No. 143/144 - Setiembre/Octubre 2003

El proceso de Cancún

Oscuro e impredecible

por Shefali Sharma

El proceso preparatorio de la Quinta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), a realizarse del 10 al 14 de setiembre en Cancún, México, es sumamente oscuro y problemático.

En la próxima conferencia ministerial de la OMC estarán en juego asuntos muy importantes: la agricultura, las cuestiones de aplicación, el trato especial y diferenciado, los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) y la salud pública, la reducción de aranceles sobre productos industriales, los servicios y los cuatro "temas de Singapur": inversiones, política de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio. ¡Y todas estas negociaciones están estancadas! Esta no es una lista exhaustiva; los ministros deberán adoptar otras decisiones importantes en Cancún.

El proceso preparatorio de la conferencia no es más transparente, predecible ni participativo que el de la Conferencia Ministerial de Seattle, realizada en 1999, por las siguientes razones:

1) Todo el proceso es informal, salvo por una reunión del Consejo General de la OMC, realizada el 24 de julio. Por un lado están las reuniones de jefes de delegación (el embajador y otro miembro de la misión), que son abiertas a todos los miembros y no se registran en actas. Por otro, están las consultas de pequeños grupos, o reuniones de "sala verde". En caso de que se realicen sesiones informativas sobre esas consultas, se hacen en las reuniones de jefes de delegación. Esto significa que no queda ningún registro formal de la mayor parte del proceso preparatorio. A medida que se acerca la conferencia, es cada vez menos claro cuántas reuniones se realizarán en forma simultánea, y es cada vez menos probable que los embajadores puedan participar de todas las reuniones "abiertas" de jefes de delegación.

2) El proceso se incluyó en un período de tiempo más breve que el de la Conferencia Ministerial de Doha, de 2001, aunque hay más temas sobre la mesa. Actualmente, los miembros deben discutir 17 cuestiones diferentes, con sus temas subsidiarios.

3) El proceso no es claro. No se sabe qué documento concreto se producirá para la conferencia, ni qué papel jugarán los "amigos del presidente". Estos ayudan al presidente a hacer avanzar el proceso hacia Cancún, pero el término "amigos" en la OMC también puede significar un grupo de países interesados en un mismo asunto, por ejemplo "amigos de las inversiones".

4) El proceso es totalmente conducido por el presidente. Esta es una práctica peligrosa que se ha vuelto habitual en la OMC. En la mayoría de los organismos de las Naciones Unidas, el consenso se alcanza a través de una serie de borradores que plantean las diferentes opiniones, antes discutidas abiertamente, y esos borradores son incluso proyectados en una pantalla de la sala de sesiones, para que los miembros puedan ver los cambios propuestos. En cambio, en la OMC se practica el proceso inverso al consenso, porque se parte de un "borrador limpio", es decir que las diferencias no se reflejan en textos entre corchetes, o se reflejan sólo unas pocas. El texto es preparado por el presidente según su propio entendimiento del consenso, con base en consultas informales y bajo su "responsabilidad personal". Este proceso de "consenso inverso" impide cualquier modificación de la redacción, a menos que se posea gran influencia política o económica o se forme parte de una gran coalición de países.

Falta de transparencia

El director general de la OMC, Supachai Panitchpakdi, prometió en febrero de 2002, en una reunión de la Comisión sobre Derechos de Propiedad Intelectual realizada en Londres, que se ocuparía de los problemas de la toma de decisiones en la organización cuando asumiera el cargo. Sin embargo, las discusiones sobre cuestiones de procedimiento y transparencia están estancadas. El proyecto más reciente sobre transparencia interna data de diciembre de 2002. ¿Por qué? Porque varios países influyentes se niegan a dar respuesta a demandas importantes para los países en desarrollo.

Algunas de las propuestas formuladas por el Grupo de espíritus afines de países en desarrollo, y que no han recibido respuesta, son las siguientes:

* Los facilitadores deben ser elegidos en Ginebra a través de un proceso transparente y no deben ser parte interesada en la cuestión cuyas discusiones presiden. Por ejemplo, un miembro del Grupo de Cairns de exportadores agrícolas no es elegible para presidir negociaciones sobre agricultura.

* Las reuniones de las conferencias ministeriales deben anunciarse al menos con varias horas de anticipación, para que todas las partes interesadas puedan asistir.

* Deben evitarse las sesiones maratónicas de la última noche.

* Debe quedar claro qué país propone cada borrador que circula en la conferencia.

* Las delegaciones tienen derecho a designar su portavoz en las reuniones y deberían tener derecho al menos a dos representantes.

* Las diferencias de opinión deben reflejarse claramente en los borradores.

Se trata de procedimientos básicos, pero ninguno de ellos se aplicó en Doha. En esa conferencia, hubo consultas de sala verde que duraban toda una noche, en la que se intentaba persuadir a los países menos adelantados y al Grupo de Africa de que cambiaran su posición. En la última sesión plenaria, Barbados (no India) solicitó una enmienda en los párrafos referentes a las negociaciones sobre los temas de Singapur, y otros países se sumaron a la solicitud, pero fueron ignorados. Debieron conformarse con una declaración del presidente de la conferencia que aclaraba que las negociaciones no podrían comenzar hasta que hubiera un acuerdo sobre modalidades. Después de la conferencia, la OMC se apresuró a aclarar en su sitio web que la declaración del presidente no formaba parte de los textos oficiales de Doha, aunque la declaración fue leída antes de terminada la última sesión.

"Consenso explícito"

La historia de Doha es una repetición de la historia de la Conferencia Ministerial de Singapur (1996), con el agregado de que India fue presentado como la única voz disidente. En Singapur, la decisión de adoptar los cuatro nuevos temas fue tomada por 30 de los más de 120 miembros en una reunión de sala verde. Luego, esos temas fueron incluidos en la agenda de la OMC pese a la oposición de numerosos países en desarrollo. La declaración establece que "las futuras negociaciones, si las hay, sobre disciplinas multilaterales en estas áreas, sólo tendrán lugar luego de un consenso explícito". Doha fue una reiteración de Singapur, pero además los miembros previeron el acuerdo sobre "modalidades", es decir que los países deben acordar los términos de las negociaciones antes de aceptar negociar.

El concepto de "consenso explícito" no ha sido claramente definido. Esta autora considera que consiste en lo siguiente: a menos que los miembros manifiesten su aprobación para negociar, no existe consenso explícito. Sin embargo, cuando se pregunta en la OMC el significado de consenso explícito, la respuesta es que "significa lo mismo que consenso". Y consenso, en la OMC, quiere decir consenso pasivo, es decir que a menos que un miembro objete, se considera que está de acuerdo, aun si no está en la sala de negociaciones.

La "vía rápida"

A medida que se acerca la conferencia de Cancún, aumenta la presión para poner los temas de Singapur en la "vía rápida". Esto significa que los países deben decidir si negociar o no sin haber acordado los elementos de las negociaciones, aunque el Grupo de Trabajo sobre Comercio e Inversiones no muestra señales de acuerdo en el ejercicio de aclaración.

Este enfoque de vía rápida equivale esencialmente a firmar un cheque en blanco. Cabe recordar en este punto las negociaciones sobre los TRIPS en la Ronda Uruguay, que comenzaron por conversaciones sobre las falsificaciones y terminaron con derechos de monopolio por 20 años. Como resultado, hoy en día existe una parálisis en las negociaciones sobre los TRIPS y la salud pública, y el representante comercial de Estados Unidos sugiere que los gobiernos deberían negociar con las empresas farmacéuticas nacionales para buscar una solución al alto costo de los medicamentos. ¿Podemos permitir un proceso similar sobre cuatro temas complejos en la OMC?

"En la mayoría de los países en desarrollo, la Ronda Uruguay logró poco en materia de crecimiento económico, mientras los niveles de pobreza y la brecha de ingresos aumentaron (...) Es también por esto que reclamamos la resolución de los problemas de aplicación antes de ampliar más la agenda de la OMC. Nuestros ciudadanos no están dispuestos a aceptar otro cheque diferido, cuando el anterior les fue devuelto", dijo el 10 de noviembre de 2001 el primer ministro de India, Atal Behari Vajpayee, mientras se celebraba la conferencia de Doha.

Ahora, las esperanzas están cifradas en la agricultura. Estados Unidos critica la Política Agrícola Común de la Unión Europea mientras, mediante su propia ley agrícola, sigue promoviendo la competencia desleal de sus productos en el mercado mundial. Además, la reforma de la Política Agrícola Común no haría más que trasladar los subsidios de un sector a otro. "La actual propuesta de la Unión Europea no la comprometerá a hacer más de lo que ya está haciendo", señalaron ONGs europeas. Se sabe que no habrá un cambio real hasta 2013.

Sin embargo, tanto Estados Unidos como la Unión Europea continúan promoviendo la apertura de mercados de los países en desarrollo en los sectores de servicios, productos industriales y agrícolas. Cabe preguntarse a cambio de qué.

El secretario de Comercio de Noruega dijo, en un simposio de la OMC celebrado en junio: "Llevó 50 años negociar aranceles industriales. El tema de la agricultura recién ha comenzado. Estas cosas llevan tiempo". Correspondería preguntar entonces a Noruega (otro proponente del tema de las inversiones) si está dispuesto a apoyar a los países menos adelantados –fundamentalmente africanos, caribeños y asiáticos- que dicen precisar más tiempo para evaluar las implicaciones de los nuevos temas propuestos. Las inversiones, por ejemplo, tienen un papel especial en los países en desarrollo, y éstos tienen el derecho de decidir en qué foros y a qué ritmo manejarlas. Primero, es necesario solucionar los problemas derivados de los acuerdos vigentes.

Otro punto importante es la asistencia técnica, citada con frecuencia como excusa para introducir los temas de Singapur en la OMC y en los ministerios de Comercio de los países miembros. Según la Auditoría sobre Cooperación Técnica de la OMC del año 2002, cuyas conclusiones fueron distribuidas a los países miembros, "el actual sistema de evaluación no ofrece pruebas de la sustentabilidad de los resultados". Además, admiten otros documentos de la OMC, la asistencia técnica se mide por la cantidad y no por la calidad. "Esto no sorprende, en vista de la demanda, pero es necesario concentrarse también en la calidad de la creación de capacidad. Acumular cuestiones complejas en dos o tres días cuando se precisan cinco, no proveer un asistente administrativo para seminarios regionales (...), omitir referencias a cuestiones locales y regionales, son todas acciones que perjudican la calidad de la asistencia".

Por todos estos motivos, y porque el proceso previo a Cancún es sumamente oscuro y problemático, debemos oponernos a un enfoque de vía rápida hacia las modalidades de negociación de los temas de Singapur.

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Shefali Sharma es representante en Ginebra del Instituto para la Agricultura y la Política Comercial (IATP) de Estados Unidos.

Este artículo es una versión editada de una ponencia presentada en el simposio "Inversiones en la OMC: mitos y realidades", el 17 de junio de 2003.