No. 101/102 - Marzo/Abril 2000

PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD

Un final con sentimientos encontrados

por Lim Li Lin

Las Partes del Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica concluyeron a fines de enero en Montreal un Protocolo sobre Bioseguridad, tras cinco años de difíciles negociaciones. La presión y el interés de la opinión pública finalmente forzó a los países más recalcitrantes -con Estados Unidos a la cabeza- a aceptar ese Protocolo. Si bien el producto fue un documento de compromiso que deja muchas preguntas sin respuesta, al menos ahora hay un tratado internacional que regula específicamente el movimiento transfronterizo de los organismos manipulados genéticamente.

Después de casi cinco años de arduas y penosas negociaciones, las Partes del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica llegaron finalmente a un acuerdo el 29 de enero en torno a un Protocolo de Bioseguridad. La mayoría de los países tenían sentimientos encontrados cuando el Presidente de las negociaciones, Juan Mayr, ministro de Medio Ambiente de Colombia, anunció la conclusión de las negociaciones que se prologaron durante una semana en Montreal.

El acuerdo permitirá a los países importadores regular la importación de alimentos manipulados genéticamente en función del Principio de Precaución. Si bien el acuerdo habla de que el Protocolo de Bioseguridad y la Organización Mundial de Comercio (OMC) deben ser mutuamente compatibles, eso no supone que el Protocolo prevalecerá sobre los derechos y obligaciones estipulados por los acuerdos multilaterales de la OMC. Los temas pendientes y más urgentes finalmente se resolvieron al terminar la semana, tras largas noches y tempranas sesiones de negociaciones, bajo una enorme presión política y pública para lograr un acuerdo sobre el proyecto de texto.

El acuerdo que regula la transferencia, manipulación y utilización de organismos vivos modificados -en algunos textos también referidos como organismos manipulados genéticamente- debía haberse firmado en Cartagena, Colombia, en febrero de 1999. Sin embargo, el Grupo de Miami, liderado por Estados Unidos (formado por Canadá, Australia, Argentina, Chile y Uruguay), hizo naufragar tal posibilidad cuando se negó a autorizar cualquier disposición que impidiera la libre exportación de mercancías modificadas genéticamente.

Tres temas centrales

Mayr identificó tres temas centrales que fueron adoptados por algunos delegados en una consulta informal realizada en Viena en setiembre del año pasado, tras largas discusiones para lograr consenso sobre los conceptos relativos al alcance general del Protocolo, la relación del Protocolo con otros acuerdos internacionales -en especial los acuerdos de la OMC- y el sistema para obtener el consentimiento de los países importadores para el ingreso de mercancías transgénicas destinadas a alimento, pienso y procesamiento.

Cuando los delegados llegaron al centro de convenciones de Montreal para la sesión plenaria final el viernes 28 de enero fueron recibidos por manifestantes que coreaban: ¡Vergüenza! ¡Vergüenza! ¡Deshonra para el Grupo de Miami! Los manifestantes habían pasado la noche en una carpa fuera del centro de convenciones, a temperaturas de 20 grados bajo cero, alumbrados por la luz de una vela desde la noche anterior. Habían prometido permanecer ahí hasta que se aprobara un Protocolo sobre Bioseguridad que realmente cumpliera su cometido de protección.

A las 9 de la noche del último día de negociaciones ya se sabía que el desacuerdo acerca del Principio de precaución y la cláusula relacionada, considerado el obstáculo más difícil, había sido resuelto. Los delegados y observadores estaban aguardando que en cualquier momento se convocara a sesión plenaria para adoptar el Protocolo de Bioseguridad.

Las horas se sucedieron con esporádicos anuncios de la Secretaría de que la sesión plenaria se postergaría una vez más. Se empezaron a filtrar comentarios de que, en las negociaciones a puertas cerradas con los voceros de los grupos negociadores, el tema candente ahora era el de la segregación e identificación de mercancías transgénicas.

El mundo como rehén

Por último, el vocero principal del Grupo de espíritus afines (que comprende a casi todos los países del Grupo de los 77 y China), Tewolde Egziabher, los reunió frente al salón de conferencias y anunció que el Grupo de Miami no quería que las mercancías transgénicas fueran identificadas como tales en los documentos de embarque. Según explicó, el tema era que el Grupo de Miami quería únicamente embarques de mercancías que fueran documentadas como "pueden contener" organismos vivos modificados.

Murmullos de reprobación se esparcieron por el lugar, ante lo cual Tewolde Egziabher continuó explicando que el resto de los grupos negociadores, incluida la Unión Europea, habían aceptado esa cláusula y que faltaba que lo hiciera el Grupo de espíritus afines. Si la aceptaba, habría un Protocolo, pero si no lo hacía, no habría Protocolo, explicó.

El delegado de Antigua y Barbuda dijo que esa cláusula era inaceptable, pero indicó que rechazarla equivaldría a cerrar el paso al consenso. Ningún otro delegado manifestó su oposición a la cláusula. El Grupo de Miami había tomado una vez más al mundo de rehén para hacer valer sus reclamos, haciendo su juego tan cuidadosamente que no quedaba otra vía que aceptar sus reglas. Minutos después, Mayr anunció a los exhaustos delegados que se acababa de adoptar el Protocolo de Bioseguridad. La euforia entre los delegados y observadores por la conclusión de casi cinco años de trabajo se vio empañada por la concesión final que habían sido obligados a aceptar.

El tema de las mercancías había sido el más importante para el Grupo de Miami, ya que actualmente abarca la mayoría de sus exportaciones de organismos vivos modificados (soja, canola, maíz). La presión del Grupo de espíritus afines, con el respaldo de la Unión Europea y del Grupo de compromiso, integrado por Noruega, Suiza, Japón, México y Corea del Sur (Singapur, que inicialmente fue miembro del Grupo de ideas afines, se unió al Grupo de compromiso recién en Montreal), sumado a la condena pública por la posición intransigente de los exportadores de mercancías, forzó la negociación de un procedimiento separado para las mercancías.

En la medida en que se resolvió el procedimiento para el movimiento transfronterizo de las mercancías transgénicas, el otro asunto que varios delegados y observadores pensaron que también se había acordado fue la segregación e identificación de dichas mercancías. Con el único requisito en los documentos de embarque de que fueran documentadas como "pueden contener" organismos vivos modificados, el Grupo de Miami estaba declarando en los hechos que no tenía intenciones de segregar las mercancías transgénicas de las no transgénicas, ya que eso obstruiría el libre movimiento de sus mercancías de exportación.

El Protocolo estipula ahora que se establezcan normas para ese tipo de documentación, a partir de los dos años siguientes a la entrada en vigencia del Protocolo. Pero varios observadores no gubernamentales comentaron luego que, más allá de las normas, los exportadores de organismos vivos modificados finalmente tendrán que ceder ante la presión pública para segregar y etiquetar como tal los organismos vivos modificados. La oposición generalizada a este tipo de organismos y a sus productos ya ha obligado a varios países, como Japón y Australia, a aprobar leyes de etiquetado. La Unión Europea ya tiene una ley que exige la segregación y el etiquetado de organismos vivos modificados y sus productos.

Creciente presión pública

La presión pública ha aumentado en el último año desde el fracaso de las negociaciones en febrero de 1999. La preocupación de los consumidores, los agricultores orgánicos, los pequeños agricultores y los científicos que se interesan en este tema en particular aumentó el seguimiento de la opinión pública en el proceso e intensificó los reclamos de un Protocolo creíble.

El sábado previo al comienzo de las negociaciones del Protocolo, varias organizaciones de la sociedad civil organizaron una serie de talleres y un foro público que contaron con la participación de más de mil personas. Una de las tardes de esa semana se realizó una manifestación en la que unas 600 personas marcharon más de dos horas en medio de temperaturas de hasta 40 grados bajo cero, exponiendo sus reclamos. Los medios de difusión también dieron una amplia cobertura a las negociaciones del Protocolo. Como declaró el Presidente en el discurso de apertura: "Todo el mundo nos observa (...) y me pregunto qué delegación querría pasar a la historia como la responsable del fracaso de este proceso". Y enfatizó que los sucesos de los últimos meses demostraron que hay "una gran crisis ahí afuera: hay ciudadanos que se cuestionan si la industria y el gobierno garantizarán la seguridad de la biotecnología moderna".

Cuando se reanudaron las conversaciones en Montreal, las posiciones asumidas en los temas centrales aún pendientes de resolución habían cambiado muy poco, y a medida que los días fueron transcurriendo con muy pocos acuerdos en alguno de esos temas, los delegados y observadores temieron realmente que, una vez más, no habría Protocolo. Varios delegados habían expresado su frustración por los permanentes intentos de Estados Unidos y Canadá por bloquear cualquier avance genuino de las conversaciones. Muchos también habían creído que Estados Unidos, en particular, no tenía siquiera mandato para concluir un Protocolo a esa altura.

A mediados de la semana de negociaciones, cuando las conversaciones sobre los temas centrales seguían sin resolverse, el temor de que el Protocolo no se concluiría ni siquiera en Montreal comenzó a hacer levantar dedos acusadores. En los corredores se hablaba de divisiones dentro del Grupo de Miami. Varios delegados manifestaron abiertamente a los observadores que preferían no estar en ese grupo. El miércoles se mantenía la situación de estancamiento, pero se comenzó a abrigar algunas esperanzas de que la llegada de unos 40 ministros prepararía el terreno político para un acuerdo.

El ministro canadiense de Medio Ambiente, David Anderson, cuya aparición había sido muy solicitada después de haber cedido a la presión pública y asistido a las negociaciones, evitó notoriamente ser visto. Se dijo que no había asistido a una entrevista con la ministra de Medio Ambiente de Francia.

En el tema del alcance general, el Grupo de espíritus afines reabrió las discusiones sobre productos farmacéuticos para consumo humano, que habían sido excluidos por completo en el proyecto de Cartagena, así como el uso contenido, la manipulación y el tránsito de organismos vivos modificados, temas que también habían sido omitidos. Desde las consultas de Viena, el Grupo de espíritus afines había argumentado a favor de un alcance amplio, es decir que todos los organismos vivos modificados deben ser cubiertos por el Protocolo. Los países podrían, entonces, a su entera discreción, renunciar al requisito de consentimiento informado previo para los productos farmacéuticos. La persistencia y por último el respaldo del Grupo de compromiso (con ciertas reservas por parte de Suiza y Japón), inclinaron la balanza. El alcance general del Protocolo ahora abarca a todos los organismos vivos modificados, con exclusiones, en ciertas condiciones, en los subsiguientes artículos de los tres sectores disputados. Aunque lejos de lo que el Grupo de ideas afines había deseado, el alcance del Protocolo no excluye ahora explícitamente ninguna categoría de objetos vivos modificados, un logro que muchos creyeron imposible de alcanzar.

Las mercancías

En este tema hay un artículo que se refiere específicamente al procedimiento para la exportación de mercancías manipuladas genéticamente, destinadas para alimento, pienso y procesamiento. La presión y oposición pública mundiales a la ingeniería genética, por la creciente evidencia científica de sus riesgos y peligros, obligó al Grupo de Miami a aceptar cierta forma de regulación de las mercancías transgénicas, si bien en Cartagena habían resistido tales intentos. Las disposiciones fueron duramente peleadas, pero todavía aplican en los países importadores la responsabilidad de iniciar los procedimientos que regulan el movimiento de las mercancías transgénicas dentro de sus países.

Tampoco estipulan para los exportadores una obligación internacional de notificar en primer lugar a los importadores acerca de embarques específicos, seguido de un acuerdo informado. Esto se diferencia de lo que pasa cuando se hace el primer embarque de organismos vivos modificados para su liberación en el ambiente. En este caso quedaría sujeto al procedimiento del Acuerdo Informado Previo conforme al cual corresponde al exportador notificar en primer lugar al país importador de un intento de exportar. El exportador tiene que dar la información completa -especialmente evaluación de riesgo-, seguido del consentimiento expreso del país exportador, antes de que tenga lugar una exportación.

No obstante, por lo menos ahora es posible monitorear la información relativa a aprobaciones internas de mercancías transgénicas, a través del mecanismo del Biosafety Clearing House (Centro de intercambio de información en Bioseguridad o Mecanismo de Facilitación de Bioseguridad). Corresponde, pues, a las otras Partes informar al exportador potencial de sus requisitos nacionales. Pero todavía se requiere un consentimiento expreso de los países importadores.

La máxima victoria, si así se le puede llamar, fue la inclusión del Principio de precaución en el Protocolo. Dicho principio estipula que "la falta de certeza científica debido a una insuficiente información científica sustancial y conocimiento relacionado a la dimensión de los potenciales efectos adversos de un organismo vivo modificado sobre la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica, tomando en consideracón los riesgos a la salud humana, no impedirá a esa Parte tomar una decisión, que considere apropiada, con relación a la importación de ese organismo vivo modificado". Si bien no tiene una redacción vigorosa como habrían deseado los grupos negociadores, con la excepción del Grupo de Miami, la mayoría de los delegados y observadores quedaron complacidos con su inclusión.

El paquete negociado

El Principio de precaución fue negociado conjuntamente con la cláusula de relación con otros convenios, en la medida que se tornó cada vez más difícil discutir uno sin la otra. Todos, salvo el Grupo de Miami, defendían la posición de que cualquier acción que restringiera o impidiera la importación de un organismo vivo modificado conforme a este Principio no debería ser considerada una medida restrictiva al comercio internacional.

El Grupo de espíritus afines había insistido en el Principio de precaución como una disposición operativa para la toma de decisiones en el Procedimiento de Acuerdo informado previo. El año pasado en Cartagena, los observadores quedaron sorprendidos cuando la Unión Europea estuvo dispuesta a hacer concesiones al Grupo de Miami en este punto crucial, aún cuando la legislación europea esté fundamentada en este principio. Desde entonces, el rechazo público a los alimentos y cultivos transgénicos en Europa y la creciente evidencia de los riesgos para la salud y el ambiente dieron pie al reclamo de que prevalezca el Principio de precaución.

Los intentos de Estados Unidos, Canadá y Japón de trasladar el tema de la biotecnología a la OMC, en diciembre pasado en Seattle, también levantó airadas protestas de países en desarrollo así como de varios ministros europeos de Medio Ambiente. El mismo grupo de ministros volvió a la carga en Montreal. En una reunión con ONGs, el mensaje fue claro: el Principio de precaución es necesario, y el Protocolo de Bioseguridad no estará subordinado a la OMC. Entre los ministros figuraban los de Dinamarca, Francia, Portugal, Gran Bretaña y Holanda.

Cuando en el plenario se estaba discutiendo el tema del Principio de precaución, la Unión Europea pronunció su declaración más clara desde que se iniciaron las negociaciones cinco años atrás. El vocero de la Unión Europea, Christoph Bail, declaró que en casos de incertidumbre científica, "los gobiernos deben tener la libertad y el derecho soberano de adoptar medidas precautorias, ya que pueden surgir riesgos a largo plazo e irreversibles".

Muchos temían que, dada la férrea oposición del Grupo de Miami a la inclusión del Principio y su insistencia en que el Protocolo de Bioseguridad debía estar subordinado a otros acuerdos internacionales –como los acuerdos de la OMC- debía aceptarse un intercambio en torno a alguna de las disposiciones. Pero al final se suprimió la disposición sobre la relación del Protocolo con otros acuerdos internacionales y las declaraciones vinculadas con dicha relación fueron incluidas en el preámbulo del Protocolo.

El lenguaje más controvertido del preámbulo fue el referido a que "este Protocolo no implica un cambio en los derechos y obligaciones de una Parte conforme a ningún acuerdo internacional existente". Sin embargo, esta declaración relegada al preámbulo tiene menos peso que si fuera incluida como una disposición sustantiva. También le sigue un párrafo que dice que el recital previo no implica una jerarquía entre los acuerdos.

Acuerdo histórico

Al final, la conclusión de las negociaciones sobre bioseguridad versaron sobre el tema de las mercancías. Una vez más las negociaciones internacionales se convirtieron en una plataforma para que Estados Unidos y la Unión Europea libraran su guerra comercial en torno a los organismos manipulados genéticamente y sus productos. Para beneficio de los países en desarrollo, el interés y la oposición públicas a la ingeniería genética en la mayoría de los países europeos influyó en la resolución política de sus gobiernos de resistir a toda costa el comercio libre y sin obstáculos de organismos vivos modificados.

En su declaración al cierre del plenario, Francia ofreció ser el anfitrión de la reunión preparatoria para la primera reunión de las Partes antes de fines de este año. Todavía quedan muchos temas por resolver, incluso aquéllos estipulados específicamente en el Protocolo. Al final, en el apuro por concluir el Protocolo en la sesión de Montreal, no llegaron a tratarse varios temas que habían quedado pendientes desde Cartagena. Las Partes y los grupos negociadores fueron forzados a permitir que esos temas quedaran igual a como están en el texto de Cartagena, a efectos de llegar a una conclusión de las negociaciones.

En la declaración a nombre de grupos de la sociedad civil, al cierre del plenario, Chee Yoke Ling, de la Red del Tercer Mundo, dijo que se trataba de un acuerdo histórico y que era la primera vez que una ley internacional reconocía a los organismos modificados genéticamente como distintos e inherentemente diferentes, por lo cual requieren una estructura reguladora separada. No obstante, dijo que el último cambio impuesto al resto del mundo en las horas finales por el Grupo de Miami para evitar la segregación e identificación de mercancías como organismos manipulados genéticamente, fue decepcionante. "No obstante, la sociedad civil -consumidores, agricultores y científicos- seguirán alertas. El reclamo de segregación y etiquetado no parará".

La declaración también señaló que el Protocolo estipula la negociación de un régimen de responsabilidad internacional, y que los gobiernos deberían trabajar en eso lo más pronto posible. El Protocolo quedará abierto para su firma en la Quinta Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica, que se realizará en mayo del 2000 en Nairobi.