No. 121/122 - Noviembre/Diciembre 2001

La situación de la seguridad social

por Ernesto Murro y Gabriel Lagomarsino

El presente es un resumen de conclusiones de un trabajo titulado "Base de Datos de Seguridad social de países de América Latina", elaborado por el Equipo de Representación de los Trabajadores en el Banco de Previsión Social (BPS) de Uruguay para OIT–ACTRAV, Oficina Regional para América Latina y el Caribe. El mismo se organiza en tres módulos: demográfico, socioeconómico y seguridad social–prestaciones de largo plazo.

Las políticas sociales, en particular las de seguridad social, deben ser evaluadas en un contexto más general que implica atender las relaciones económicas, sociales y demográficas donde se desarrollan. Asimismo dada la necesidad de planificación es necesario prever el desenvolvimiento de las mismas al menos en el mediano plazo. En tal sentido, un sistema de información que permita establecer indicadores del desempeño de los programas de la seguridad social debe completarse con el marco contextual referido.

Aspectos demográficos

Si bien a ritmos decrecientes, la población de la región tendrá un importante crecimiento en los próximos 50 años (58 por ciento, aunque inferior al de los últimos 30: 84 por ciento), lo cual permite identificar un primer desafío en cuanto a la necesidad de creación de empleos que absorban la mayor oferta de trabajo. Así será necesaria la creación de más de 121 millones de puesto de trabajo en un plazo de 25 años para absorber la nueva oferta de mano de obra y abatir el desempleo actual. Desde el punto de vista del bienestar social importará no sólo la creación de la cantidad de empleos suficientes, sino también la calidad de los mismos. En particular será importante que los trabajadores estén cubiertos de los diferentes riesgos por la seguridad social.

La evolución de la relación de la dependencia (relación entre población de 0 a 14 más mayores de 65, con población en edad de trabajar: 15 a 64 años) nos índica que la región no tendrá una presión demográfica negativa en los próximos 50 años. Sin embargo las políticas sociales, en particular las de seguridad social, deberían atender la circunstancia del envejecimiento de la población de la región en su diseño (va creciendo el peso de las personas de mayor edad y disminuyendo el de las menores).

Aspectos económicosociales

Luego de la década pérdida de los 80, se implementaron políticas de estabilización y de ajuste estructural en la región retomándose una senda de crecimiento económico, pero el mismo ha sido muy limitado (1,5 por ciento promedio anual) y ha demostrado ser inestable y acentuadamente dependiente de la lógica de los agentes que proveen el financiamiento externo. En particular el patrón actual de crecimiento ha sido incapaz de generar empleos de calidad suficientes para absorber la mayor oferta de trabajo, lo cuál se refleja en una mayor tasa de desempleo y en el crecimiento del sector informal de la economía (48 por ciento del total de ocupados). El salario medio se recupera en parte, pero aún se mantiene por debajo de su nivel de los 80 y el mínimo permanece estancado. La pobreza e indigencia se mantiene en niveles casi iguales con datos para 1997 comparados con 1980 (más de 200 millones de pobres en América Latina). La deuda externa crece a una tasa de 6,9 por ciento anual en la década, más del doble del crecimiento promedio del PIB (3,3 por ciento); los intereses pagados crecen a una tasa promedio del 7,9 por ciento anual y el importante crecimiento de la inversión extranjera directa no se traduce en su totalidad en ampliación de la capacidad productiva.

Seguridad social

El gasto público social sufrió un reducción importante en la década del 80 y se recuperó en los 90. Se estima que se incrementó del 10,1 al 12,4 por ciento del PIB.

Tanto a nivel agregado del gasto, como en seguridad social existe una gran disparidad entre los países. Las cifras de seguridad social reflejan, a modo de una primera aproximación, que en la mayoría de los países existe un desarrollo bajo de los programas de seguridad social en su conjunto.

Los regímenes de prestaciones de largo plazo en la región, lo que se llama generalmente jubilaciones y pensiones o invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS), experimentaron en la década, la modificación estructural más importante desde su origen. Las reformas estructurales tienen en común la introducción del sector privado lucrativo (sociedades anónimas) en la administración de fondos de jubilaciones y pensiones bajo el régimen financiero de Capitalización Plena Individual (CPI). Son regímenes de contribución definida y prestación indefinida (por tanto insegura) y difieren con respecto a la medida en que se sustituye el régimen público de reparto por esta capitalización en cuentas individuales y a la definición de beneficios Los tres modelos observados (se sigue aquí la tipología utilizada por Carmelo Mesa Lago) son:

Sustitutivo: el antiguo sistema público de pensiones es abolido y reemplazado por uno nuevo, con un régimen financiero de CPI. En éste se establece una cotización fija (prima de equilibrio de largo plazo), que alimenta una cuenta individual del asegurado, cuyos recursos se invierten –una vez deducidas las comisiones de administración y de seguro de fallecimiento e incapacidad- y se capitalizan sus rendimientos. El monto de la prestación es variable, por cuanto, cumplidos los requisitos, el asegurado recibirá una pensión que dependerá del monto acumulado en su cuenta individual, su rendimiento a lo largo del tiempo y la esperanza de vida del afiliado. En este modelo los riesgos vinculados a la rentabilidad recaen en los asegurados, mientras que el Estado asume el riesgo de que los asegurados que hayan cumplido con los requisitos de la prestación no alcancen a completar el capital necesario para asegurar una pensión mínima.

Paralelo: no se elimina el sistema público de reparto, pero se termina con su monopolio y es convertido en la alterativa a un nuevo sistema de CPI, con el cual compite.

Mixto: El sistema público es reformado y pasa a ser un componente del esquema, que se combina con la nueva modalidad de CPI. El sistema público reconoce una pensión básica de prestación definida y el de CPI un pensión complementaria (prestación no definida)

Por otra parte, en estos regímenes, se ha reducido notoriamente la responsabilidad del Estado y se ha abolido la participación de los trabajadores en incidir en los destinos de la previsión social.

En el cuadro adjunto se indica qué países realizaron reformas de tipo estructural y de qué tipo.

Once de los 18 países considerados habían realizado reformas estructurales al año 2001, siendo seis de tipo sustitutiva, dos de tipo paralelo y tres de tipo mixto.

En el mundo, excepto en pocos países de Europa del Este, estos regímenes son inexistentes. A partir de Chile en 1980, son una peculiaridad de América Latina, basados en el modelo del Banco Mundial, sintetizado en su libro de 1994, Envejecimiento sin crisis.

El principal problema de América Latina (y de los principales del Tercer Mundo) es el escaso nivel de cobertura. El promedio simple para los 16 países de la región es de 33 por ciento y sólo cuatro países superaban el 50 por ciento de cobertura. Por otra parte, el 42,5 por ciento de las personas mayores de 60 años no recibe ingresos ni por jubilaciones ni por trabajo, lo que las sumerge en la dependencia económica y aumenta su vulnerabilidad social.

El impacto de los programas sociales en el bienestar social se puede evaluar –entre otros indicadores- a través de la incidencia que ellos tienen en la distribución del ingreso y en los niveles de pobreza. Uruguay es el país donde el programa de IVS tiene una mayor incidencia positiva en la distribución del ingreso, mientras que en República Dominicana la incidencia el efecto es casi nulo. Similarmente, analizando el impacto de los programas IVS en los niveles de pobreza, también en Uruguay y Argentina dicho programa reduce la cantidad de hogares pobres a aproximadamente la mitad, mientras que en siete países la reducción es de sólo un punto porcentual y en tres no existe ninguna incidencia, con promedio simple de tres puntos porcentuales.

Por lo tanto, de no revertirse los bajos niveles de cobertura en un futuro será creciente la cantidad de personas que no tendrán ingresos para su subsistencia, lo cual plantea un enorme desafío y la necesidad de repensar los actuales programas de IVS.

El desempeño de los regímenes de cuenta individual impuestos en 11 países, administrados por sociedades anónimas llamadas AFP, AFAP, AFJP o AFORES puede ser analizado a través de varios indicadores, y como ya se dijo en el contexto económicosocial y en relación a los principios como derecho humano fundamental y los convenios de OIT.

En los ocho países que pueden ser analizados (los otros tres están en etapa de implementación), es importante destacar que se administran 82.000 millones de dólares (casi seis por ciento del PIB promedio) de 42 millones de afiliados. Sin embargo, un indicador más relevante es el de la proporción de cotizantes sobre los afiliados. En efecto, dada la modalidad de estos sistemas, tanto la obtención del derecho jubilatorio y pensionario como el monto de la prestación futura dependerán estrechamente de los aportes realizados. A diciembre del 2000, sólo el 51,6 por ciento tiene cotización y esta relación cotizantes-afiliados viene decreciendo en la mayoría de los países. Un alto porcentaje de los afiliados no logrará obtener su jubilación o pensión.

La importante proporción de los fondos acumulados se invierte mayoritariamente en títulos públicos (53,4 por ciento) y hay una baja proporción que habría llegado a las empresas vía inversión productiva (14,1 por ciento, sumando las inversiones en acciones e instituciones financieras). A su vez, las inversiones en el exterior son menores, pero vienen creciendo, lo cual significa que parte de los ahorros nacionales se van al exterior, cuando la región necesita recursos para financiar su desarrollo productivo y social.

La alta proporción en títulos públicos se reflejó en el incremento de la deuda pública con significativo efecto –principalmente donde el peso del régimen CPI fue mayor- en las finanzas del Estado.

Una característica central de los regímenes de CPI es que la prestación es indefinida. En los regímenes públicos solidarios, bajo el régimen financiero de reparto o de capitalización colectiva, hay una regla por la cual el monto de la prestación queda establecida en función de los salarios. Sin embargo, en los sistemas de CPI la prestación es incierta por varios factores: dependerá de la expectativa de vida al momento del retiro, de la rentabilidad que hayan obtenido los fondos en el mercado de capitales y de la comisiones que cobren las AFP, que ellas fijan libremente.

La rentabilidad notoriamente viene cayendo. Comparando la serie histórica (10 por ciento promedio) con la del último año (promedio cinco por ciento) se constata.

Por otra parte, la rentabilidad que obtienen los fondos no es la rentabilidad de los aportes realizados por los trabajadores a las AFP. A los aportes realizados hay que deducirles las comisiones cobradas.

El porcentaje de comisión total sobre aportes brutos expresa cuántos pesos se pagan por cada 100 pesos que se aportan a una AFP; así para el promedio simple del conjunto de los países deben pagarse 24,8 por cada 100 pesos que se aportan. Por otra parte, el porcentaje de la comisión sobre los aportes netos expresa cuántos pesos se pagan por cada 100 pesos que van a la cuenta individual, para el promedio de la economía se pagan 33,5 pesos. En algunos países, además, crecientemente, se imponen las llamadas comisiones fijas, especialmente perjudiciales para los trabajadores de menores ingresos.

En conclusión: los niveles de cobertura se han estancado o disminuido, no atendiéndose el principal problema de América Latina. La prestación futura de pensión o jubilación no sólo es impredecible, sino además insegura, al tiempo que los costos individuales y los fiscales son altísimos. Los regímenes privados son además, sustancialmente contradictorios con las nuevas formas de informalidad y precariedad, sumadas al creciente desempleo. Los fondos no tuvieron el impacto esperado en la inversión productiva, han limitado la posibilidad de destinar fondos a políticas sociales y han coadyuvado a comprometer los equilibrios macroeconómicos, además de generar nuevos centros de concentración de poder que llegan a afectar la democracia.

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"Base de Datos de Seguridad social de países de América Latina" se encuentra disponible en: www.redsegsoc.org.uy, una Red de Información Alternativa sobre Seguridad Social, del Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS. El trabajo está sujeto a revisión por OIT y se agradecen los comentarios que nos puedan llegar. En todos los casos, las diferencias entre los distintos países son notorias y todas las estadísticas respectivas de los tres módulos pueden apreciarse más detalladamente en el sitio Web mencionado.

Ernesto Murro: emurro@adinet.com.uy

Gabriel Lagomarsino: glagomarsino@bps.gub.uy