No. 118 - Agosto 2001

Régimen jurídico de la Corte Penal Internacional

La lucha continúa

por Carlos Abin

El autor realiza un análisis del régimen jurídico de la Corte Penal Internacional, de su armazón y de sus principales elementos, sencillo de entender, fácil de recordar y útil para el trabajo de activistas y militantes.

Me consta que las cuestiones jurídicas suelen ser irremediablemente aburridas, pero luego de un cuarto de siglo de ejercicio de la abogacía, sé muy bien que no son aburridos los derechos que se agazapan tras las normas, que tampoco lo es la política –en definitiva el terreno en que se juega la existencia, la defensa y la restauración de esos derechos cuando son conculcados, así como su consagración legal. Y en absoluto aburrida nos resulta la gente, los seres de carne y hueso que viven, sufren y tratan de abrirse camino en la vida y desarrollar sus potencialidades humanas, o intentan apenas meramente sobrevivir. Ellos son los titulares de esos derechos y en última instancia la razón de ser de nuestro trabajo y de nuestra preocupación. En especial los menos favorecidos, los marginados, los arrojados a un lado por la sociedad, que son pobres porque son pobres en derechos y que también suelen ser pobres ante la ley.

El título de este artículo quizás no es el más apropiado para un análisis desde el ángulo jurídico. Pero quiero de este modo subrayar tres aspectos de la cuestión que nos ocupa que me parecen absolutamente esenciales:

* En primer lugar, la lucha continúa porque el Estatuto todavía no ha entrado en vigor. Fue adoptado en Roma el 17 de julio de 1998 con el voto afirmativo de 120 países (sobre un total de 160 participantes). Solamente siete estados votaron en contra, 21 se abstuvieron y 12 no tomaron parte en la votación. Vino luego el proceso de la firma, que estampada por 139 países, es decir, unos cuantos más de los que votaron afirmativamente en Roma. Ahora estamos en pleno proceso de ratificación. De acuerdo a su artículo 126 el Estatuto entrará en vigencia cuando al menos 60 estados lo hayan ratificado. Ya se han entregado 37 ratificaciones, apenas hemos andado algo más de la mitad del camino. En varios países está en marcha el proceso de ratificación parlamentaria. Es necesario continuar bregando para lograr que nuestros países, a la brevedad, otorguen la ratificación y pueda ponerse en funcionamiento a la Corte lo antes posible.

* En segundo lugar, la lucha continúa y continuará, porque después de la entrada en vigor del Tratado, tendremos que seguir defendiendo la Corte y su jurisdicción, a la que se oponen fuerzas extraordinariamente poderosas. Tendremos que respaldar su actividad y sus decisiones, tendremos que contribuir a sus investigaciones con datos, informaciones y testimonios, tendremos que sensibilizar a otros gobiernos para que se incorporen al Tratado, tendremos que impulsar la actualización de nuestras legislaciones nacionales incorporando figuras delictivas presentes en el Estatuto.

* Y en tercer lugar, la lucha continúa y continuará, porque hay que mejorar sustancialmente este Estatuto. El que se ha logrado está muy lejos de ser el ideal, es muy diferente del que nosotros queríamos, del que nos parece realmente adecuado. Es el fruto de acuerdos, transacciones, concesiones, arrancadas al cabo de una lucha extraordinaria e intensa, enfrentando a "las fuerzas más poderosas de la tierra". Se ha logrado el Estatuto posible en esta coyuntura. Y en este terreno soy radicalmente posibilista. Siento que tenemos el deber moral de luchar por avanzar todo lo posible y hasta donde es posible, para lograr lo que es posible, en cuanto es mejor que lo anterior o incorpora un elemento, una herramienta nueva que antes no existía. No para detenernos en ese punto a contemplar con satisfacción lo logrado, sino para desde ese punto reemprender la lucha nuevamente y avanzar hacia un escalón superior, el nuevo horizonte de la posibilidad.

La lucha, entonces, continúa y continuará durante mucho tiempo.

Entrando en materia, realizaré un breve análisis del régimen jurídico de la Corte Penal Internacional, que espero sea sencillo de entender, fácil de recordar y útil para el trabajo de los activistas y militantes.

Composición

La Corte Penal Internacional se compone de tres salas:

* La Sala de Cuestiones Preliminares, a la que corresponde controlar la jurisdicción en la etapa de instrucción del proceso.

* La Sala de Primera Instancia, a la que compete la sustanciación del juicio.

* La Sala de Apelaciones, que entiende en los recursos previstos por el Estatuto (Art. 39).

Competencia

La Corte Penal Internacional tiene competencia para juzgar individuos (no estados) responsables de los crímenes de genocidio (Art. 6), crímenes contra la humanidad (Art. 7), crímenes de guerra (Art. 7) y el crimen de agresión (Art. 5.2). Esta competencia es de carácter complementario, según veremos más adelante.

Los antecedentes en cuanto a la tipificación de estos crímenes existen en el Derecho Internacional, cuyos principales instrumentos respecto de este asunto son:

* Los Convenios de La Haya de 1907.

* Los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales.

* La Convención contra la Tortura y los Tratos o Penas Crueles, Inhumanas y Degradantes de 1984.

* La Convención sobre Prevención y Castigo del Delito de Genocidio de 1998.

Esta competencia se haya empero temporalmente recortada, por dos razones:

* Respecto de los crímenes de agresión, porque su definición ha quedado postergada hasta que sea acordada definitivamente en la Conferencia de Revisión, que tendrá lugar siete años después de la entrada en vigor del Estatuto (Arts. 5.2 y 123).

* Respecto de los crímenes de guerra, por cuanto quedó acordada una disposición transitoria (Art. 124) que permite que cualquier Estado parte declare que no acepta la competencia de la Corte Penal Internacional para este tipo de crímenes. Esta disposición será reexaminada en dicha Conferencia de Revisión. Francia (que ya ratificó el tratado) ha hecho uso de esta cláusula.

Esta competencia es automática. Luego de entrado en vigor el Estatuto, el solo hecho de la ratificación implica la aceptación automática de la competencia de la Corte respecto de los crímenes indicados.

Para que la Corte Penal Internacional pueda ejercer su competencia se requiere, además, que se cumpla una de estas dos condiciones:

* que el Estado en que se ha producido el crimen sea parte del Tratado; o

* que la persona investigada o enjuiciada sea nacional de un Estado parte.

El principio territorial y el de la nacionalidad activa son entonces los que se han recogido en esta solución (Art. 12.2).

Finalmente, la Corte Penal Internacional no puede actuar de oficio. Se requiere un impulso procesal, (una acusación o una denuncia) que puede provenir del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, del Fiscal o de un Estado parte (Art. 13).

El Fiscal

Respecto del Fiscal se ha acordado una fórmula transaccional. Si bien puede actuar de oficio (Art. 13.c y Arts. 15 a 18), se estableció que debe obtener una autorización de la Sala de Cuestiones Preliminares como requisito previo a la iniciación de las investigaciones.

El Consejo de Seguridad de la ONU

Además de la iniciativa procesal que hemos indicado, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas goza de la facultad opuesta: la de promover la suspensión de investigaciones o procedimientos en determinadas circunstancias (Art. 16).

Derechos de los estados parte

Los estados parte del Estatuto gozan de garantías, dado que pueden solicitar la inhibición del Fiscal (Art. 18) y aún impugnar la competencia de la Corte o la admisibilidad de la causa (Art 19).

En síntesis, por distintas razones, las competencias de la Corte Penal Internacional aparecen bastante recortadas. Repasando lo que acabamos de decir podemos resumir esos recortes en estos puntos:

* Exclusión temporal del delito de agresión hasta su definición por la Comisión de Revisión.

* Exclusión eventual de aquellos estados que invoquen la disposición transitoria del Art. 124 respecto de los crímenes de guerra.

* Limitación derivada de la imposibilidad de actuación de oficio de la Corte.

* Obligación del Fiscal de obtener autorización de la Sala de Cuestiones Preliminares para iniciar una indagatoria.

* Facultades del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para pedir la suspensión de las investigaciones.

* Derecho de los estados parte a pedir la inhibición del fiscal o impugnar la competencia de la Corte o la admisibilidad de la causa.

* A ellas se agrega el hecho de que dentro del elenco de crímenes que son competencia de la Corte, ésta tiene, además, una jurisdicción limitada: por razones de gravedad (el Art. 5 dice: "La competencia de la Corte se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto"); respecto de los delitos de genocidio, sólo son competencia de la Corte cuando fueren "perpetrados con la intención de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como tal" (Art. 6); y respecto de los delitos de lesa humanidad, sólo cuando se cometan como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque (Art. 7).

Creo que queda bien claro ahora por qué digo que la jurisdicción de la Corte es una jurisdicción bastante recortada, y que queda también claro por qué afirmo que la lucha continúa. Yo no creo que este Estatuto sea el fin de la impunidad, ayudará a reducirla. Es, fundamentalmente –y no es poco- el principio del fin para la impunidad. Hay que seguir trabajando.

Principios fundamentales contenidos en el Estatuto de la Corte Penal Internacional

Tres principios fundamentales enmarcan la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. Vale la pena prestarles atención, no sólo por su carácter, sino además porque es precisamente en torno a ellos que se presentan los principales problemas que suscita la ratificación.

1 Principio de complementariedad

Consagrado en su Art. 17, dispone que la Corte Penal Internacional resuelve por sí y ante sí acerca de la admisibilidad de un asunto, atendiendo especialmente a este punto: si el Estado con jurisdicción sobre el mismo no está (o no estuvo) dispuesto a realizar la investigación o el juicio, o no puede o no pudo llevarlos a cabo. La jurisdicción de la CPI entonces complementa la del Estado en cuestión, dado que sólo puede actuar cuando éste (que además debe ser un estado parte) "no quiere o no puede" ejercer la jurisdicción propia, en un caso que, por la naturaleza del crimen de que se trata, cae dentro de la jurisdicción de la Corte.

Tenemos que detenernos un instante en este punto. Cuando se dice que un Estado no quiere juzgar o investigar, se alude inequívocamente a la falta de voluntad política de hacerlo. Hay un elemento volitivo, subjetivo, que inspira o anima la decisión de no juzgar o no investigar. Cuando se dice que un estado no puede juzgar se está aludiendo evidentemente a una imposibilidad, que puede ser de hecho o de derecho. Un Estado puede no tener el poder suficiente para juzgar o investigar, o puede haber adoptado decisiones que, al menos formalmente y desde el punto de vista de su orden jurídico doméstico, impidan el juzgamiento o la investigación.

También tenemos que tener presente que no es lo mismo el "no querer" o el "no poder" juzgar o investigar cuando aquella volición o la imposibilidad jurídica conforme al orden doméstico corresponden a un Estado democrático, con autoridades legítimamente elegidas, que cuando emanan de un Estado autoritario que tiene sometida a su ciudadanía a un régimen de violencia o de terror.

Existe primacía, preferencia o preeminencia de la jurisdicción nacional del Estado parte respecto de la de la Corte Penal Internacional. Ahora bien, es ésta la que aprecia si esa jurisdicción se ha ejercido, no se ha querido o no se quiere, no se ha podido o no se puede ejercer. Esta modalidad en que ha sido previsto el principio de complementariedad ha suscitado discusiones acerca de la presunta violación del principio de no injerencia, que es una regla esencial en las relaciones internacionales.

Tres argumentos se levantan contra esa objeción:

a) La salvaguarda de los derechos fundamentales del hombre es, desde hace ya mucho tiempo, un problema internacional que concierne a todos los estados y debe enfocarse bajo las normas del Derecho Internacional, es decir, es un asunto que está más allá de las jurisdicciones domésticas.

b) En ese marco, y a lo largo del tiempo, los estados, ejerciendo su poder soberano, han otorgado acuerdos y creado instituciones a las que transfieren parcialmente competencia sobre esta materia tan delicada. Si se produce alguna colisión entre las decisiones adoptadas a nivel interno o doméstico y la intervención de la Corte Penal Internacional, éstas se explican no como violación del principio de no injerencia sino, por el contrario, como una forma de injerencia que, por la materia, conforme a la tradición y por el propio acto de ratificación, el Estado de que se trata ha consentido previamente.

c) Finalmente, los estados parte del Estatuto gozan de las garantías que ya hemos descrito para defender su posición: pueden solicitar la inhibición del Fiscal (Art. 18) y aun impugnar la competencia de la Corte o la admisibilidad de la causa (Art 19).

2 Principio de irretroactividad

La Corte Penal Internacional no tiene jurisdicción retroactiva, sólo tiene competencia en relación a crímenes cometidos después de la entrada en vigor del Estatuto (Art. 24). En este punto se plantea la cuestión crucial de los delitos continuados o permanentes, como lo es el de la desaparición forzosa de personas.

En este terreno, se ha venido desarrollando –con buenas y malas intenciones- una tesis que consiste en sostener que, no siendo retroactiva la jurisdicción de la Corte, ésta no puede aplicarse a los delitos continuados o permanentes, originados antes de la entrada en vigor del Estatuto. Es decir, los delitos –como la desaparición forzosa de personas- que hubieran comenzado a ejecutarse antes de la entrada en vigor del Estatuto, quedarían fuera de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

Y digo que esta tesis tiene defensores con malas intenciones, que son aquellos que quieren preservar en la impunidad a los criminales que todos conocemos. Y tiene otros defensores con buenas intenciones, que son aquellos que quieren evitar que este punto se transforme en un obstáculo para la ratificación del estatuto en ciertos países.

3 Principios de Derecho Penal

El Estatuto incorpora en su Parte III un conjunto de principios generales propios del derecho penal, entre los que sobresalen:

a) el principio de legalidad (nullum crimen, nulla poena sine lege: no hay crimen ni pena sin ley que los establezca); y

b) el principio de culpabilidad (nullum crimen sine culpa: no hay crimen sin culpa o elemento volitivo).

Del primero derivan además dos principios complementarios: la inadmisibilidad de la analogía en la tipificación de los delitos y la aplicación de la ley penal más benigna.

Las penas previstas son las de prisión (que no podrá exceder los treinta años, aunque se prevé la reclusión perpetua en casos excepcionales), la multa y el decomiso. Se descarta absolutamente la pena de muerte (Art. 77).

Obligaciones y derechos de los estados parte

En la Parte IX del Estatuto se establece que los Estados Parte deben cooperar con la Corte, pudiendo negarse a hacerlo exclusivamente en casos excepcionales determinados. Un ejemplo de éstos puede ser el riesgo grave para la seguridad de dicho Estado parte que pueda implicar la cooperación requerida.

Se prevé la existencia de una Asamblea de estados parte (Parte XI), de la que son miembros todos aquellos estados que hubieren ratificado y luego no hubieren denunciado el tratado, a la que compete el seguimiento de la actividad de la Corte Penal Internacional.

Los estados parte pueden proponer enmiendas al estatuto, las que sólo podrán presentarse luego de transcurridos siete años de su entrada en vigor.

Corresponde también a esta Asamblea examinar y aprobar los trabajos encargados a la Comisión Preparatoria, referida en la Resolución F anexa al Acta Final de la Conferencia de Roma.

Finalmente, es necesario subrayar que, conforme al Art. 114, el tratado no admite reservas de ninguna clase al Estatuto. Los estados parte pueden formular declaraciones interpretativas al proceder a ratificarlo, pero éstas carecen de otro valor que el meramente declarativo.

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Este artículo es un resumen de la conferencia pronunciada por el autor en el Seminario organizado por Amnesty International en Montevideo, Uruguay, del 16 al 18 de mayo de 2001, en homenaje a Tota Quinteros y Luis Pérez Aguirre.