No. 103 - Mayo 2000

MOVIMIENTO DE PAÍSES NO ALINEADOS

¿Voceros del Sur?

por Andelfo García

El excelente trabajo de Socorro Ramírez sobre el Movimiento de países No Alineados (NOAL) responde cabalmente a la necesidad de realizar una evaluación independiente y objetiva del desempeño de los NOAL a lo largo de sus ya casi 40 años de existencia y aporta valiosas reflexiones para el debate sobre el papel que le corresponde al mundo en desarrollo dentro del sistema internacional contemporáneo.

Algunos analistas coincidirán con los juicios y apreciaciones de la autora sobre el Movimiento y la presidencia de los NOAL ejercida por Colombia, otros quizás discreparán, pero independientemente de las coincidencias o diferencias de criterio, unos y otros reconocerán seguramente que la obra que se publica hace una invaluable contribución al examen crítico del Movimiento y del desempeño de Colombia al frente del mismo, al debate y a la reflexión, que se hacen más necesarios aún de cara al proceso de globalización.

Al finalizar la guerra fría, el mundo entró en una etapa de euforia globalizadora, pero tan pronto se produjo la grave crisis financiera de las economías del sudeste asiático el péndulo regresó alentado por tendencias "globofóbicas". Al margen de los vaivenes del péndulo, la verdad es que la globalización es un proceso irreversible, que implica retos y oportunidades, en el que hasta el momento se han hecho más marcadas las diferencias entre el Norte y el Sur, y entre los que tienen y los desposeídos. Dichas diferencias se reflejan claramente en materia comercial y migratoria. Los países del Sur han abierto progresivamente sus economías a la competencia internacional en tanto que sus productos encuentran nuevos y variados obstáculos para ingresar a los mercados del Norte. Otro tanto ocurre con las migraciones laborales. Se levantan murallas a las corrientes migratorias del Sur y aparecen cada vez más definidas nuevas tendencias xenófobas en el Norte industrializado.

Las diferencias arriba mencionadas han contribuido a afirmar la tendencia creciente a la marginación del Sur, que se viene manifestando de diversas maneras y en diversos escenarios. La mayoría de los países del Sur permanecen al margen de las grandes corrientes de comercio e inversión. El mayor volumen de comercio en el mundo se da entre los países del Norte. El Sur viene siendo ignorado en la toma de decisiones de alcance global. Por otro lado, se debilitan progresivamente foros de composición universal como las Naciones Unidas, en particular la Asamblea General. La tendencia a la especialización en materia de organización internacional y la multiplicación de foros especializados inevitablemente limita el campo de acción de las Naciones Unidas. El tema de Comercio está ahora en cabeza de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en detrimento de foros como la UNCTAD en los que el Sur ejercía considerable influencia. De otra parte, se lanzan ya propuestas para la creación de un foro semejante a la OMC en materia de medio ambiente. Surgen foros alternativos de composición limitada para discusión y toma de decisiones de alcance global como el G-7, el G-8 y más recientemente el G-20, que incorpora a un proceso paralelo informal de consultas a algunos países del Sur considerados relevantes.

Aun cuando en un mundo globalizado subsiste el concepto Norte-Sur, país industrializado, país en desarrollo, la dinámica de sus relaciones cambia aceleradamente y se desarrollan numerosas áreas de confluencia en las que es imprescindible la cooperación global.

Al igual que lo ocurrido frente a desarrollos importantes de las normas internacionales como las relativas al Derecho del Mar, en el desarrollo de nuevas instituciones internacionales como la Corte Penal Internacional, o la discusión de nuevos instrumentos internacionales como el Protocolo a la Convención sobre los Derechos del Niño o el Protocolo sobre Bioseguridad, la agrupación de países con posiciones comunes trasciende la dicotomía Norte-Sur frente a numerosas e importantes materias.

Las asimetrías dentro del proceso de globalización, la marginación creciente del Sur y de los foros de composición universal, la desaparición de las premisas Este-Oeste que alentaban la confrontación Norte-Sur, el surgimiento de numerosas áreas de confluencia que cortan transversalmente los diversos grupos de países, representan enormes retos para el Sur y para su principal vocero político en el ámbito internacional, el Movimiento de los Países No Alineados.

Para poder comprender y evaluar el desempeño de los NOAL, es indispensable tener claridad acerca de su composición y naturaleza. A lo largo de los primeros capítulos del trabajo que se reseña se hace una amplia ilustración sobre el particular. El movimiento de los NOAL es ante todo un foro de concertación política de los países del Sur, del mundo en desarrollo, con su diversidad, sus fortalezas y debilidades. Pero al fin y al cabo es el único foro multilateral del Sur de composición universal y proyección global que se ocupa además de materias políticas y de seguridad.

Los NOAL son 114 estados, casi dos terceras partes de los miembros de las Naciones Unidas, que incluyen a todos los países miembros de la Organización de Unidad Africana, de la Liga de Estados Árabes, de la Organización de la Conferencia Islámica, la mayoría de los estados asiáticos y latinoamericanos y, entre estos últimos, la totalidad de los miembros de la Comunidad Andina de Naciones. Los NOAL no son una organización, no tienen un andamiaje burocrático, la logística la brinda el país que los preside, funcionan a través de numerosos grupos de trabajo y bajo la dirección del Buró de Coordinación con sede en Nueva York.

La dinámica del Movimiento ha estado estrechamente ligada a procesos históricos como la descolonización, fundamentales en la formación del sistema internacional de la posguerra. Está ligada también a materias como el desarme, en el proceso de proscripción de las armas de destrucción en masa, que se ha materializado en Tratados de crucial importancia para la seguridad internacional y supervivencia de la especie humana tales como el de No Proliferación de Armas Nucleares, las Convenciones sobre la proscripción de las armas químicas y biológicas y el Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares.

La fuerza de los NOAL reside tanto en la vigencia de sus principios básicos, como en su legado histórico y, no menos importante, en el número de miembros. Los NOAL representan casi dos tercios de los miembros de las Naciones Unidas, cinco o seis de los 10 miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, la mitad de los miembros de la Conferencia de Desarme. Ninguna decisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas se puede adoptar sin contar por lo menos con un número mayoritario de países miembros de los NOAL, que cuentan con los votos suficientes para aprobar las resoluciones que requieren solamente una mayoría simple.

En un grupo tan numeroso de países es apenas natural la existencia de diversos puntos de vista y controversias entre sus miembros, agudas en algunos casos, derivadas las más de problemas territoriales y étnicos, cuyos orígenes se remontan a la época de dominación colonial. Estas divergencias militan contra la cohesión del Movimiento, más aún si se recuerda que este adopta sus decisiones por consenso.

La obra de Socorro Ramírez realiza un amplio ejercicio de análisis acerca de la vigencia de los NOAL en los tiempos de la posguerra fría, en el marco del proceso de globalización. Si bien algunas metas iniciales de los NOAL como la descolonización se han cumplido prácticamente en su integridad, con la aparición de más de un centenar de nuevos estados independientes en los últimos 40 años, hay otras como el desarme que, pese a importantes logros parciales, continúan en buena parte en el plano de las aspiraciones.

En general, es destacable el balance del Sur en la promoción de importantes iniciativas de alcance global. Fue el Sur el que promovió el nuevo derecho del mar, para devolver a los estados el control de los recursos en el mar territorial, la plataforma continental y la zona económica exclusiva. Fue el Sur el que promovió el primer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas dedicado al desarme, fue el Sur el que llevo la iniciativa en reivindicaciones de suma importancia durante la guerra fría, empezando con la descolonización, la declaración de la soberanía permanente sobre los recursos naturales y más recientemente durante las principales cumbres de la posguerra fría sobre medio ambiente, la mujer, población y derechos humanos.

En la época de la globalización, con el incremento de las asimetrías, las crecientes tendencias de marginación, el debilitamiento de foros de composición universal de proyección global, la proliferación de los conflictos internos y de los males derivados de la acción de la sociedad incivil, el Sur atraviesa momentos difíciles y debe hacer frente desde una posición de debilidad sin precedentes a una agenda internacional compleja y diversa.

Siguen sobre el tapete la discusión sobre la nueva arquitectura del sistema financiero internacional, el debate sobre el futuro de las instituciones de Bretton Woods y de las propias Naciones Unidas. Corresponde a los NOAL llevar la vocería del Sur frente al G-7. Ningún país o grupo limitado de países puede llevar dicha vocería de manera legítima. Pero ser vocero del Sur en los tiempos de la globalización positiva de los valores éticos, del respeto a los derechos humanos, de la consolidación de modelos democráticos, demandan de los NOAL promover a su interior la superación de vicios y limitaciones que debilitan su accionar.

En tiempos de la globalización es importante así mismo llamar la atención de los países del Norte sobre la utilidad de contar con un interlocutor válido del Sur, con quien discutir, consultar y negociar. En este sentido es pertinente destacar que el proceso de toma de decisiones en el marco de las Naciones Unidas sería mucho más complejo y dispendioso si no existieran los grupos de negociación que en muchos temas son simplemente el Norte (Estados Unidos-Unión Europea) y el Sur (NOAL en temas políticos y el G-77 y China en los económicos).

En cuanto se refiere a Colombia, Socorro Ramírez realiza en su obra un ejercicio de análisis juicioso y crítico de la política exterior a partir tanto del contexto internacional como de las circunstancias de política doméstica, en una de las etapas más complejas de la vida política e institucional del país, que coincide con el período en que le correspondió a Colombia presidir los NOAL.

Una de las características de la política exterior colombiana ha sido su gradualismo. A lo largo de su historia no ha habido en general rupturas, cambios bruscos o dramáticos. Los únicos cambios bruscos han surgido de situaciones excepcionales y en ocasiones gravísimas, como la separación de Panamá. Pero no ha sido el caso en las últimas décadas. El gradualismo de los cambios en nuestra política exterior se refleja cabalmente en la aproximación y vinculación de Colombia a los NOAL. Colombia se acerca primero como observador durante el gobierno de Julio César Turbay y luego como miembro pleno, bajo la administración de Belisario Betancur, mantuvo su membresía durante la administración de Virgilio Barco, aceptó la Presidencia del Movimiento durante el gobierno de César Gaviria, previa consulta con los candidatos de entonces a la Presidencia de la República, asumió la Presidencia del Movimiento en el gobierno de Ernesto Samper, y al completar los tres años de la misma, ya durante el gobierno de Miguel Pastrana, hizo entrega de dicha presidencia a Sudáfrica en cabeza de Nelson Mandela.

Aun cuando en el nuevo sistema internacional es claro el peso contundente de Estados Unidos, y es fundamental para Colombia desarrollar una dinámica relación con esa nación amiga, sería un enorme error reducir nuestro ámbito a esa importante relación bilateral, o a aquella no menos importante con Europa. Relaciones en las que en todo caso son tan grandes las asimetrías que obligaron a nuestro país hace varios años a ser más activo de lo que tradicionalmente había sido en el ámbito multilateral, lo cual explica nuestro apego al multilateralismo, el progresivo acercamiento a los NOAL y la decisión misma de asumir la presidencia del Movimiento.

Evaluar los costos y los dividendos para Colombia como resultado de haber presidido los NOAL es un reto que acomete con seriedad el libro que se reseña. Es claro que pese a las complejas circunstancias internas del país durante los años en que ejerció la Presidencia del Movimiento, Colombia le entregó a Sudáfrica un Movimiento cohesionado, con unas reglas claras de funcionamiento, de las que carecía, y que estuvo siempre reticente a adoptar. Dotar a los NOAL de unas reglas de funcionamiento, codificadas en el Documento de Cartagena sobre Metodología, se constituye en una enorme contribución de Colombia a los NOAL y a la causa del mundo en desarrollo.

De otra parte, el país amplió el ámbito de su acción internacional hacia los países del Sur, principalmente en Asia y África. Los países miembros de los NOAL sin distinción reconocen la responsabilidad y profesionalismo como Colombia asumió su compromiso de presidir el Movimiento.

Hay en la agenda internacional y en la de los NOAL, toda una serie de materias de interés directo e inmediato para Colombia, entre las que se cuentan el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, y el problema mundial de las drogas. Ambos son de naturaleza global y demandan un tratamiento global. Así mismo, hacen parte de aquella agenda: medio ambiente y desarrollo, acceso a los mercados y la tecnología, vigencia y aplicación plena del derecho internacional humanitario y la lucha contra todas las formas de terrorismo.

El gobierno colombiano ha dado muestras de su compromiso con la causa del Sur al participar, como lo viene haciendo de manera activa, en los foros multilaterales y al interior de los NOAL. Colombia viene desempeñando un papel constructivo en la Troika del Movimiento, al lado de Sudáfrica y Bangladesh, y se apresta a presidir la XIII Conferencia Ministerial, en la que se analizarán los desarrollos desde la Cumbre de Durban y se trazarán los derroteros del Movimiento hasta la XII Cumbre a celebrarse en Bangladesh.

No puede ser más oportuna y conveniente la publicación de esta obra de Socorro Ramírez en momentos en que tuvo lugar la Conferencia Ministerial de Cartagena, antesala de la Cumbre del Sur y la Cumbre del Milenio, en que se deliberará sobre la coyuntura internacional y sobre la agenda del Sur en el sistema internacional contemporáneo y el futuro del foro por excelencia de la comunidad internacional, la Organización de las Naciones Unidas.

Andelfo García es profesor de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, Visiting Scholar de la Columbia University y fue embajador alterno de Colombia en la ONU durante la presidencia colombiana de los No Alineados.