No. 109 - Noviembre 2000

AMERICA LATINA

La crisis y la nueva arquitectura financiera mundial

por Humberto Campodónico y Manuel Chiriboga

Lo que en 1997 comenzó como una crisis financiera de Asia oriental, se propagó al año siguiente a Brasil y pronto abarcó a todo el continente latinoamericano. Las consecuencias sociales de la crisis resultante fueron particularmente graves, en especial en términos de empleo y aumento de la pobreza. Los autores sostienen que los temibles efectos que esas crisis tendrían sobre los países en desarrollo exigen que la discusión de un Nuevo Orden Financiero Internacional comience en esta parte del mundo.

En 1998 y 1999, buena parte de los países de América Latina entraron en una recesión económica severa, lo que motivó quiebras de empresas con el consecuente cierre de muchas de ellas, deterioro de la situación financiera de los bancos acreedores de estas empresas, despidos masivos que aumentaron el desempleo existente, desembocando en la pérdida del poder adquisitivo de grandes sectores de la población.

La mayoría de los analistas coincide en afirmar que el detonante de la crisis ha sido, en lo fundamental, el enorme peso que ha tomado el capital financiero de corto plazo en la estructura financiera de los mercados emergentes, incluida América Latina, como parte del proceso de globalización. La preponderancia de estos capitales fue al mismo tiempo el resultado de políticas del FMI, que propició entrada de estos capitales mediante la apertura de la cuenta de capitales de la Balanza de Pagos de la mayoría de los mercados emergentes (1). Como lo ha mencionado repetidamente Joseph Stiglitz, el anterior economista principal del Banco Mundial, ?el impulso hacia la liberalización de los mercados de capital y financiero, sin adecuada atención al diseño y ejecución de estructuras de regulación adecuadas a las circunstancias, fue basada más en ideología que en la ciencia económica” (2). Ello fue el resultado de la presión ejercida por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y el FMI (3).

Así, de 1990 a 1995, los capitales de corto plazo triplicaron su ingreso a estos países (ver cuadro). Mientras este flujo fue positivo, las economías de los países en desarrollo pudieron experimentar un crecimiento pues estos capitales financiaron importaciones, créditos al sector privado, créditos de consumo y los pagos de la deuda externa. Sin embargo, estos capitales de corto plazo tienen un carácter especulativo, volátil y errático, lo que puede apreciarse en la abrupta disminución de los flujos a partir de 1996, continuando en 1997 con la crisis asiática, profundizándose en 1998 con la crisis rusa y en 1999 con la crisis brasileña. Esta disminución fue verdaderamente espectacular: de 31.200 millones a 4.900 millones de dólares de 1996 a 1998. Para el caso de América Latina, también se aprecia su carácter errático y volátil: entre 1997 y 1998, casi 9.000 millones de dólares salieron de la región.

El Banco Mundial ilustra el problema cuando se refiere a Corea del Sur: "En Corea del Sur, la práctica de tomar un excesivo riesgo financiero doméstico -en un contexto de patrimonio poco significativo y fuerte endeudamiento bancario- era una costumbre arraigada. Lo que podría haber inclinado la balanza en la crisis de 1997, sin embargo, fueron los flujos de capital externo. Cuando, al ingresar a la OCDE, Corea del Sur liberalizóó las reglas para que los bancos puedan tomar préstamos de corto plazo en el exterior (en lugar de ajustar las salvaguardias), hubo una entrada masiva de dichos flujos. Posteriormente, la salida de estos flujos precipitó la crisis” (4).

En 1996, cinco economías asiáticas (Corea del Sur, Indonesia, Malasia, Tailandia y Filipinas) recibieron flujos netos de capital privado equivalentes a 93.000 millones de dólares. Un años después, experimentaron una salida de capitales estimada en 12.000 millones, lo que significa que salieron 105.000 millones de dólares en un solo año, equivalente a más del 10 por ciento del producto interno bruto (PIB) de estos países tomado en su conjunto. En 1998, las economías de Indonesia, Tailandia y Corea del Sur estaban atravesando severas crisis económicas, cuya magnitud hubiera sido inconcebible, hasta sólo unos meses antes, incluso para los observadores más conocedores e intuitivos de la región (5).

La crisis asiática contagió vía Rusia rápidamente a Brasil y por medio de él al resto de América del Sur. Brasil utilizó medidas parecidas a las asiáticas, manteniendo altas tasas de interés para atraer capitales, con la finalidad de defender el tipo de cambio fijo pegado al dólar. El resultado fue el ingreso masivo de capitales volátiles. Ello aumentó su vulnerabilidad a problemas financieros externos, como los que se producirían a raíz de la crisis asiática. Durante el verano de 1998, la crisis rusa aumentó los temores sobre la salud de la economía brasileña y 20.000 millones de dólares salieron del país. A pesar de la negociación de un paquete de respaldo organizado por el Departamento del Tesoro y el FMI, el drenaje continuó y Brasil tuvo que devaluar, luego que el gobierno dejara flotar el real, abandonando la vinculación al dólar.

La crisis brasileña contagió rápidamente a la mayor parte de países de América del Sur que vieron salir miles de millones de dólares en pocos meses y dificultó el intercambio comercial con el poderoso vecino. Como consecuencia, los países del continente han tenido uno de sus peores recesiones económicas, han cerrado múltiples empresas lanzando al desempleo a miles de personas y la pobreza ha aumentado. El impacto de la crisis fue particularmente violento en las economías más pequeñas de la región, como Bolivia, Ecuador y Uruguay, pero no se libraron de ella países como Argentina, Colombia y Chile.

Efectos de la crisis

La salida de capitales de corto plazo llevó a una recesión generalizada en la región. Si América Latina había crecido al 5,3 por ciento en 1997, para 1998 bajó al 2,3 por ciento y en 1999 el crecimiento del PIB regional fue del 0,3 por ciento. En algunos países la crisis fue particularmente fuerte (ver el cuadro "Evolución del PIB per capita”). Para asegurar un mínimo de estabilidad económica, los países contrajeron préstamos de "salvataje” otorgados por los organismos multilaterales, los mismos que ascendieron a más de 10.000 millones de dólares en 1999. En consecuencia, se ha incrementado la deuda externa de los mercados emergentes y, también, de los países de la región, la misma que ahora asciende a 750.000 millones de dólares.

Además de ello, los préstamos de salvataje fueron orientados, esencialmente, a producir el rescate (bail out) de los grandes bancos de la región, muchos de los cuales tienen importantes inversiones extranjeras, incrementando así el llamado "riesgo moral”. En efecto, los inversionistas prosiguen sus actividades especulativas, a sabiendas de los problemas que atraviesan las economías de los mercados emergentes, porque tienen la seguridad de que, una vez que estalle la crisis, los organismos multilaterales proveerán los fondos necesarios para su rescate.

Otro efecto nocivo de esta crisis es que disminuyó la capacidad de los organismos multilaterales de financiar préstamos para fines sociales y para las reformas de segunda generación. En efecto, los préstamos de ajuste estructural del Banco Mundial, que casi habían desaparecido en 1996, se incrementaron hasta el 39 por ciento del total en 1998, llegando a cifras superiores en 1999. En el caso del BID, los préstamos de ajuste pasaron de un promedio de 15,6 por ciento de la cartera total entre 1961 y 1999 al 24,3 por ciento en 1999.

La crisis por la que atraviesan nuestros países incrementó el llamado riesgo país, lo que incide directamente en el encarecimiento de las tasas de interés a las cuales nuestros países contraen préstamos en los mercados de capital internacionales. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), "tras la moratoria de Rusia de agosto de 1998, el costo del financiamiento externo regional se elevóó considerablemente, a casi un 15 por ciento anual, que fue disminuyendo hasta llegar al 10,5 por ciento en abril de 1999; luego se incrementó a una tasa del 12 por ciento. Estas tasas reflejaron una percepción de alto riesgo de realizar inversiones en la región y en los últimos meses también el alza de las tasas de interés internacionales. En cuanto a los plazos de las emisiones de bonos de la región, cabe mencionar que se deterioraron hasta un promedio de cinco años en el tercer Trimestre de 1999" (6).

Asimismo, otro de los efectos de la crisis se da en el plano fiscal, pues la recesión disminuyó los ingresos tributarios lo que, a su vez, incide en los recortes de los programas de apoyo social, así como de reducción del tamaño del Estado (despidos de servidores públicos y aumento del desempleo). El Banco Mundial afirma en un informe reciente sobre la pobreza en la región que: "En principio, los programas de protección social deben ser anticíclicos, pero en la práctica es difícil proteger a los programas focalizados de atención a la pobreza durante las crisis porque durante una recesión varias fuerzas se unen para presionar hacia abajo las transferencias hacia los pobres” (7). En Brasil por ejemplo, a raíz de la crisis, se produjeron recortes en el presupuesto para reforma agraria, protección social, medio ambiente, ayudas alimentarias y de ingresos a las familias más pobres.

En el plano social, la variación del PIB por habitante disminuyó de 3,3 por ciento en 1997 a 0,4 por ciento en 1998, continuando su caída en 1999, cuando la tasa de disminución fue de -1,6 por ciento. Según CEPAL (1999), la creación de empleos se contrajo en la mayoría de los países sudamericanos. El desempleo urbano también aumentó, de 6,3 por ciento en 1995 a ocho y 8,7 por ciento en 1998 y 1999, respectivamente. Este último porcentaje representa la tasa más alta registrada desde que se dispone de información sobre un número significativo de países.

Este deterioro de las condiciones sociales agrava la situación de la población en pobreza y extrema pobreza, así como la desigualdad en la distribución del ingreso, la misma que, incluso durante los años de crecimiento que caracterizaron al período 1990-97, no pudo revertirse, lo que apunta a fuertes deficiencias del modelo neoliberal que se viene aplicando en muchos países de la región.

En efecto, el crecimiento económico experimentado en el período 1990-97, contribuyó muy poco a la erradicación de la pobreza. Si bien los niveles totales de pobreza bajaron de 41 a 36 por ciento de 1990 a 1997, en ninguno de los casos se ha llegado a los niveles de 1980, previos al inicio de la "década perdida”.

La preocupación se agrava cuando se aprecian las cifras sobre la distribución del ingreso. Según cálculos recientes del FMI sobre la evolución del coeficiente de Gini (a coeficiente más alto, peor es la distribución del ingreso) en distintas regiones del mundo, América Latina tiene el vergonzoso privilegio de encabezar la desigualdad en todo el mundo, la misma que, tercamente, se mantiene en niveles del 50 por ciento. La disminución del crecimiento en 1998 y 1999 ha agravado esta situación.

La nueva arquitectura financiera internacional

A raíz de la crisis se multiplicaron las discusiones sobre la efectividad de los sistemas de gobernabilidad internacional del sistema financiero o arquitectura financiera internacional. La crisis puso en evidencia las limitaciones del sistema organizado en los años 40 y se han oído llamados a cambios desde muy diversos sectores. En efecto, a diferencia de los sistemas financieros nacionales, el sistema financiero internacional carece de instrumentos de regulación adecuados para evitar la especulación, volatilidad y el carácter errático de los capitales a corto plazo. Aún más, con la globalización y la apertura de las cuentas de capitales de la Balanza de Pagos, no existe reglamentación internacional para las transacciones de estos capitales en los mercados de divisas, en los mercados bursátiles y, tampoco en los mercados financieros. Ni el Fondo Monetario Internacional ni el Banco de Pagos Internacionales (BIS, con sede en Basilea) tienen esta atribución. Estos capitales se mueven en tiempo real y abarcan el conjunto del planeta, tanto en los mercados de divisas (más de US$ 1,5 billones diarios, según el FMI), como en los mercados bursátiles y de bonos. Además, en los últimos años han aumentado las colocaciones en los mercados emergentes de los inversionistas institucionales (fondos mutuos, fondos de pensiones), los que se caracterizan por su mezcla de altos riesgos y ganancias, así como su alta volatilidad en función de estas apreciaciones. Igualmente, se han constituido empresas como los fondos con cobertura (hedge funds) que llevan al límite las consideraciones señaladas. Este es uno de los principales problemas que preocupan a la nueva arquitectura financiera internacional.

Tampoco existe en el sistema financiero y monetario internacional un prestamista de última instancia, lo que sí sucede en el ámbito nacional. En efecto, los Bancos Centrales de los países tienen como uno de sus objetivos, el de fortalecer y evitar la crisis de los sistemas financieros nacionales. En caso de crisis financiera o monetaria, el Banco Central está facultado para tomar las decisiones correspondientes. No existe, sin embargo, un Banco Central Internacional, que cuente con la legislación y los recursos adecuados para intervenir en las crisis que se desaten en uno o más países. Es por ello que, los países del Grupo de los 7 recurren al FMI y a los organismos multilaterales para que, por su intermedio, se pongan en marcha las medidas destinadas a salir de la crisis, así como los recursos para las mismas. En este caso, lo que está en cuestión son dos cosas: de un lado, la no idoneidad de estos organismos para cumplir dichas funciones y, de otro, la receta de políticas económicas que dictan los organismos internacionales, las mismas que, en muchos casos, contribuyen a agravar las crisis y no a superarlas.

Este debate ha cobrado la más alta importancia desde 1997.Sobre él se han pronunciado los Presidentes del G-7 y sus Ministerios de Hacienda y Finanzas, los Bancos Centrales, los organismos multilaterales como el FMI, el Banco Mundial y el BID. Más recientemente, la comisión Meltzer del Congreso de Estados Unidos pidió un cambio significativo de FMI y del Banco Mundial, limitando su rol y vinculándoles más fuertemente al mercado internacional de capitales. También el Secretario de Estado Summers hizo varias propuestas. También lo ha hecho las Naciones Unidas y numerosos organismos regionales como la Comisión Económica para América Latina, de Naciones Unidas (CEPAL) y el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), entre otros. Asimismo, existen propuestas que provienen de sectores académicos, como la Propuesta Tobin de poner un impuesto a la circulación de capitales de corto plazo. Es de especial importancia el rol que vienen cumpliendo las asociaciones ATTAC en diferentes países. También se han formulado propuestas por parte de las ONGs y de organizaciones laborales.

La participación de las ONG en este debate se ha limitado a aquéllas localizadas en los países industrializados. Así, por ejemplo, OXFAM América y la Overseas Development Centre, conscientes de la importancia de este debate para el desarrollo económico y social, así como de sus efectos en los países del Sur, organizaron diferentes conferencias para ocuparse del tema. También grupos como CAFOD, Christian Aid, y las diversas plataformas que participaron recientemente en las manifestaciones en Washington o en los debates en torno a las reuniones de primavera del FMI y del Banco Mundial han hecho pronunciamientos que van desde la abolición del FMI hasta su reforma radical.

Los debates principales sobre la necesidad de una Nueva Arquitectura Financiera Internacional se pueden organizar en torno a los siguientes temas principales:

Papel del FMI y el tipo de créditos que puede entregar a los países y sus plazos; su papel en torno a los impactos sobre la pobreza: necesidad o no de mecanismos como el PRSP y su rol de supervisión sobre la economía de todos los países.
Papel de los bancos multilaterales o regionales en relación tanto a los países más pobres como en relación a los de mediano desarrollo. Relación de dichos organismos y especialmente del IFC, del MIGA y de la CFI, con el mercado privado de capitales.
El tema de la deuda de los países en desarrollo, tanto de los más pobres cubiertos por el HIPC, como los de mediano desarrollo.
Los mecanismos de control y supervisión de los capitales especulativos internacionales, el tema de los paraísos fiscales, y la necesidad de establecer impuestos sobre los capitales especulativos.
Relación entre los mecanismos de regulación financiera y la OMC.
Nivel de transparencia con que operan estos organismos, peso de los países en desarrollo en sus directorios, relación con el sistema de las Naciones Unidas, participación de la sociedad civil en ellos.
Sobre cada uno de estos puntos es posible reconocer diferencias importantes entre los países del Norte, los países en desarrollo, las representaciones del sector privado y las ONGs y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, es visible el poco peso que en estas discusiones tienen las organizaciones del Sur, en nuestro caso las de América Latina, a pesar de que la discusión trata sobre temas cruciales para nuestros países.

Por ello, OXFAM América y ALOP se han propuesto organizar un taller conjunto de planificación sobre el tema de la Nueva Arquitectura Financiera Internacional (NAFI) y su Impacto en América Latina, con la finalidad de elaborar una propuesta de incidencia regional, incluyendo el fortalecimiento de capacidades y conocimientos de grupos locales sobre el tema y una propuesta de trabajo conjunto con activistas a nivel internacional. Se espera sobre la base del evento establecer un programa de trabajo de al menos dos años que incluya formación de grupos nacionales, documentación sobre impactos de la actual arquitectura internacional sobre los países, identificación de temas de incidencia, actividades de capacitación y formación sobre el tema, presencia en foros regionales y mundiales sobre el tema, en conjunto con otros grupos a nivel internacional.
 

Notas

(1) "Desde el inicio del despegue de Asia hasta principios de la década del 90, el crecimiento de la región fue financiado principalmente sobre la base de proyectos específicos, con el pago inmediato de las deudas, mediante el ahorro de cada país. El nivel de endeudamiento era bajo. Buena parte del capital extranjero ingresaba como inversión extranjera directa, o sea, principalmente empresas que construían fábricas, generalmente para atender los mercados de exportación. Si hubo alguna fiebre especulativa -y la hubo-, ésta se manifestó más tarde, y no comprende la realidad del crecimiento anterior”. (Paul Krugman, The Returno of Depression Economics. WW Norton&Company, 1999, p. 48). La liberalización de la cuenta de capitales de estos países comenzóó a principios de 1990.

(2) Joseph Stiglitz hablando en la reunión de primavera de los miembros del Instituto de Finanzas Internacionales, 25-26 de abril de 1999.

(3) Joseph Stiglitz, What I learned from the Economic Crisis, The New Republic. Abril 2000.

(4) Banco Mundial, citado en Barry Eichengreen, Toward a new financial architectura: A practical Post-Asia Agenda, Institute for International Economics, 1999, p. 41.

(5) Dani Rodrik 1999, The New Global Economy and Developing Countries: Making openness work, Policy Essay = 24, Overseas Development Concil, Washington D.C.

(6) CEPAL 1999, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, Santiago, p. 12.

(7) Quentin Woodon, editor, Poverty and Policy in Latin America and the Caribbean, proyecto, 15 de febrero de 2000, p.19.