaciones de las transnacionales y a la inversión extranjera directa (IED), es que:

1) los mercados de inversión, al igual que los mercados de bienes, actúan de manera eficiente cuando no tienen el obstáculo de reglamentaciones estatales, o si tienen algunas ineficiencias, los costos de esas "fallas del mercado" serán significativamente menores que los posibles costos de las "fallas del gobierno" en caso de que intentaran regular la inversión.

2) Como resultado de las actividades eficientes de esos mercados, los gobiernos deberían procurar recibir IED y hacer lo mínimo por reglamentarla.

3) En ese caso, no sólo tienen probabilidades de atraer transnacionales e IED, sino que contribuirán significativamente al proceso de desarrollo: a) captando recursos financieros; b) creando puestos de trabajo; c) transfiriendo tecnología, d) aumentando las exportaciones en la medida que se aumenta la eficiencia y se incrementan las oportunidades de comercialización; e) aumentando la base fiscal; y f) aumentando el acceso a los servicios públicos, los bienes de consumo y los bienes de inversión, y reduciendo el costo de los mismos tanto a corto como a largo plazo.

4) Por lo tanto, hay un único enfoque que los países en desarrollo deberían adoptar con respecto a las transnacionales: abrirse a ellas, recibirlas, intentar atraerlas y evitar al máximo interferir con sus actividades. El mercado se hará cargo del resto.

En contraste con esta posición, los autores del "Informe sobre las inversiones en el mundo 1999", implícita o explícitamente argumentan que:

* Hay fallas importantes del mercado que caracterizan a los procesos de inversión de las transnacionales en los países en desarrollo. "La primera surge de las deficiencias de información o de coordinación en el proceso de inversión, que puede hacer que un país atraiga insuficiente IED, o de una calidad que no sea la más conveniente para el país. La segunda falla surge cuando los intereses privados de los inversionistas difieren de los intereses económicos de los países receptores" (p.XXV, panorama general firmado por el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero).

* Los beneficios que los países en desarrollo tienen probabilidades de recibir de la IED y las transnacionales conllevan efectos dinámicos de mejoramiento que ocurren a lo largo del tiempo y que tal vez no ocurrieran automáticamente sin una importante gestión gubernamental (pág. 313-326).

* A corto plazo, las transnacionales podrían "dejar fuera" a las empresas locales más productivas que no estuvieran en condiciones de competir con ellas por mano de obra, finanzas y/o mercados. Por lo tanto, podría ser injustificado abrirse a las transnacionales sin contar con algún apoyo o protección para las empresas nacionales (pág. 171-195).

* Es poco probable que el intento de atraer a las transnacionales con subsidios y exenciones fiscales sea efectivo, y quizás socave la capacidad de las economías en desarrollo para financiar otras inversiones necesarias en infraestructura y educación, que son valiosas para el proceso de desarrollo e, irónicamente, en última instancia para las propias transnacionales (pág. 154-155).

* Para superar esas deficiencias del mercado y asegurar que los países en desarrollo se beneficien de la inversión, sus gobiernos deben tener la posibilidad de dirigir y regular a las transnacionales de variadas formas y en diversos grados, dependiendo de la situación particular que enfrenten. En suma, si bien los países en desarrollo pueden obtener ciertos beneficios sustanciales de la IED y las transnacionales, lo más seguro es que puedan hacerlo si atraen inversiones que complementen sus necesidades nacionales (pág. 323).

* Pero si bien la regulación de las transnacionales se hace cada vez más necesaria, las herramientas que para ello disponen los gobiernos de los países en desarrollo, se reducen drásticamente por el proceso de la propia globalización neoliberal (pág. 323, 328). Así ocurre con los acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio e inversión, que a menudo prohiben precisamente la aplicación de reglamentaciones a las transnacionales, del tipo de requisitos de desempeño, por ejemplo, que aumentaría los beneficios que las inversiones de esas empresas dejarían a los trabajadores y ciudadanos del país "receptor" (pág. 326).

* La asimetría del poder de compra entre las transnacionales por un lado y los gobiernos receptores por el otro -en especial los que son pobres, carecen de recursos naturales escasos y/o son pequeños- hace que a los gobiernos de los países en desarrollo les resulte más difícil administrar la inversión extranjera como para beneficiarse de ella (pág. 324).

* Una parte sustancial de la IED reciente ha adoptado la forma de fusiones y adquisiciones más que de inversiones nuevas o para nuevas instalaciones. Pero las fusiones y adquisiciones tienen menos probabilidades de contribuir al desarrollo económico que las inversiones para instalaciones nuevas (pág. 321).

* La mayoría de la IED sigue dirigiéndose a las economías desarrolladas y la que se invierte en las economías en desarrollo se concentra sólo en un pequeño grupo de países.

El resultado de estos factores es que las transnacionales no tienen un efecto tan positivo en los países en desarrollo como para ayudarlos a equipararse a las economías desarrolladas, lo que a menudo afirman los neoliberales. Es más, las transnacionales podrían estar contribuyendo a aumentar la desigualdad mundial (pág. 328).

Y el propio proceso de liberalización está eliminando los derechos y herramientas que los gobiernos tienen para contrarrestar este proceso. ¿Esta crítica significa que los autores del Informe abandonaron sus argumentos a favor de la IED y las transnacionales y se han volcado al bando de quienes las critican? No, lejos están de eso. Todavía argumentan que los países en desarrollo deberían tratar de atraer IED y transnacionales. Pero dicen que en lugar de hacerlo con subvenciones y exenciones fiscales deberían movilizar "la infraestructura y los recursos de mano de obra" que las transnacionales necesitan, de manera dirigida, para ciertos tipos de inversión que complementarían las estructuras económicas y necesidades de ese país en desarrollo en particular. Deben tratar de informar a las transnacionales sobre esos recursos y oportunidades, como forma de atraerlas, y negociar con ellas para asegurar que sus inversiones beneficien de manera dinámica y a largo plazo al país en desarrollo.

Todo esto suena bastante razonable y es un avance importante con relación a los enfoques anteriores. Pero igualmente importante es el reconocimiento de los autores del Informe de que hay serios obstáculos para seguir este enfoque de "inversión dirigida", como es el caso de los acuerdos bilaterales y multilaterales de inversión, que eliminan la capacidad de los gobiernos de imponer requisitos de desempeño y otros mecanismos de regulación de las transnacionales, seguidos del creciente poder de negociación de las transnacionales con relación al gobierno del país en desarrollo.

¿Y la solución?

El "Informe sobre inversiones en el mundo 1999" se queda muy corto en su disposición a resolver seriamente este dilema, que identifica tan bien. ¿Qué solución propone el Informe a la contradicción entre la necesidad de mayor reglamentación y el desmantelamiento sistemático del arsenal que les permitiría llevarlo a cabo? No propone ninguno, o casi ninguno. La aparente solución a este problema está contenida en su capítulo final "La responsabilidad social de las transnacionales", según el cual la solución radica en que estas empresas tengan mayor responsabilidad social para con los grupos afectados de los países en desarrollo.

El informe subraya la propuesta que hizo el secretario general de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Kofi Annan, a las transnacionales acerca de formar un nuevo "compacto mundial" con la sociedad por el cual las transnacionales se convertirían en Ciudadanos Empresariales Mundiales y suscribirían un conjunto de principios para la protección del ambiente, los derechos humanos y los derechos laborales (pág. 353).

Este llamado a una responsabilidad social de las empresas o a una ciudadanía empresarial mundial es claramente inadecuado para la tarea de resolver los dilemas del desarrollo en la globalización neoliberal. La razón es simple: no parece haber motivos en el informe que fuercen a creer que las transnacionales estarían interesadas en suscribir voluntariamente ese compacto en los términos necesarios para resolver verdaderamente el problema. No se menciona en ningún momento la voluntad de restaurar la capacidad de los gobiernos nacionales para regular a las transnacionales en función de los intereses nacionales. No hay mención alguna a hacer frente a la Organización Mundial de Comercio (OMC) o al Fondo Monetario Internacional (FMI) o a los gobiernos nacionales de las economías desarrolladas para que terminen con las presiones sobre los países en desarrollo para que suscriban los diversos procesos de liberalización que reducirán o eliminarán la capacidad de esos países de adoptar las políticas que propone el propio Informe.

Pero incluso en este caso -en este ámbito en que el Informe claramente no enfrenta el tema que plantea como central- hay más de lo que parece a primera vista. En esta promoción de un "compacto mundial" entre las transnacionales y los ciudadanos nacionales hay una amenaza implícita: que las organizaciones no gubernamentales (ONG), los gobiernos nacionales y otros grupos acelerarán sus esfuerzos por bloquear el proceso de liberalización que las transnacionales necesitan tan desesperadamente. Esta amenaza, por supuesto, es velada, casi hasta el punto de que para la "oficialidad" no existe, pero surge, por ejemplo, de este pasaje: "La creciente interdependencia económica de la comunidad mundial, a la cual contribuyeron significativamente la liberalización de la inversión internacional y los regímenes de comercio, tiene un gran potencial para aumentar los niveles de vida de las personas de todo el mundo. No obstante, deben hacerse mayores esfuerzos por administrar los costos del ajuste y los costos sociales así como la alteración económica que acompaña a la globalización. Al asumir una mayor responsabilidad social, las empresas pueden ayudar en estos esfuerzos. Es para bien de su propio interés internacional. Es precisamente el propósito del compacto mundial, contribuir al surgimiento de 'valores y principios compartidos, que le darán un rostro humano al mercado mundial', la fundación de una sociedad mundial y una economía estable. De no construir ese tipo de fundación podría haber una respuesta negativa a las políticas de liberalización que, en primer lugar, sirven de marco para los derechos jurídicos dentro de los cuales las empresas procuran estrategias mundiales para el comercio". (pág. 370).

En resumen, la estrategia propuesta por el Informe sobre las inversiones en el mundo 1999 es la clásica estrategia de "el policía malo y el policía bueno": si las transnacionales no detienen voluntariamente sus "abusos" en materia de ambiente, derechos humanos y derechos laborales, y no dan un "rostro humano al mercado mundial", entonces el proceso de liberalización que les da mayor acceso a los recursos humanos y naturales del mundo, puede ser detenido o retaceado por la "sociedad civil". En otro lugar del Informe, los autores fundamentan este punto de una manera más velada, pero también mucho más concreta. Los autores describen la muerte del Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que hubiera ampliado enormemente las protecciones concedidas a las transnacionales en los países miembros de la organización.

Subestimación

En su autopsia del AMI, el Informe concluye que uno de los motivos de su muerte fue que los "negociadores subestimaron la intensidad del debate público que el AMI provocaría en algunos países" En efecto, la influencia de las ONG -a menudo a través de vínculos directos con los parlamentarios- desencadenó procesos inesperados en una estadio relativamente avanzado de las negociaciones, tomando a los negociadores por sorpresa. Esto ocurrió, en particular, con relación a los temas de la expropiación indirecta y la solución de diferencias entre el inversionista y el Estado, temas que inicialmente se habían percibido como relativamente fáciles de manejar (pág. 136).

El Informe continúa explicando que a medida que se fue politizando el proceso, los grupos empresariales que habían sido la fuerza motriz del AMI temieron que, al final, en realidad condujera a una reducción de las prerrogativas que habían ganado a través de los acuerdos bilaterales. Según el Informe, la comunidad empresarial "pareció haber perdido interés (...) después de que quedó claro que las disposiciones en materia impositiva se tomarían fuera del AMI, que se agregarían disposiciones sobre ambiente y trabajo, y que no se obtendría ninguna liberalización nueva de importancia" (pág. 136). En suma, los peligros que la movilización de la "sociedad civil" tiene para el proyecto de liberalización de las transnacionales parecen ser reales.

Implícitamente, pues, los autores del Informe parecen apoyar la movilización de las ONG y la sociedad civil, pero sólo en la medida en que impulsen a las transnacionales a ser buenos ciudadanos empresariales; no hay indicios de que apoyen los objetivos más amplios de quienes trabajan para eliminar los aspectos destructivos de la liberalización, promotores de la desigualdad e inestabilidad en el mundo.

¿Realmente creen los autores del Informe que las transnacionales se convertirán en ciudadanos empresariales suficientemente buenos como para que los dilemas del desarrollo identificados mejoren sustancialmente? Es difícil deducirlo de este Informe. Lo que sí parece claro es que los autores todavía están comprometidos con aspectos esenciales del proceso de liberalización, en primer lugar porque tienen confianza en que la IED y las transnacionales pueden traer beneficios importantes para las economías en desarrollo.

Pero aquí también sus análisis dejan lugar a serias dudas. Los autores argumentan que la mejor forma de atraer transnacionales e IED, desde el punto de vista de movilizar la inversión extranjera que beneficiará a las economías en desarrollo, es movilizar los recursos internos -infraestructura, mano de obra con las calificaciones apropiadas, e instituciones complementarias efectivas- que beneficiarán a las transnacionales y permitirán a la economía nacional beneficiarle de ellas. Un segundo factor clave es asegurar un clima competitivo en la economía nacional que impida el nacimiento de un gran poder de mercado por parte de las grandes empresas (pág. 320). El Informe también subraya que no hay una única medida que sirva para todos: qué tipos de movilización y qué tipos de transnacionales traerán más beneficios, dependerá del contexto de cada país en particular (pág. 319).

Pero sigue sin responder una pregunta crucial: si los países pueden movilizar satisfactoriamente infraestructura, mano de obra calificada e instituciones de regulación -una tarea muy difícil, particularmente para países pobres- ¿por qué destinar este esfuerzo a atraer transnacionales? ¿Cómo se puede estar seguro de que no sería mejor dedicar ese esfuerzo a movilizar recursos complementarios para beneficiar a las empresas nacionales, sea privadas, públicas o mixtas? ¿Los autores demostraron que las transnacionales y la IED son más ventajosas que las empresas nacionales? ¿O tienen razón Dani Rodrik y otros en que la inversión nacional, en general, es casi tan valiosa como la inversión extranjera? El propio análisis del informe pone en cuestión esa opción. Los autores incluyen un anexo de análisis econométricos que sugiere que no hay pruebas claras de que exista una relación positiva entre la IED y el crecimiento económico. Presentan otro anexo econométrico muy interesante que sugiere que las empresas transnacionales pueden dejar fuera a las nacionales y, por lo tanto, en algunas circunstancias puede ser necesario elegir entre las empresas nacionales y las transnacionales (pág. 329-344).

¿Así que esos esfuerzos de promoción dirigidos a las transnacionales -aun cuando puedan realizarse a pesar del ajustado lazo de los acuerdos bilaterales y multilaterales de inversión - son la estrategia correcta para el desarrollo? Si bien no pueden darse respuestas generales que se adapten a todos los países, parece que una estrategia de ese tipo puede tener bajos dividendos para la mayoría de los países en desarrollo. La razón es simple: la mayoría de la IED va a las economías desarrolladas. Y entre los países en desarrollo, sólo un pequeño grupo se lleva la parte del león. En 1998, por ejemplo, los cinco países más importantes recibieron el 55 por ciento del total de la afluencia de capital a todos los países en desarrollo, y los 48 países menos adelantados (PMA) recibieron menos del uno por ciento de esos capitales (pág. xx). La afluencia de IED está extremadamente concentrada: los 10 países mayores en términos del ingreso de capitales recibieron el 71 por ciento de la afluencia mundial de IED en 1998 (Estados Unidos, Reino Unido, China, Alemania, Francia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo, Brasil, Canadá y España).

Exageración

En 1998, la concentración de afluencia de capital entre los países en desarrollo aumentó: los cinco mayores países en desarrollo receptores recibieron el 55 por ciento de la afluencia de capital, comparado con el 41 por ciento recibido en 1990 (pág. 18-19). Está de moda argumentar que la IED es una fuente de financiamiento internacional más estable que las corrientes en cartera y por lo tanto es una forma mucho más ventajosa de inversión internacional, particularmente para las economías en desarrollo.

Si bien hay algo de verdad en este argumento, también se ha exagerado bastante en los últimos años. Mucho se ha hablado del rápido crecimiento de la IED hacia los países en desarrollo, incluso durante el periodo de la reciente crisis económica asiática. Pero, de hecho, prácticamente todo el aumento de IED en 1998 fue en las economías desarrolladas, donde el crecimiento ha permanecido estable. En las economías en desarrollo la IED disminuyó sólo levemente, pero esas disminuciones hubieran sido mayores de no haber sido por las depreciaciones de la moneda, la liberalización de la política en materia de IED y actitudes más hospitalarias hacia las fusiones y adquisiciones como resultado de las presiones que se crearon durante la crisis (pág. 11). Por ejemplo, en Corea del Sur las quiebras generadas por la crisis, más la presión del FMI y del gobierno coreano, promovieron una enorme actividad de fusiones y adquisiciones.

Al final, el Informe continúa engañándose con su propia retórica acerca de la importancia de las transnacionales: si las transnacionales son un agente de globalización tan importante, entonces los países en desarrollo necesitan fomentarlas. Si bien es cierto que las transnacionales son un agente de globalización importante, sólo son importantes en este sentido para un pequeño número de países, e incluso en esos casos no siempre son un agente de desarrollo real.

Como resultado, para la mayoría de los países el mejor enfoque para el desarrollo parecería ser el de movilizar recursos e instituciones para el desarrollo interno y el crecimiento sustentable. Si lo logran, las transnacionales querrán venir. Entonces, en principio, cada país debería poder decidir si quiere o no a las transnacionales -y en qué términos. Esta debería ser la relación entre las transnacionales y el proceso de desarrollo. Pero hay muchos obstáculos importantes para este escenario, todos ellos ya identificados por el Informe.

En la medida que las exportaciones son importantes para el desarrollo, pues financiarían las importaciones necesarias, su creciente poder sobre el mercado de exportación y de marcas inhiben a los países tanto a exportar como a hacer opciones fuera del juego de las transnacionales (pág. 322). De manera similar, en la medida que los acuerdos de inversión se integran cada vez más a los acuerdos de comercio, particularmente a través de la OMC, los costos de hacer opciones fuera del sistema, que atan de manos a los países con respecto a la reglamentación de las transnacionales, aumentarían significativamente.

Y por último, como se deduce del análisis del Informe, en la medida que las autoridades responsables sigan creyendo que necesitan a las transnacionales para promover el desarrollo, continuarán tratando de movilizar recursos para atraerlas en lugar de desarrollar sus propias economías de manera sustentable.

El Informe, a pesar de todo, da una idea de los peligros de la globalización neoliberal en el ámbito de la IED y las transnacionales, y da muchos elementos para que sus críticos expongan las fallas de ese sistema, de manera informada y balanceada. En la medida que alguien pueda leer un informe de 500 páginas de prosa seca, cuadros y gráficas, recomiendo el "Informe sobre las inversiones en el mundo 1999".

Gerald Epstein es profesor de Economía y codirector del Instituto de Investigación en Economía Política, Universidad de Massachusetts, Estados Unidos.