No. 143/144 - Setiembre/Octubre 2003

Quinta Conferencia Ministerial de la OMC

Transparencia y participación en el camino de Cancún

por Martin Khor

La cuestión de la transparencia interna y la participación en la toma de decisiones, que han afectado a la Organización Mundial de Comercio (OMC) desde su fundación en 1995, adquirió renovada importancia en vísperas de la Quinta Conferencia Ministerial, a celebrarse en setiembre en Cancún, México. Se teme que, como en el pasado, la voluntad de la mayoría de los países miembros sea atropellada por procedimientos no transparentes y antidemocráticos.

Los países en desarrollo en general enfrentan varios problemas para participar en las discusiones, negociaciones y decisiones del sistema de la OMC. En primer lugar, está la falta de presencia o capacidad. Varios de los países en desarrollo más pobres o pequeños ni siquiera tienen una misión en Ginebra, y por lo tanto no pueden seguir los acontecimientos día a día en la OMC. Otros tienen una misión, pero con personal insuficiente. Un estudio realizado en 2000 reveló que sólo 65 países en desarrollo mantienen misiones de la OMC en Ginebra, 26 están representados por misiones o embajadas en Europa u otras partes y siete más tienen sus representantes en sus propias capitales. Veinticuatro países carecen de presencia permanente en Ginebra. Muchos embajadores y representantes diplomáticos de países en desarrollo deben cubrir acontecimientos en diversas organizaciones internacionales con sede en Ginebra, cuando sólo en la OMC puede haber varias reuniones en un solo día. Así, muchos países son incapaces de asistir a muchas de las reuniones de la OMC. Aun cuando están en condiciones de enviar un representante, éste puede no tener el tiempo ni los conocimientos necesarios para participar adecuadamente. Las pequeñas misiones también deben mantenerse en permanente contacto con sus gobiernos y esperar instrucciones. Mientras, en las capitales, hay en general pocos funcionarios que sigan de cerca y tomen decisiones sobre la OMC y otros asuntos comerciales.

En segundo lugar, el sistema de negociaciones y toma de decisiones en la OMC en general no incluye la participación de países en desarrollo. Aunque en teoría las decisiones se toman según el principio de "un país, un voto", en realidad no ha habido votaciones en la OMC ni en su predecesor, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), porque las decisiones se adoptan por "consenso". Este sistema obra con frecuencia contra los países en desarrollo, como se explicará más adelante. Además, el viejo sistema del GATT por el que unos pocos países toman las decisiones clave y fuerzan a los otros a aceptarlas todavía está vigente en áreas importantes de la OMC.

Finalmente, aunque se supone que la Secretaría de la OMC debe ser neutral, en los hechos algunos de sus funcionarios son parciales en ciertos temas, y el organismo juega un papel importante en tomas de decisiones no transparentes.

La combinación de falta de capacidad y procedimientos desfavorables han colocado en desventaja a los países en desarrollo en general y a los países más pequeños y menos adelantados en particular. Este problema es cada vez más evidente para esos países, que han exigido reiteradamente un aumento de la transparencia y de su participación en el sistema. Aunque varios países en desarrollo han fortalecido su capacidad para seguir acontecimientos, obtener información, participar en reuniones y presentar propuestas, los procedimientos no transparentes de toma de decisiones todavía los perjudican en ocasiones críticas, como las conferencias ministeriales y los procesos previos y posteriores a ellas.

Falta de transparencia y participación en el sistema de la OMC

La OMC ha sido y sigue siendo una de las organizaciones internacionales menos transparentes. Además, los grupos de la sociedad civil tienen escasa participación efectiva, pese a las medidas de la Secretaría en los últimos años para aumentar la interacción con ellos y a los recientes pronunciamientos de algunos estados miembros sobre la importancia de involucrar ONGs en la OMC.

El principal motivo de esta falta de transparencia y participación son los métodos de trabajo y el sistema de toma de decisiones. Las decisiones pueden en teoría tomarse mediante el sistema de "un país, un voto" o por consenso, lo que le otorga la apariencia de una organización democrática. Las decisiones son tomadas por el Consejo General -integrado por embajadores de los países miembros establecidos en Ginebra- o representantes en organismos subsidiarios, como el Comité de Agricultura o el Consejo sobre los TRIPS (Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio). También se adoptan o se aprueban importantes decisiones en las conferencias ministeriales, que normalmente se realizan cada dos años.

En la práctica, sin embargo, el GATT y la OMC han estado dominados por unos pocos países industrializados. Con frecuencia, estos países negocian y deciden entre ellos, y luego se abocan a ganar la voluntad de los países en desarrollo más influyentes, a veces a través de intensas presiones, en "reuniones informales". La mayoría de los miembros de la OMC no son invitados a esas reuniones y en muchos casos ni se enteran de ellas. Una vez que se alcanza un acuerdo en un grupo relativamente pequeño, las decisiones son más fáciles de aprobar en los comités o el Consejo General. Esta práctica de celebrar acuerdos entre unos pocos países se conoce en la jerga de la OMC como el proceso de "sala verde", llamada así por el color del despacho del director general del GATT, en que tenían lugar esas reuniones durante la Ronda Uruguay. En la era de la OMC, este proceso ha tenido lugar especialmente en los períodos de intensas negociaciones previos a las conferencias ministeriales y en éstas, incluso la primera, realizada en Singapur, y la tercera, en Seattle. En la noche del último día de la Cuarta Conferencia Ministerial, celebrada en Doha en 2001, también se realizó una maratónica sesión de sala verde.

La aplicación del sistema de decisiones por consenso también es cuestionable. Cuando la mayoría de los países en desarrollo -la mayor parte de los miembros de la OMC- están de acuerdo sobre un asunto, se dice que "no hay consenso" aunque sólo unos pocos países industrializados discrepen, y el tema prácticamente "muere". Sin embargo, cuando las principales potencias (Estados Unidos, Japón, la Unión Europea) están de acuerdo en una cuestión en particular mientras un gran número de países en desarrollo discrepan y otro gran número permanece en silencio, aquéllas emprenden un proceso que llaman "construcción del consenso". En realidad, esto significa abatir la resistencia de los países en desarrollo que expresaron su oposición, hasta que sólo unos pocos queden "fuera del consenso". Entonces, se vuelve relativamente fácil presionar a esos países para que "se unan al consenso".

Un estudio del South Centre concluyó lo siguiente: "El principio de ‘un país, un voto’ puede permitir cierta equidad teórica entre los países en desarrollo y sus contrapartes más industrializadas, pero el método basado en el consenso supone la presencia informada de los países en desarrollo en todas las reuniones. Muchos países en desarrollo no pueden cumplir con este requisito y por lo tanto quedan en desventaja en comparación con los países industrializados, que tienen delegaciones grandes y bien preparadas (...) Como resultado, las asimetrías de poder fuera de la institución también se traducen en la toma de decisiones en la OMC".

En cuanto a los procedimientos informales, "ofrecen ciertas ventajas en la construcción del consenso entre más de 40 miembros, pero también tienen costos adicionales para los países en desarrollo. Estos costos incluyen la falta de transparencia en la extensión de invitaciones para reuniones de pequeños grupos, ciertos protocolos de interacción que llevan a los delegados a hablar de un ‘clima de club inglés’ en la OMC, y la excesiva dependencia de los presidentes como mediadores y facilitadores de las negociaciones en ausencia de normas. Finalmente, cuestiones de procedimiento, como el momento y el lugar de las conferencias ministeriales, el carácter de la asistencia técnica y los problemas de acción u omisión derivados de la naturaleza de la Secretaría de la OMC, también afectan adversamente la participación de los países en desarrollo", concluye el estudio.

Problemas de transparencia interna

Delegaciones de varios países que estaban insatisfechos por la falta de transparencia en las conferencias ministeriales y sus procesos preparatorios tomaron una iniciativa para sujetar tales procesos a normas o pautas más justas.

En abril de 2002, 15 países en desarrollo (Cuba, Honduras, República Dominicana, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Kenia, Malasia, Mauricio, Pakistán, Sri Lanka, Tanzania, Uganda y Zimbabwe) presentaron una declaración conjunta a la OMC titulada "Procesos preparatorios en Ginebra y procedimientos de negociación en las conferencias ministeriales". El documento señala que los procedimientos adoptados en las cuatro conferencias ministeriales celebradas hasta ahora han sido diferentes, y que esta incertidumbre vuelve difícil la preparación de los países miembros. "Deben acordarse algunos principios y procedimientos básicos (...) para que tanto los procesos preparatorios como las propias conferencias ministeriales sean transparentes, incluyentes y predecibles", exhortaron.

Para las conferencias ministeriales, estos 15 países en desarrollo realizaron las siguientes propuestas:

* La agenda de la conferencia no debe adoptarse en la ceremonia inaugural, sino en la primera sesión plenaria formal.

* Debe establecerse una comisión plenaria en todas las conferencias ministeriales. Esta comisión debería ser el principal foro de decisión, y todas sus reuniones deberían ser formales.

* Los presidentes o facilitadores de consultas y reuniones sobre asuntos específicos de las conferencias ministeriales deben ser designados por consenso en el proceso preparatorio de Ginebra, y deben ser personas que no tengan un interés directo en el tema de las consultas.

* Las consultas de presidentes o facilitadores deben realizarse sólo en reuniones abiertas, las cuales deben anunciarse al menos con varias horas de anticipación.

* Las consultas deben ser transparentes e incluyentes, y todos los miembros deben tener iguales oportunidades para expresar sus opiniones. Los presidentes o facilitadores deberían presentar informes periódicos a la comisión plenaria.

* Los textos y borradores de negociación deben presentarse únicamente en reuniones abiertas.

* Deben evitarse las reuniones de la última noche y las sesiones maratónicas de negociación.

* El lenguaje de las declaraciones debe ser claro e inequívoco. Todos los borradores deben realizarse en una comisión de redacción designada para ese propósito por todos los miembros y abierta a todos los miembros.

* La Secretaría y la Dirección General de la OMC, así como los presidentes y facilitadores, deben asumir un papel neutral, imparcial y objetivo. No deben expresar sus opiniones en asuntos específicos discutidos en las conferencias ministeriales. Deben elaborarse normas específicas para conducir el trabajo del presidente y el vicepresidente de las conferencias ministeriales.

* Las discusiones en las conferencias ministeriales sobre el proyecto de Declaración Ministerial debería concentrarse en asuntos no acordados en el proceso preparatorio de Ginebra o en varios textos alternativos elaborados en esa sede.

* Cualquier nuevo borrador sobre asuntos específicos debería hacerse circular entre todos los miembros, con tiempo suficiente para considerarlo. Para asegurar la transparencia en la negociación, cualquier borrador sobre un asunto específico debería indicar claramente cuál o cuáles miembros lo propusieron.

* La duración de las conferencias ministeriales debería sujetarse a lo acordado en Ginebra, dado que muchas delegaciones realizan sus reservas de pasajes y alojamiento de acuerdo con ese plan. Si es necesaria una extensión, debe aprobarse formalmente por consenso.

* En algunas reuniones, tanto formales como informales, de las conferencias ministeriales, los ministros deberían estar acompañados al menos por dos funcionarios. Todo miembro tiene derecho a designar a su representante, y en este sentido, el jefe de delegación puede ordenar a sus funcionarios que hablen en su representación.

La declaración de los 15 países mencionados también hace referencia a las sedes de las conferencias ministeriales. Señala que este asunto ya había sido discutido durante la Ronda Uruguay, cuando se planteó que las conferencias deberían realizarse en la propia sede de la OMC. Esto ahorraría gastos y esfuerzos, dado que a muchos países en desarrollo les resulta prohibitiva la participación, dice el documento, y sugiere que las futuras conferencias, después de la de este año en México, se realicen en Ginebra.

Finalmente, los proponentes reconocen que las conferencias ministeriales deben realizarse al menos una vez cada dos años, y recomiendan especialmente la revisión de la creciente tendencia a realizar conferencias concentradas en el lanzamiento o la revisión de negociaciones.

Al presentar la declaración de los 15 países durante una sesión de la OMC, el 13 de mayo de 2002, el representante permanente de India, K.M. Chandrasekhar, dijo, con respecto al proceso de consulta de la Conferencia Ministerial de Doha: "Muchos países en desarrollo fueron excluidos de reuniones cruciales, y en algunos casos, la exclusión se realizó pese a pedidos específicos de participación. En aras de la salud de la organización a largo plazo y del sistema multilateral de comercio que ella se propone promover y preservar, es necesario que atendamos en forma colectiva la cuestión de la transparencia y la participación en los procedimientos de toma de decisiones".

La declaración de los 15 países proponentes tiene por finalidad provocar un debate sobre el asunto, destacó Chandrasekhar. Queda por ver si las propuestas resultarán aceptables para el conjunto de los miembros. Varios países industrializados ya expresaron su oposición a esos planteos, sugiriendo que afectarían la capacidad de decisión de los ministros en las conferencias.

El papel de la Secretaría

Se ha percibido cierta parcialidad de la Secretaría de la OMC, en particular a favor de los miembros más poderosos. Por ejemplo, en el proceso preparatorio de la conferencia de Doha, el entonces director general, Mike Moore, promovió activa y abiertamente una nueva ronda de negociaciones, incluso sobre nuevos temas, aunque los miembros estaban divididos sobre el asunto y numerosos países en desarrollo se oponían. Moore celebró reuniones y seminarios en muchas regiones y países del mundo en desarrollo, donde hizo campaña por la inclusión de nuevos temas como sujeto de normas multilaterales. También publicó artículos de opinión en diarios como The Financial Times, promoviendo el lanzamiento de negociaciones acerca de acuerdos sobre inversiones y competencia en la OMC.

En la tercera Conferencia Ministerial, en Seattle, la Secretaría organizó las exclusivas reuniones de "sala verde", e incluso el director general presidió algunas de esas reuniones. En Doha, la Secretaría también convocó la maratónica sesión de sala verde de la última noche, en la que el director general tuvo un papel muy activo.

En el día a día de las actividades de la OMC en Ginebra, la Secretaría también juega un papel importante y en ocasiones parcial. Por ejemplo, ha influido demasiado en los procesos de solución de diferencias. "Desde el momento en que una diferencia se plantea ante el órgano correspondiente y hasta el final del proceso, la Secretaría desempeña un papel muy importante, desde la elección de los panelistas hasta los propios procedimientos del panel", señaló Chakravarthi Raghavan, un periodista indio establecido en Ginebra. En vista de los pocos casos en que las partes enfrentadas se ponen de acuerdo sobre la composición del panel, el nombramiento de los panelistas por el director general se ha vuelto la práctica corriente en lugar de la excepción. Algunos panelistas han señalado en privado que la Secretaría entrega notas a los paneles sin el conocimiento de las partes en disputa, incluso una vez finalizada la audiencia, y que también guía la redacción de los informes y las conclusiones.

De este modo, la Secretaría es útil a las negociaciones y los organismos administradores o supervisores, como los consejos sobre el comercio de servicios, el comercio de mercancías y los TRIPS. También participa en los procesos de solución de diferencias, en una clara violación de las normas de los sistemas judiciales o cuasi judiciales, y pone en cuestión la imparcialidad del sistema multilateral de comercio.

Participación de la sociedad civil

Dado que hasta las delegaciones de los países en desarrollo tienen dificultades para participar en el sistema de toma de decisiones de la OMC, no es de extrañar que la sociedad civil tenga una participación inadecuada. Hasta hace algunos años, la opinión pública no sabía casi nada sobre las actividades y negociaciones de la OMC. Aun hoy, en la mayoría de los países, parlamentarios y políticos ignoran importantes negociaciones y aun acuerdos de la OMC, que obligan a sus propios gobiernos a cambiar sus políticas nacionales. Con frecuencia, éstas tienen consecuencias económicas, sociales y culturales muy graves, que afectan profundamente el presente y el futuro de sus economías y sociedades. Incluso altos funcionarios y ministros ignoran total o parcialmente los acontecimientos de la OMC. En general, los medios, académicos, sindicatos, grupos de agricultores, empresarios y ONGs no son consultados y tienen escaso o nulo conocimiento de lo que ocurre en la OMC y de la posición adoptada por sus gobiernos en los numerosos temas que allí se discuten.

Hasta hace algunos años, la situación era todavía peor. Prácticamente la única fuente independiente de información detallada sobre la OMC era el boletín del South-North Development Monitor (SUNS), editado por Chakravarthi Raghavan. SUNS publicó informes casi diarios de las negociaciones en los distintos órganos del GATT antes, durante y después de la Ronda Uruguay, que tuvo lugar de 1986 a 1994. Aunque las negociaciones se realizaban a puertas cerradas, SUNS se enteraba de lo que ocurría a través de entrevistas con diplomáticos y funcionarios de comercio. Los informes y análisis de SUNS se transformaron en el mejor registro no oficial de las negociaciones de la Ronda Uruguay y los primeros años de la OMC.

Además del SUNS, también hubo información disponible para la sociedad civil a través de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), que a fines de los años 80 comenzó una serie de Talleres de Diálogo, de dos o tres días de duración, entre funcionarios de ese organismo y representantes de ONGs, organizados por el Servicio de Enlace de las Naciones Unidas con las ONG. La UNCTAD también publicaba documentos y librillos para las ONG y el público en general.

Con base en la información generada por SUNS y UNCTAD, unas pocas ONG comenzaron a organizar reuniones, conferencias y campañas sobre la Ronda Uruguay. A medida que se difundían las implicaciones de los acuerdos, esas reuniones y campañas cobraban fuerza, desde fines de la década del 80 hasta el presente.

Existen diversos grupos de la sociedad civil relacionados con asuntos del GATT/OMC. Entre ellos hay: (a) grupos involucrados en cuestiones de desarrollo y pobreza, tanto en el Sur como en el Norte, y preocupados por la marginación de los países en desarrollo; (b) grupos ambientalistas preocupados por el efecto de la liberalización comercial y del sistema del GATT/OMC sobre el ambiente; (c) sindicatos que procuran utilizar el sistema de la OMC para promover las normas laborales; (d) organizaciones de consumidores y otros grupos de ciudadanos preocupados porque el proceso de la OMC afecta la soberanía nacional, dicta políticas económicas y sociales a sus países y tiene efectos negativos como el aumento de los precios de los medicamentos y los monopolios de empresas multinacionales; y (e) movimientos sociales radicales y organizaciones populares, en especial grupos de agricultores del Norte y del Sur.

La OMC siente cada vez más la influencia de la sociedad civil, no tanto como resultado de las actividades de las ONG, sino por las críticas altamente publicitadas contra la organización, emanadas de diversas organizaciones públicas y movimientos sociales.

En los últimos años de la Ronda Uruguay, ONGs del Norte y del Sur se volvieron cada vez más conscientes y críticas de los efectos adversos de los acuerdos que se negociaban. Entonces, organizaron reuniones entre sí, incluso foros paralelos a las grandes conferencias de la OMC. También comenzaron a presionar a sus gobiernos y a producir folletos y libros sobre los efectos nocivos del GATT y la OMC.

A la vez, movimientos sociales de algunos países también comenzaron a manifestar su insatisfacción hacia los acuerdos preliminares de la Ronda Uruguay. En India, grupos de ciudadanos y agricultores realizaron manifestaciones, en especial sobre los efectos de los acuerdos sobre agricultura y los TRIPS, y quemaron copias del llamado "borrador de Dunkel" (un compendio de los acuerdos preliminares). En 1993, en Bangalore, 500.000 agricultores prometieron combatir los acuerdos de la Ronda Uruguay. Grupos de agricultores de Francia también realizaron masivas protestas contra el Acuerdo sobre Agricultura.

También grupos ambientalistas y de consumidores occidentales se volvieron cada vez más críticos por lo que consideraban un bloqueo de la viabilidad de políticas y medidas nacionales de protección del ambiente y los consumidores por parte de las normas de la OMC. Grupos de salud pública comenzaron a realizar campañas contra los efectos del Acuerdo sobre los TRIPS en los precios de los fármacos, en especial para el sida y otras enfermedades muy extendidas. Y los sindicatos se propusieron vincular las normas laborales con el sistema de la OMC.

Muchos grupos de ciudadanos del Norte y del Sur señalaron que las normas internacionales de la OMC afectaban la soberanía nacional al determinar cambios de políticas y leyes. Además, grupos del Tercer Mundo y ONGs de desarrollo del Norte criticaron a la OMC por producir resultados injustos, generando ganancias para las multinacionales y pérdidas para las empresas de los países en desarrollo, amenazadas por la competencia de firmas gigantescas debido a la liberalización. Todos los grupos criticaron a la OMC por sus procedimientos secretos, su falta de transparencia y de información, y el impedimento a las ONG de observar o participar en sus actividades.

Estas críticas tuvieron una amplia cobertura periodística, y muchos diarios influyentes han publicado artículos denostando a la OMC y sus normas por destruir el ambiente, causar pobreza en el Tercer Mundo, ser influida por empresas multinacionales y menoscabar la soberanía de los países y los derechos e intereses de las comunidades locales. Esto causó preocupación entre los miembros más poderosos de la OMC, temerosos de la pérdida de credibilidad de la organización por causa de la reacción pública adversa.

En los últimos años, también ha habido una creciente reacción pública contra la globalización, el poder y comportamiento de las multinacionales, y el abandono del papel del Estado como defensor de los derechos y el bienestar de la población. Muchos grupos consideran que la globalización ha causado pérdida de empleos, destrucción del ambiente y menoscabo de los derechos sociales, así como la explotación de los habitantes del Tercer Mundo. Actualmente, la OMC es percibida como uno de los principales agentes de la globalización, en sustitución del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

La impopularidad de la OMC y las críticas públicas por los efectos nocivos de la globalización quedaron de manifiesto por las masivas protestas de movimientos sociales en mayo de 1998 en Ginebra, en la Segunda Conferencia Ministerial, y especialmente en la Tercera Conferencia Ministerial, realizada en Seattle en noviembre-diciembre de 1999. Esas manifestaciones de rechazo a la OMC y su papel en la globalización tuvieron un importante efecto psicológico en las delegaciones oficiales, e hicieron que algunos gobiernos, en particular el de Estados Unidos, lanzaran campañas de relaciones públicas para reconquistar la opinión pública.

Así, la creciente influencia de las ONG no procedió de su participación en el sistema de la OMC, sino de su papel fuera de ella: a través de su impacto en los medios, la presión sobre los gobiernos y parlamentos, y las protestas callejeras. La participación de la sociedad civil en las estructuras formales de la OMC sigue siendo muy limitada.

Ante el aumento de los intereses y actividades de las ONG, la OMC respondió aumentando su interacción con grupos de la sociedad civil. En los últimos años, hubo algunas iniciativas de la Secretaría y los miembros como la contratación de funcionarios de enlace con ONGs, la distribución de mayor cantidad de documentos al público, la organización de seminarios de diálogo entre gobiernos y ONGs, la realización de sesiones informativas para ONGs con sede en Ginebra, la edición de un boletín informativo para las ONG y la facilitación de instalaciones para que ONGs acreditadas participen de las conferencias ministeriales.

Como resultado, hay más interacción entre la sociedad civil y la Secretaría y los miembros de la OMC. Sin embargo, esa interacción es aún muy limitada. Las ONG no pueden observar las reuniones en Ginebra y la interacción entre esos grupos y las delegaciones oficiales se limita a los seminarios o simposios organizados por la Secretaría sobre temas seleccionados, algunas veces al año. Tampoco existe la acreditación de ONGs ante la OMC como institución, sino que sólo se otorgan acreditaciones para participar en conferencias ministeriales. Esto contrasta con el sistema de acreditación de ONGs ante las Naciones Unidas y sus numerosas agencias, y con el creciente acceso y participación de las ONG en ese sistema.

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Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo