No. 110 - Diciembre 2000

ECONOMÍA

Los economistas y el poder en el Banco Mundial

por Humberto Campodónico

En los grandes organismos multilaterales como el Banco Mundial y el FMI se han producido conflictos entre distintos enfoques económicos. El autor analiza la salida de Joseph Stiglitz, economista jefe del Banco Mundial (noviembre de 1999) y Ravi Kanbur, jefe de Redacción del Informe sobre el Desarrollo Mundial (junio de 2000), debido a diferencias de opinión con el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Lawrence Summers.

El economista tiene varias facetas. Cuando el economista es un académico, es decir, cuando se dedica a la enseñanza y a la investigación, tiene libertad para expresar sus puntos de vista de manera plena. Puede no suceder lo mismo cuando trabaja para el gobierno o para un organismo multilateral. La razón es simple: la economía no es una ciencia pura y exacta, como la física, la química y las matemáticas. La economía es una ciencia social, en la medida que estudia, en última instancia, las relaciones económicas entre las personas, por lo que sus conclusiones tienen implicancias directas sobre la vida de las mismas.

Por eso mismo no existe una sola escuela económica, sino varias. Cada una de ellas pone el énfasis en elementos distintos y las discusiones entre escuelas ha sido una de las características más importantes de la historia de las ideas económicas. Por ejemplo, el surgimiento de la escuela keynesiana desde fines de la década del 20 cuestionó de raíz el planteamiento de que la economía capitalista está en equilibrio general o tiende hacia él de manera natural. Para Keynes, la economía podía estar en equilibrio sin que hubiera pleno empleo de los factores (capital y trabajo), motivo por el cual se hacía necesaria la intervención del Estado para aumentar la demanda, lo cual tendría un efecto multiplicador que llevaría al pleno empleo de los factores que se estaba buscando.

Esta necesaria discusión entre las distintas escuelas económicas fue opacada por el creciente ascenso del discurso económico neoliberal, que comenzó a mediados de la década del 70 y se impuso como corriente dominante en la década del 80: las políticas económicas de Reagan, Thatcher y Kohl lo ilustran claramente. La desaparición de la Unión Soviética en 1991 acentuó esta hegemonía. El discurso de Fukuyama en “El fin de la historia” puso, supuestamente, el puntillazo final al debate: no hay otro sistema político que la democracia parlamentaria de corte occidental. Y no hay otro sistema económico posible que la economía neoliberal que propugna la vigencia irrestricta de las leyes de la oferta y la demanda en una economía de libre mercado. Estos planteamientos les venían como anillo al dedo a los intereses de las empresas transnacionales, industriales, comerciales y financieras, que, apoyadas en los procesos de innovación tecnológica reciente, impulsaban con fuerza la globalización, es decir, el libre acceso a todos los mercados del planeta.

Las corrientes económicas en el Banco Mundial

En el Banco Mundial han coexistido, grosso modo, desde principios de la década del 90, dos corrientes de pensamiento económico. Una neoliberal, adherida a los principios del libre mercado y al Consenso de Washington (1). Para ellos, el crecimiento económico traerá por sí solo el desarrollo, el bienestar social y la superación de la pobreza, a través de la mano invisible del mercado. La otra corriente plantea que el crecimiento económico, por sí mismo, no conlleva, necesariamente, a alcanzar las metas señaladas, por lo cual es indispensable que existan políticas exógenas que ataquen de manera directa los problemas de la pobreza y la distribución del ingreso. Esta corriente no objeta las premisas económicas de la primera: lo que dice es que, mientras la mano invisible del mercado se pone a funcionar, hay costos sociales inevitables que son muy duros para la población pobre, motivo por el cual debe haber una política específica para ellos, mientras llega el “chorreo” que, más temprano que tarde, beneficiará no sólo a los de arriba, sino a la sociedad en su conjunto.

La primera corriente siempre fue determinante, en los hechos, frente a la segunda. La estabilización macroeconómica (equilibrio fiscal, baja inflación) y los préstamos para poner en marcha las reformas estructurales de contenido neoliberal del Consenso de Washington han seguido siendo el eje indiscutido de la política del Banco Mundial en la década del 90. En una segunda línea, siempre y cuando no interfieran con lo anterior, vienen los préstamos para infraestructura, el fomento del capital humano (salud, educación) y el incremento del gasto social para las políticas de alivio a la pobreza.

Ello no obstante, desde 1990, el discurso público del Banco Mundial fue que la primera prioridad era el combate a la pobreza. Este vino acompañado de importantes reformas para un acceso más libre a la información del Banco y a la participación de la sociedad civil en algunos préstamos otorgados por el Banco. Por ejemplo, a principios de 1990, se formó el Grupo de Trabajo de ONG con el Banco Mundial, en el cual participaron ONG de todo el mundo. Más adelante, el Banco Mundial planteó que sus documentos de Estrategias de Asistencia para los países (más conocidos por su sigla en inglés, CAS, Country Assistance Strategy), que normalmente se hacían sólo entre funcionarios del Banco Mundial y los gobiernos nacionales, ahora serían consultados con organizaciones de la sociedad civil para recoger sus planteamientos y ser luego publicados para el conocimiento de todo el país.

En 1998, el presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, acentuó esa orientación, proclamando que en la Cumbre de las Américas de Santiago había terminado el Consenso de Washington: “En Santiago, después de un día y medio de conversaciones, se estableció claramente que el Consenso de Washington ya había terminado y que se necesitaba un Consenso de Santiago. Es cierto que hay que tener crecimiento económico y que debemos adherirnos a políticas ya probadas en términos de equilibrio y de política fiscal y monetaria. Pero la cuestión central es que tenemos que ir hacia adelante en los temas de equidad y de justicia social. El tema real es el de la inclusión. Es cómo tratar el tema de la pobreza dentro del marco de la sostenibilidad ambiental con programas inclusivos y sostenibles, con participación de la sociedad civil y con resultados que hagan la diferencia. Si alguno de ustedes tiene tiempo de leer el Consenso de Santiago, verá que hay muy pocos temas como los que dominaban nuestras Conferencias hace 10 años. La agenda ha avanzado” (James Wolfensohn, Conferencia Anual sobre Economía del Desarrollo, Washington, 21/4/98).

Entrada y salida de Joseph Stiglitz

Un año antes, en 1997, Wolfensohn había nombrado a Joseph Stiglitz (2) -reconocido economista proveniente del más rancio mundo académico de Estados Unidos- como Economista Jefe y Vicepresidente Senior del Banco Mundial. Los aportes más originales de Stiglitz provienen de una novedosa rama de la economía, llamada “Economía de la Información”. Stiglitz desarrolló una serie de argumentos haciendo hincapié en los límites del modelo neoliberal para alcanzar los objetivos de mitigación de la pobreza, incluyendo nuevos enfoques sobre los procesos y las metas del “desarrollo”. Con Stiglitz, la corriente neoliberal comienza a ver cuestionada su hegemonía ideológica, cobrando impulso aquellos que propugnan que no basta el crecimiento económico para lograr el desarrollo: es el momento en que se comienza a hablar de reformas de segunda generación, de la necesidad de fortalecimiento de la democracia, de la existencia de instituciones eficientes y fuertes, de la necesidad de la descentralización, así como de mayor impulso al capital humano.

Mientras el discurso de Wolfensohn y Stiglitz se limitó al ámbito de los llamados países en desarrollo, el establishment neoliberal ortodoxo (el FMI y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos), los dejó hacer en gran medida, planteando una que otra crítica aislada. Todo comenzó a cambiar con el inicio de la crisis asiática en julio de 1997, que amenazó con extenderse al sistema financiero mundial en su conjunto. El FMI, junto con el gobierno de Estados Unidos y la Unión Europea, puso en marcha una serie de paquetes de salvataje para las economías asiáticas, así como programas económicos, los mismos que comprometieron recursos por más de 117.000 millones de dólares, correspondiéndole al FMI 37.000 millones y al Banco Mundial 14.000 millones. Las cifras no son poca cosa, como se puede apreciar.

Desde fines de 1997, pero sobretodo en 1998, Stiglitz comenzó a oponerse frontalmente a los programas económicos del FMI con los países asiáticos (ver recuadro), con lo cual la tolerancia del establishment llegó a su límite. Una cosa es hablar de los problemas de los países en desarrollo, que sólo representan el 20 por ciento del PIB mundial. Y otra es intervenir en los problemas del 20 por ciento más rico del planeta, así como del sistema financiero internacional.

El enfrentamiento llegó a niveles insoportables para el establishment, sobretodo para Lawrence “Larry” Summers, secretario del Tesoro desde 1996, considerado un “niño terrible” de la economía. Contrariado por las críticas de Stiglitz, Larry (que también fue economista jefe del Banco Mundial de 1991 a 1993) le planteó a Wolfensohn que su siguiente periodo de cinco años en el Banco (2000-2005) se desarrollaría de manera “más armónica” con el gobierno de Estados Unidos (principal socio del Banco con el 19 por ciento del capital) si despedía a Stiglitz. Stiglitz tuvo que renunciar a su puesto de Economista Jefe a fines de 1999.

La salida de Ravi Kanbur

En 1990, el mismo año en que se acuñó el término Consenso de Washington, el Banco Mundial dedicó su Informe sobre el Desarrollo Mundial al tema de la pobreza. Dicho texto marcó los conceptos teóricos y prácticos del Banco sobre el tema para toda la década del 90.

En mayo de 1998, el Banco Mundial encargó la responsabilidad del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000 al economista inglés Ravi Kanbur (3) -graduado en Cambridge y con un doctorado en Oxford-, quien ya era funcionario del Banco desde 1987. En la página web de la Universidad de Cornell, donde está de licencia, su curriculum vitae dice que sus trabajos abarcan el análisis conceptual, empírico y de políticas, estando particularmente interesado en construir un puente entre el análisis riguroso y una elaboración bastante práctica de las políticas económicas.

En junio de este año, pocos meses después de la salida de Stiglitz, Kanbur renunció a su responsabilidad como Jefe del Informe sobre el Desarrollo Mundial. Según el Financial Times de Londres, “funcionarios del Banco afirmaron que el énfasis de Kanbur en la redistribución del ingreso lo enemistó con otros economistas del Banco, que argumentan que la promoción del crecimiento económico a través de la liberalización de los mercados constituye el arma más eficiente para el combate a la pobreza” (The Financial Times, 15/6/2000).

Las críticas de los seguidores de Kanbur apuntaron, una vez más, a nuestro conocido Larry Summers: “La salida de Kanbur pone al descubierto un profundo conflicto intelectual en el Banco Mundial. Kanbur renunció en medio de denuncias que el secretario del Tesoro Summers está buscando reescribir el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000 para hacerlo menos radical” (The Guardian, Londres, 15/6/2000).

Para Lisa Jordan, del Bank Information Center, una ONG con sede en Washington, “Kanbur dejó el puesto porque la cúpula de la institución no lo soportaba debido a sus puntos de vista sobre un necesario balance entre crecimiento y equidad. Hubo una tentativa de hacer que se quede, pero no prosperó. El Departamento del Tesoro y el Reino Unido hicieron agrios comentarios a uno de sus últimos borradores y eso fue lo que lo dejó al borde del precipicio, por dos razones: 1) porque un accionista principal le estaba poniendo presión y 2) porque el presidente Wolfensohn no lo defendió. Más aún, un economista del Banco, David Dollar, publicó un artículo llamado “El crecimiento es bueno para los pobres”, donde incide en que el crecimiento económico es más importante que cualquier otro factor -como la equidad- y Kanbur sintió que estos artículos, que eran un ataque directo a su trabajo en el Informe sobre el Desarrollo Mundial tenían avales importantes”.

De su lado, funcionarios del Banco Mundial desmienten que hayan habido presiones para la salida de Kanbur, enfatizando que el resto del equipo que elabora el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000 se ha quedado en sus cargos y que la conocida economista mexicana-argentina Nora Lustig ha reemplazado a su jefe renunciante.

Pero una cosa es clara: se habla de la derechización del Banco Mundial y del abandono de los conceptos de Stiglitz, todo para favorecer a las empresas transnacionales, que no se sentían cómodas con las críticas a la globalización. “Kevin Watkins, de OXFAM, dijo que la renuncia de Kanbur representa el triunfo de la “tendencia Neanderthal”, lo que amenaza con hacer retroceder 20 años el debate del desarrollo, cuando el fundamentalismo de libre mercado desacreditó fuertemente al Banco Mundial”.

La moraleja de la relación entre los economistas y el poder en los organismos multilaterales podría ser la siguiente: los intelectuales del Banco Mundial tienen una cuota de poder (por lo menos en el plano teórico y en lo que concierne a las políticas relacionadas con los países en desarrollo) hasta que su discurso no interfiere con los intereses centrales del principal accionista, Estados Unidos, así como del capital financiero y de las empresas transnacionales.

Una segunda conclusión sería que, al agudizarse la crisis financiera internacional en medio del proceso de globalización en marcha, los espacios que ocupan las posiciones no ortodoxas en el Banco Mundial se reducen y los economistas neoliberales, que permanecieron agazapados durante buena parte de la década del 90 (volvemos a recalcar que eso fue en el plano teórico, porque en la práctica siempre mantuvieron la preeminencia), retoman con fuerza sus planteamientos teóricos, apoyados por el núcleo duro del establishment: el Departamento del Tesoro de Estados Unidos y el FMI.

Muchas organizaciones de la sociedad civil, incluidas las ONG, que transitaron por los espacios de participación abiertos por el Banco Mundial en la década del 90, están revisando sus planteamientos, pues piensan que estos espacios no están cumpliendo sus objetivos. Esta reflexión se ve alimentada por la movilización internacional creciente de la sociedad civil y de las ONG que rechazan el proceso de globalización liderado por las transnacionales, planteando la necesidad de una globalización democrática. Las expresiones más importantes de este proceso han sido las manifestaciones de Seattle de diciembre de 1999 contra las políticas de la Organización Mundial de Comercio y las manifestaciones en Washington en abril de este año, con ocasión de la reunión de primavera del FMI y del Banco Mundial. En todo caso, de lo que no queda duda es que nos encontramos frente a un nuevo momento.

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Notas

(1) “En 1990, en Washington, un conjunto de representantes de gobiernos, de agencias internacionales, así como miembros de “think tanks” y comunidades académicas se reunieron en una conferencia auspiciada por el Instituto Económico Internacional para evaluar el progreso alcanzado en América Latina en la promoción de reformas de política económica después de la crisis de la deuda externa. Como conclusión, John Williamson escribió que “Washington” (entendido como los asistentes a la Conferencia), había alcanzado un importante nivel de consenso alrededor de 10 instrumentos de política”. Estos instrumentos consisten en la apertura, liberalización y desregulación de todos los mercados, así como en el retiro del Estado de toda actividad empresarial, privatizando las empresas públicas.

(2) Stiglitz fue profesor en Stanford, Princeton, Yale y Oxford. También ocupó destacados cargos en la administración pública pues fue Jefe del Consejo de Asesores Económicos del Presidente Clinton.

(3) Kanbur ha sido profesor en Warwick, Oxford, Cambridge, Essex y Princeton. De 1989 a 1997 estuvo en el staff del Banco Mundial. Recibió el premio Investigación Científica de Calidad de la Asociación Americana de Economía Agrícola.

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Este artículo fue publicado por primera vez en QUEHACER, revista de DESCO, en setiembre-octubre de 2000 y se reproduce con autorización del autor.