No. 115/116 - Mayo/Junio 2001

ALCA

¿Alcatraz para América Latina?

por Carlos Viera

La propuesta creación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) es un objetivo indeseable, además de inviable. Tal propuesta trata sólo de una zona de libre comercio de bienes y servicios y de libre circulación de capitales. En consecuencia, no se trata de integración económica, como en el caso del Mercosur, sino más bien de una cárcel de alta seguridad para los países latinoamericanos.

El Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) sería la extensión del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) a los restantes países del continente, a excepción de Cuba. De concretarse, conformaría la mayor zona de libre comercio del mundo, con un producto interno bruto (PIB) de 11 billones de dólares, el 40 por ciento de la producción mundial y una población de 800 millones de habitantes.

La idea de recrear un proyecto ALCA renace coincidiendo con varios acontecimientos. Por un lado, con el debilitamiento del Mercosur de la mano de la profundización de la crisis económica argentina; por otro lado, con la insistencia de varios países latinoamericanos, especialmente Chile, por concretar un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos o bien por ingresar al TLCAN; desde otro ángulo, coincide también con el endurecimiento de la política exterior de Estados Unidos, lo que parece formar parte de una estrategia de diferenciación del Partido Republicano, ahora en el gobierno.

A nuestro juicio, esta propuesta, a diferencia del Mercosur, es un objetivo indeseable, además de inviable. Veamos porqué.

Un modelo indeseable

Reparemos que tal propuesta trata sólo de una zona de libre comercio de bienes y servicios y de libre circulación de capitales. En consecuencia, no estamos hablando de integración económica que es conceptualmente distinto. La inexistencia del arancel externo común descarta la conformación de un bloque capaz de fortalecerse internamente por sinergias positivas. Esto no es casual, sino indicador de los intereses que predominan. Estados Unidos, sabedor de su nivel elevado de desarrollo, está interesado en fortalecer más su economía bajo el mismo modelo de explotación, en tanto los países de América Latina están acuciados por fortalecer su competitividad para poder crecer y desarrollarse.

No obstante, podría instaurarse un modelo que combinase mano de obra siempre barata con tecnología siempre moderna. Bajo ciertas condiciones, una experiencia exitosa de este tipo podría, en el largo plazo, abrir espacios para un aumento acotado en la inversión y lograrse mayor dinamismo en la economía más débil. Quizás este caso se aplique bien a México, donde existen indicadores que revelan que las empresas transnacionales han acrecentado sus inversiones. Este es un modelo funcional a la globalización (reproduciría la experiencia del sudeste asiático) y no es de extrañar que no sea del agrado de sindicalistas de Estados Unidos, quienes están planteando el concepto de dumping extendiéndolo al costo de la mano de obra. En otras palabras, están sugiriendo que se considere práctica desleal de comercio importar artículos de un país que, para producirlos, no paga los costos salariales que, a juicio de tales sindicalistas, se tendrían que pagar, entendiéndolo como un subsidio a la producción.

Será inviable cualquier acuerdo que mantenga el proteccionismo agrícola de Estados Unidos

El esquema anterior no es aplicable a países Uruguay, poseedores de cierta especialización productiva basada en ventajas comparativas. Por ejemplo, no existe motivo válido para que los países del Cono Sur de América se sumerjan en un proyecto de integración económica donde se limite el comercio de sus productos agroindustriales.

Pero, justamente, la experiencia del TLCAN, que se ofrece como modelo a seguir, no incluye tal apertura. Es por supuesto apoyable que se entablen negociaciones para intentar erradicar esta limitante plasmada en el TLCAN. Pero resultaría tan difícil como intentarlo con la Unión Europea. Sucede que Estados Unidos gasta en subsidios agrícolas la friolera de 32.000 millones de dólares al año y tal sistema está tan imbricado en su modelo productivo que podría desmantelar poco o nada al respecto. Por algo no lo propone. Significaría la reconversión productiva de toda la base agrícola de Estados Unidos y entonces ya no sólo los sindicados de trabajadores, sino también los de agricultores militarían en contra del proyecto. Este obstáculo no es menor, salvo que algún ilustre presidente latinoamericano se entrometa en la problemática interna de Estados Unidos y sea tan convincente como para lograr que los sectores económicos, políticos y sociales de Estados Unidos se avengan a los cambios en dicha economía y concedan, en un tema tan crucial, todo el poder al presidente (vía rápida o fast track).

Aquí el problema es que si Estados Unidos no concede en ese terreno, queda poco para hablar, no ya de integración, sino de zona de libre comercio. La sola insistencia en un proyecto sin esa concesión, es más parecido a un intento solapado de avasallamiento que a un proyecto de asociación comercial. Se podrá decir que el tema está en la agenda de una de las 14 comisiones de trabajo creadas en la reunión de Québec con el cometido de instrumentar el libre comercio a partir del 1 de enero de 2006. Pero la posición de Estados Unidos ya se conoce desde el mismo día del lanzamiento de la propuesta: considera que el único ámbito para tratar el proteccionismo agrícola es la Organización Mundial de Comercio (OMC). Tan nítida es dicha posición que provocó la salvedad estampada por los gobiernos de Argentina, Brasil y Uruguay en la reunión de Québec. Este mismo criterio, o sea no negociarlo en el ALCA sino en la OMC, es el que introduce Estados Unidos para el tratamiento de las diferencias por mecanismos para-arancelarios, que en ese país son la norma en materia de comercio exterior.

No puede existir igualdad comercial entre economías tan desiguales

Una zona de libre comercio que consagre la igualdad de condiciones para la competencia entre economías tan desiguales, sería un salto al vacío. Sencillamente, los sectores de actividad de las economías menos desarrolladas no estarían en condiciones de competir con las empresas transnacionales del país más rico. Los que pensamos que el mercado por sí solo no asigna bien los recursos, menos consideramos que potenciando el libre mercado a nivel continental, con sus enormes disparidades y con un especial énfasis en la limitación de las intervenciones gubernamentales, pueda crear condiciones para el desarrollo. En cambio los neoliberales no disimulan su entusiasmo con tal idea.

Opinamos que, en la mayoría de los sectores, las grandes compañías transnacionales encontrarían condiciones más apropiadas para ganar terreno en la competencia (economías de escala, economías de alcance, brecha tecnológica, etc.) frente a empresas locales, y lisa y llanamente terminarían fundiéndolas o absorbiéndolas. Se podrá argumentar que este tema de las asimetrías nacionales está incluido en otra de las 14 comisiones de trabajo. Al respecto es de desear mucha suerte al -si es que existe- calificado y experiente equipo de técnicos que tendrán a su cargo la negociación. Porque si algo hemos aprendido es a no menospreciar el poder de las empresas transnacionales, cuyos objetivos estratégicos distan mucho de coincidir con el desarrollo armónico de estos países.

Servicios e inversiones en el ojo de la tormenta

El tratamiento que se impulsa para los servicios y las inversiones es también inaceptable. Incursiona peligrosamente en un área muy delicada cual es la liberalización de los servicios. Es delicada porque en gran medida los estados, en el marco de una concepción histórica, no sólo brindan los servicios básicos para la organización de la sociedad, sino que intervienen en áreas estratégicas para el desarrollo, la justicia social y la redistribución del ingreso. Por lo tanto, el mandato de liberalizar el comercio de los servicios puede significar una limitación a las atribuciones de los gobiernos de los países que suscriban un tratado de libre comercio con tal contenido.

En el marco de la OMC, un intento en esta dirección, el Acuerdo General sobre Servicios (GATS) contó con escaso avance aunque se espera darle un impulso a partir del año 2002. El grupo de negociación ha recibido un mandato imperativo mas ambicioso que el del GATS: liberalizar los servicios hemisféricos, incorporando "derechos y obligaciones de carácter integral". Esto último debe interpretarse que comprende las normativas de los gobiernos nacionales o municipales en materia de suministro o regulación de servicios. Se proyecta la liberalización de todos los servicios y que la potestad reguladora de los gobiernos se ejerza en forma compatible con las "disciplinas establecidas en el contexto del tratado del ALCA". Significa que los servicios públicos quedarían abiertos a la competencia de empresas transnacionales, con la consiguiente incorporación de la finalidad lucrativa. Más aún, el mandato resuelto para otra de las comisiones, la de Compras del sector público, prohibiría a los gobiernos nacionales o municipales otorgar un tratamiento preferencial a proveedores locales. En tal caso, las empresas transnacionales tendrían el derecho de entablar juicio contra cualquier gobierno, a efectos de ser indemnizadas.

Por su parte, el mandato para la comisión sobre la liberalización de las inversiones se inspira en el Capítulo 11 del TLCAN. En efecto, lo acordado a nivel del TLCAN significa otorgar primacía jurídica a las disposiciones del Tratado, sobre las legislaciones nacionales en la materia. Quiere decir que, tal como está ocurriendo en el TLCAN, las empresas radicadas en los países signatarios que se consideren afectadas por acciones de un gobierno tendrán derecho a demandarlo directamente (sin pasar por su propio gobierno) por el lucro cesante actual o futuro, aun cuando se trate de temas como los servicios públicos, la contaminación ambiental o la seguridad social.

En conclusión: no quedar apresados en una mala propuesta

El conjunto de factores analizados nos permite llegar a la conclusión de que estamos ante una mala propuesta para los intereses nacionales. Para un país pequeño como Uruguay, por ejemplo, con aceptable base productiva, lo que le sirve es la integración con países que compartan el mismo objetivo de desarrollo, no la apertura comercial en igualdad de condiciones con economías que ya alcanzaron un elevado grado de desarrollo. No cualquier incremento del comercio es bueno. Ningún país que se precie aceptaría hoy en día la desigual división internacional del trabajo, aumentando sus ventas de productos primarios y sus compras de productos industrializados.

A diferencia de planteos extremistas, opinamos que no es obligatorio transitar por el camino propuesto. Esta vía no contiene factores que conduzcan a superar las limitaciones dadas por la escasez de ahorro interno y la brecha tecnológica. Si algo ha quedado demostrado en los últimos tiempos es que el movimiento de capitales se rige por sus propias coordenadas, las que no pasan necesariamente por el libre comercio. También es preciso considerar que el período de monopolio de la tecnología es ahora brevísimo. La más rápida difusión de la tecnología de punta habilita a intentar el desarrollo complementando la vía agroindustrial con la fabricación de productos de alta tecnología, sabiendo que éstos son los que más se aprecian en términos relativos. Pero esta aspiración no encuentra en el proyecto ALCA ningún factor que la impulse. En cambio podrá intentarse, si los países "menesterosos", al decir del uruguayo Alejandro Vegh Villegas, aúnan sus escasas energías.

Nada será fácil en el mundo globalizado. Sin duda alguna, la burguesía industrial de Brasil persigue objetivos propios; sin duda alguna, Brasil pretende vanguardizar otra estrategia; sin duda alguna, Brasil no ha sido propenso a realizar concesiones a los vecinos que tienen un mercado menos potente. Pero también sin duda, Brasil está levantando el estandarte de la integración sudamericana, lo cual opinamos que tiene más viabilidad y conveniencia para países pequeños como Uruguay que embarcarse en la aventura del ALCA.

El peor de los caminos es ir a negociar cada país por separado con Estados Unidos pudiendo terminar en el bloque TLCAN o en un acuerdo bilateral, ya que ambos encajan en la estrategia de Washington. Sin embargo se constata una tendencia a transitarlo. Esto no es extraño si reparamos en la apremiante vulnerabilidad externa que los países de América del Sur exhiben luego de experimentar, por más de una década, reformas estructurales de inspiración neoliberal. Dentro de ese panorama, las economías menos afectadas son las de Chile y Brasil. La primera porque, más allá de las etiquetas, en realidad supo graduar su apertura ya sea poniendo restricciones al ingreso indiscriminado de capitales, ya sea impidiendo la sobrevaluación de su moneda frente al dólar. Por su parte, Brasil supo corregir a tiempo los desvíos en su proceso de apertura. No obstante aparecen en polos opuestos en materia de estrategia para negociar con Estados Unidos. Chile atina a negociar sobre la base de aranceles bajos. Ello lo aleja del Mercosur y lo conduce a explorar su integración unilateral al TLCAN. En cambio Brasil se apresta a enfrentar al TLCAN apoyándose en un debilitado Mercosur.

Bien que podría haberse intentado un acercamiento de Chile al Mercosur, pero la inercia de la que hicieron gala todas las partes involucradas, condujo a estrategias diferentes y lo más probable es que ambas tengan tropiezos. Chile chocará con la falta de reciprocidad de Estados Unidos y Brasil no logrará unir a los países de América del Sur sin el concurso del principal país del Pacífico.

Lo que no existe es una estrategia uruguaya. Oscila entre tomar distancia del Mercosur para tocar ingenuamente las puertas de Estados Unidos siguiendo el camino chileno o mantenerse negociando bajo el paraguas del Mercosur. Es oscilante y además poco seria. Seguramente las cancillerías perciban que dicha política está conducida por un presidente como Jorge Batlle que posa de estadista pero proclamó la apertura unilateral hasta que los sucesos de Seattle le hicieron caer en la cuenta de que los países ricos también se protegen y lo hacen en gran medida; que ni siquiera lleva tras de sí el consenso nacional, pero se entromete en la política interna de Estados Unidos al convocar a las organizaciones sociales de los países para hacer presión sobre el Congreso de ese país para que se conceda la vía rápida.

En la vida política es preciso tomar decisiones. Los impulsos, los esquemas ideológicos rígidos y los temores infundados son malos consejeros. Una serena decisión sería rechazar este proceso acelerado hacia el libre comercio liderado por un país con vocación imperialista más que integracionista, que no está dispuesto a abandonar su legislación nacional para dirimir las controversias que se susciten dentro del ALCA, que no va a desmantelar su acentuado proteccionismo agrícola, que estará particularmente interesado en el respeto a las patentes de sus empresas transnacionales, que seguirá condicionando cualquier apoyo o acuerdo de reciprocidad económica al acatamiento de los lineamientos de política que el Congreso se abrogue establecer para cada país, que seguirá aferrado a considerar dumping todo lo que perjudique su producción nacional y que no va a limitar la contaminación ambiental (acaba de denunciar el Acuerdo de Kyoto).

Hacia un objetivo propio tenemos que dirigirnos y en tal sentido, para no quedar aislados, la tarea actual debería ser empujar otro proyecto en vez de dedicar energías a cambiar algo en éste, bajo el manido argumento de que no se puede hacer nada diferente. Embarcarnos en este proyecto es introducirnos en un callejón sin salida, sin escape, lleno de condicionamientos, vaciador de nuestra autonomía, resignador de nuestro desarrollo. Sería como introducirnos en una cárcel de alta seguridad.

-----------

Carlos Viera es economista, profesor de la Universidad de la República Oriental del Uruguay y asesor parlamentario.