No. 99/100 - Enero/Febrero 2000

DESPUÉS DE SEATTLE

Los países en desarrollo y la OMC

por Bhagirath Lal Das

La férrea resistencia sin precedentes que los países en desarrollo opusieron en Seattle al intento de las principales potencias por imponer su agenda, tal vez haya sido el suceso más destacado en la reciente historia de las negociaciones comerciales multilaterales. El autor, un destacado experto en comercio internacional, examina las circunstancias que dieron origen a esta nueva actitud de los países del Sur.

Los países en desarrollo pudieron parar la locomotora en Seattle, salvándose así de otra serie de obligaciones humillantes y de procesos desleales en la Organización Mundial de Comercio (OMC). El resultado de Seattle tomó a todos por sorpresa. La forma apacible en que los principales países desarrollados lograron imponer su voluntad en Marrakech (abril de 1994), Singapur (diciembre de 1996) y Ginebra (mayo de 1998) hizo pensar que los países en desarrollo una vez más accederían dócilmente a las propuestas de las potencias. Pero no ocurrió así.

Los grandes no se salieron con la suya. Ni siquiera el más poderoso de todos, el país anfitrión en este caso, Estados Unidos, pudo imponer su voluntad. Ciertamente hay un cambio, que merece ser observado y analizado.

El quiebre ocurrió cuando los países en desarrollo lograron salir del hechizo de la Ronda Uruguay y comenzaron a identificar las deficiencias, desequilibrios y desigualdades de los acuerdos de la Ronda. Anteriormente, durante 1993, 1994 y 1995, los habían alimentado con las promesas de que los resultados de la Ronda Uruguay les reportarían beneficios por valor de millones de dólares. Los funcionarios de comercio de los países en desarrollo habían persuadido a sus gobiernos en ese sentido, convenciéndolos así de que apoyaran los resultados. Los negociadores comerciales de esos países se felicitaban de haber logrado algo tan bueno para sus países.

Pero en los hechos no se produjo ninguna de las prometidas ganancias. Por el contrario, los países en desarrollo descubrieron que la carga que les correspondía por aplicar los acuerdos de la Ronda Uruguay era muy pesada. Como resultado, corrieron el riesgo de ser sancionados por no aplicar los acuerdos o de quedar expuestos a andar mendigando favores, pidiendo una extensión del plazo. A menudo fueron blanco de recriminaciones por parte de los principales países desarrollados, quienes les recordaban que las obligaciones asumidas debían cumplirse.

A esta actitud insensible de los principales países desarrollados se sumó la posición que asumieron en cuanto a la aplicación de los compromisos: en algunos casos continuaron las elevadas subvenciones tanto de la producción interna como de las exportaciones y también aranceles prohibitivos a los productos agropecuario; en otros casos no hubo prácticamente ninguna liberalización comercial en el sector textiles y vestido en la medida en que se aplicaron numerosas restricciones nuevas a las importaciones procedentes de países en desarrollo y nuevas reglas de origen en el sector; hubo gran cantidad de medidas antidumping contra los productos de los países en desarrollo y se reimplantó el sistema de régimen de comercio especial (restricciones voluntarias a las exportaciones y medidas de "zona gris"), por ejemplo, en el sector del acero.

El proceso de solución de diferencias -muy publicitado como una de las ventajas de la Ronda Uruguay- si bien en algunos casos ofrece una reparación a los países en desarrollo, demostró no ser tan ventajoso debido a su elevado costo. También en cierta forma resultó perjudicial ya que los grupos especiales y el Órgano de Apelación se trenzaron en interpretaciones que dieron como resultado mayores obligaciones y menores derechos para los países en desarrollo. Las controversias entre Estados Unidos y la Unión Europea sobre el banano y la carne vacuna también dieron a los países en desarrollo la clara impresión de que en los temas verdaderamente importantes no podrían hacer aplicar los fallos de los grupos especiales y el Órgano de Apelación. El último recurso para obtener una compensación sería la represalia, que no es práctica ni viable.

También se dieron cuenta de que la amenaza de una acción unilateral por parte de Estados Unidos no fue eliminada por los acuerdos de la OMC, ya que la disposición más importante es la del sistema jurídico estadounidense (el art. 301), que continúa vigente.

Simultáneamente, también percibieron los peligros que acarrean los temas nuevos: inversiones, política de competencia, transparencia en la contratación pública y promoción del comercio. El tema de las normas laborales, levantado como bandera por los principales países desarrollados en Singapur, quedó a la espera. Los países en desarrollo entrevieron el propósito encubierto de todas esas propuestas: el de asegurar una libertad de acción total para las transnacionales de los países desarrollados en los países en desarrollo y expandir el acceso al mercado de estos países. Naturalmente, hubo una gran oposición de los países en desarrollo a todas esas propuestas.

Credibilidad

Gradualmente, los países en desarrollo comenzaron a darse cuenta de que varios acuerdos importantes estaban llenos de deficiencias, desequilibrios y desigualdades. Pensaron que la prioridad de la acción en la OMC debe ser eliminarlas y mejorar los acuerdos. La identificación de esos problemas los llevó a elaborar soluciones apropiadas. Muchos presentaron sus propias propuestas con ciertas soluciones bajo el encabezado general de aplicación de los acuerdos.

Esa actitud de presentar sus propias soluciones y a la vez oponerse decididamente a las propuestas de los principales países desarrollados, les dio a los países en desarrollo un gran margen de credibilidad en la medida en que ya no quedaron como obstinados opositores a las propuestas de los demás. Por otro lado, la insistencia en que los temas de aplicación -incluido un mejoramiento de los acuerdos existentes- debían tener absoluta prioridad sobre la consideración de cualquier tema nuevo en la OMC, resultó irreprochable tanto desde el punto de vista lógico como moral.

Fue decisivo que un grupo de países en desarrollo se fuera uniendo gradualmente en torno a todos esos temas. Posteriormente se lo conoció como el Grupo de opiniones afines (Like-Minded Group/LMG). Comenzaron a reunirse regularmente y tuvieron un enfoque común en casi todos los temas actuales. Se prepararon juntos y compartieron información y experiencia, lo que los ayudó a tener una buena preparación, y sus reuniones y discusiones frecuentes les aseguraron un buen grado de transparencia entre ellos. También mantuvieron las puertas abiertas a otros países en desarrollo, y en ese sentido no fueron un grupo exclusivo. Funcionaron con eficiencia técnica y cohesión política en las cuestiones de la OMC, aun cuando algunos tuvieran diferencias en otros aspectos políticos.

La fuerza que principalmente amalgamó a los países de este grupo fue su percepción común de las pérdidas pasadas y los peligros futuros. También, con la experiencia de la Ronda Uruguay y las primeras dos Reuniones Ministeriales de la OMC, percibieron que en el futuro perderían siempre si no se unían. Solos no tendrían fuerza alguna, por mejor preparados que estuvieran.

Organizaciones como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y la Red del Tercer Mundo, brindaron amplio apoyo al LMG y a otros países en desarrollo. Otras organizaciones, como South Centre, SEATINI y el programa del Commonwealth también brindaron valiosos aportes. Se prepararon documentos de análisis sobre ciertos temas, se elaboraron listas de deficiencias y desigualdades específicas en los acuerdos actuales, se hicieron sugerencias de mejoras concretas, se analizaron las implicancias de algunos informes de los grupos especiales y del Órgano de Apelación y se trabajó en las respuestas a las propuestas de los principales países desarrollados.

La asistencia brindada día a día en Ginebra durante el curso de las negociaciones preparatorias, en particular por la Red del Tercer Mundo y también por el South Centre, resultó extremadamente útil y fue un apoyo muy valioso para los esfuerzos de los países en desarrollo en Ginebra. El ritmo de las negociaciones fue tan acelerado que incluso a los países en desarrollo con más experiencia les hubiera resultado difícil enfrentar la situación sin esa ayuda. Además, también les infundió confianza.

Simultáneamente, la Red del Tercer Mundo y SEATINI fueron activos en el sudeste asiático y en África con sus reuniones de coordinación y de informes, donde participaron altos funcionarios gubernamentales e importantes ONGs. Esto ayudó a fortalecer la maquinaria de la política comercial en las capitales y también mejoró la capacidad de las ONG para interactuar efectivamente con los gobiernos e influenciar en las políticas.

Mientras tanto otras dos medidas estaban en marcha. Algunos gobiernos se habían embarcado en amplias consultas en sus respectivos países sobre los temas de la OMC, lo que contrastaba con el enfoque mantenido durante las negociaciones de la Ronda Uruguay, en que un número limitado de funcionarios de política comercial se guardó este tema para sí, sin aceptar interferencias externas. Luego, en varios países la industria y el comercio comenzaron su propio ejercicio de educación y análisis. Tomaron conciencia de las consecuencias que tendrían los acuerdos que estaban aceptando los gobiernos en la OMC y descubrieron la necesidad e importancia de su papel como asesores de sus gobiernos en esas cuestiones. Diversos organismos políticos, ONGs, intelectuales y también los medios de difusión entraron en acción y comenzaron a ejercer presiones sobre la maquinaria de la política comercial de los gobiernos. En ese proceso, la vigilancia sobre los gobiernos aumentó y con ello disminuyó la posibilidad de que sucumbieran a las presiones de los principales países desarrollados.

Es sorprendente que todo esto pudiera ocurrir en el espacio de dos años. Tal vez el proceso se aceleró por las ilimitadas ambiciones (y apetito) de los gobiernos y empresas transnacionales de los principales países desarrollados por expandir sus oportunidades en los mercados de los países en desarrollo. El enfoque agresivo de los principales países desarrollados, en ocasiones rayano en la arrogancia, causó desilusión y frustración entre los negociadores y funcionarios de política comercial de los países en desarrollo. Fueron prácticamente arrinconados contra la pared y no tuvieron otra opción que reaccionar firmemente y crear sus propias defensas.

Claramente, los países desarrollados no eran afines a un enfoque cooperativo sino sólo a consolidar sus ganancias presentes y asegurarse ulteriores. Diversas fuentes indican que los países en desarrollo estaban bastante preparados, incluso en sus posiciones de repliegue en Seattle y para ayudar al proceso de conclusión de los acuerdos, pero los principales países desarrollados no estaban dispuestos ni siquiera a entrar en negociaciones. Todo lo que hicieron fue dictar sus posiciones y pedir la rendición completa, sin siquiera dar un atisbo de compromiso de su parte.

Todo eso actuó en su contra. Hasta al más débil se lo puede empujar pero sólo hasta cierto punto, más allá del cual podría empezar a resistirse con firmeza, como ocurrió en las negociaciones previas a Seattle y más aún en la propia reunión de Seattle.

Las dificultades que quedan por delante

El camino a recorrer después de Seattle será más difícil para los países en desarrollo. Diversos factores entrarán en juego simultáneamente. Es posible que, como ya ocurrió en el pasado, los principales países desarrollados arreglen sus diferencias y breguen juntos por sus ventajas frente a los países en desarrollo. No les gustaría que sus diferencias se interpusieran en sus intentos de asegurar plena libertad de acción para las actividades de inversión, manufactura y comercio de sus transnacionales en los países en desarrollo, a través de acuerdos en materia de inversión, competencia y contratación pública.

Tal vez intenten crear diferencias en las filas de los países en desarrollo que ahora trabajan juntos en la OMC. También podría haber intentos de fortalecer las opiniones y fuerzas, dentro de los países en desarrollo, que están argumentando a favor de hacer concesiones en esas áreas. Todo esto exige continuar con la preparación de los países en desarrollo en Ginebra y en las capitales y fortalecerla.

Parece necesario adoptar los siguientes pasos:

1. El requisito básico es que los países en desarrollo permanezcan juntos en el mayor número posible, por lo que el LMG debe permanecer unido. Deberían también tratar de ampliar el grupo, por supuesto recordando que el grupo no sea tan grande como para tornar imposible una opinión común sobre los temas importantes. Es necesario fortalecer tanto la cohesión técnica como la unidad política. Podría ser útil tener reuniones entre esos países a alto nivel oficial y a nivel de los ministros algunas veces al año.

2. Es necesario realizar esfuerzos especiales para mantener al grupo unido. Debe haber una transparencia total dentro del grupo. Por ejemplo, si algún miembro del grupo no asistió a alguna reunión o discusión formal o informal, los que estuvieron presentes deben darle de inmediato un resumen de la misma. También si hay discusiones bilaterales entre algún miembro de ese grupo y un país desarrollado, ya sea en Ginebra o en alguna capital, deberá darse a conocer de inmediato la esencia de la discusión a los demás miembros del grupo. Si algún miembro se ve forzado a hacer algún compromiso, debería explicar las circunstancias a los demás miembros. Con esa transparencia hay buenas posibilidades de que el grupo pueda continuar unido.

3. Debe haber también vínculos individuales de los miembros de esos grupos con otros países en desarrollo que, aunque no sean miembros del grupo, tengan intereses similares sobre ciertos temas específicos. Tales vínculos deberían ser forjados con total transparencia dentro del propio grupo.

4. Las capitales de los países en desarrollo deberían ampliar dentro de sus países las consultas sobre los temas de la OMC. En países más grandes deben realizarse esfuerzos por aumentar la conciencia a escala regional e incluso a menor escala. Requeriría realizar seminarios y talleres a esos niveles y pequeñas publicaciones en idiomas regionales sobre temas específicos. Las capitales deberían mantener sus misiones en Ginebra, plenamente informadas sobre cualquier discusión bilateral y plurilateral con otros países. Considerando la velocidad y bajo costo de los modernos medios de comunicación, las capitales y sus misiones en Ginebra deberían estar comunicadas a través de fax y correo electrónico, si no es que ya lo están. Las comunicaciones deberían ser prácticamente diarias. Ese medio de comunicación debería también ser empleado con bastante frecuencia entre las capitales de los países.

5. Las instituciones y organizaciones que asisten a los países en desarrollo deberían continuar con sus esfuerzos por analizar diversos temas desde el ángulo de los países en desarrollo. También deberían estar preparadas las respuestas a las propuestas de los países desarrollados. Deberían realizar seminarios, talleres y discusiones con los países en desarrollo en pequeños grupos, en temas específicos. Deberían tratar de detectar los matices de las diferencias entre los países en desarrollo en un sector específico, analizar las implicancias de las distintas opiniones y tratar de que los países realicen ese análisis. Deberían promover discusiones entre sí sobre esas implicancias. Esto, que ayudará a los países en desarrollo a comprender las posiciones de los demás y también a armonizar sus posiciones, requerirá un contacto estrecho con estos países, tanto en Ginebra como en las capitales. Con estas últimas podrá lograrse a través de una serie de reuniones regionales y nacionales.

6. Las instituciones y organizaciones deberían también redoblar esfuerzos informando a las ONG, los medios de comunicación y los grupos intelectuales de diversos países en desarrollo. Las reuniones regionales y nacionales pueden ser utilizadas también para este fin.

7. Se ha encontrado que resulta particularmente útil ayudar a las delegaciones a preparar sus posiciones, declaraciones y formulaciones de textos. Esto podría exigir mucho tiempo y recursos de las instituciones y organizaciones, pero ese esfuerzo valdría la pena ya que los negociadores encuentran esas contribuciones extremadamente útiles.

8. Las instituciones y organizaciones deberían tener medios de coordinación entre sí. También podrían repartirse la carga en cierta medida, para evitar la duplicación de esfuerzos. Hay mucho en juego en la OMC. Las misiones en Ginebra de los países en desarrollo y sus capitales, así como las instituciones y organizaciones que las asisten, tendrán que trabajar en estrecha armonía.

Bhagirath Lal Das fue embajador y Representante Permanente de India ante el GATT, y posteriormente director de los Programas de Comercio Internacional de la UNCTAD.