No. 127/128 - Mayo/Junio 2002

Algunas propuestas para el desarrollo sustentable

por Martin Khor

Es necesario implementar reformas fundamentales en las políticas y las prácticas, tanto a nivel nacional como internacional, para lograr un desarrollo sustentable. El autor presenta algunas propuestas para dicho cambio.

1. Necesidad de una gobernanza mundial adecuada y democrática

Uno de los prerrequisitos de la reforma es la democratización de las relaciones e instituciones internacionales, de modo que el Sur pueda asumir un papel más activo en la toma de decisiones y que también se tengan en cuenta las inquietudes de la sociedad civil.

Los principales actores económicos del mundo son las compañías transnacionales, los bancos internacionales, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización Mundial de Comercio (OMC). Sus actividades deberían volverse mucho más transparentes para la opinión pública, así como para los gobiernos.

2. Reconstruir el papel de la ONU

Habría que darle a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y todas sus agencias -el foro internacional más democrático y universal- la oportunidad y los recursos necesarios para mantener su identidad, reafirmar su objetivo de desarrollo y reforzar sus programas y actividades. Habría que revertir la tendencia actual a debilitar la participación de dicho organismo en cuestiones económicas y sociales, dejando el protagonismo a las instituciones de Bretton Woods y la OMC.

En particular, los países del Norte, cuyo compromiso con la ONU ha disminuido, deberían cambiar de parecer y defender su indispensable rol de activista por la igualdad social, el desarrollo y el medio ambiente, en pleno proceso de cambio mundial. La ONU podría, al menos, actuar como contrapeso del enfoque de laissez faire del FMI, el Banco Mundial y la OMC.

La ONU puede brindar una "red de seguridad" más fuerte y complementaria, pero además debe luchar contra las causas principales de pobreza, desigualdad, tensiones sociales y desarrollo insustentable. Cuánto más actúe en esos terrenos, más "espacio" habrá para los países en desarrollo y el desarrollo sustentable.

Las agencias de la ONU -y la propia Secretaría General- deberían estar alertas para no sufrir la influencia del laissez faire que defienden las fuerzas políticas conservadoras, ni sentirse satisfechas teniendo un papel meramente secundario como encargadas de aliviar los efectos sociales adversos de las políticas de liberalización que promueven otras agencias. La ONU debería mantenerse fiel a su misión de promover el desarrollo sustentable y la justicia para los pueblos del mundo, para no perder su credibilidad y razón de existir. Por ese motivo, el actual énfasis en la "asociación con las empresas" resulta muy inquietante.

3. Reformar el sistema económico mundial para beneficiar al Sur

La reforma del sistema económico mundial es esencial para ganar la batalla a favor del desarrollo sustentable. También es fundamental revertir el actual flujo financiero y real entre el Sur y el Norte. De lo contrario, será muy difícil –si no imposible- que los países del Sur implementen políticas de desarrollo sustentable acertadamente, más allá de que lo deseen.

Habría que empezar por reformular los términos comerciales pobres y deteriorados con que el Sur exporta sus productos básicos, que son la causa de la falta de divisas e ingresos que se registran en el mundo en desarrollo.

Para rectificar las injusticias de dichos términos comerciales, así como para subsanar el agotamiento de los recursos, se podría aumentar significativamente el precio de la materia prima, a fin de reflejar su costo en términos reales y ecológicos. Esto podría exigir una nueva ronda de acuerdos sobre productos básicos u otros mecanismos, además de ampliar el papel de la UNCTAD y otras agencias de la ONU encargadas de ayudar a los países en desarrollo. Otra área a reformar es la de la deuda externa, que representa una carga enorme para los países en desarrollo pobres y de ingreso medio. Las deudas de los países menos adelantados y otros países pobres deberían anularse, de modo de permitir que sus economías puedan volver a empezar desde un punto cero. La crisis financiera que involucró las importantes deudas externas del sudeste asiático subrayó la necesidad de que los países del Sur eviten caer en el pozo del endeudamiento. Es importante encontrar una solución justa al problema de la deuda, de modo que las economías del mundo en desarrollo no sigan siendo exprimidas y se amplíen sus opciones para el futuro.

En el área de inversiones y tecnología, a principios de los años 90 se echaron por la borda décadas de esfuerzo por establecer códigos de conducta para las empresas transnacionales y la transferencia de tecnología. Ahora, los países del Norte intentan crear un acuerdo multilateral sobre inversiones, a cargo de la OMC, luego del fracaso de su pretensión de ponerlo en marcha en el marco de la OCDE.

Las reglas de inversión que pretenden instaurar los países del Norte casi no dejan opciones reales a los países en desarrollo en cuanto a la implementación de medidas sobre inversión estratégica y cuestiones de desarrollo. Por lo tanto, los países del Sur deberían ejercer sus derechos de membresía y no permitir que la OMC negocie normas de inversión. Habría que reconocer, en cambio, el derecho del Sur a determinar sus propias políticas económicas y a tener control sobre sus recursos naturales. Esto incluye el derecho a decidir los términos en los cuales pueden invertir las compañías extranjeras en el país anfitrión.

Habría que renovar esfuerzos para generar códigos o acuerdos para regular a las empresas transnacionales, evitar las prácticas comerciales restrictivas y aumentar la transferencia de tecnología hacia los países en desarrollo.

4. Examinar a las instituciones de Bretton Woods y sus políticas

La "globalización" de un conjunto particular de políticas macroeconómicas se logró a través de los programas de ajuste estructural que diseñaron y exportaron el Banco Mundial y el FMI hacia más de 80 países en desarrollo. Los efectos económicos y sociales negativos de dichas políticas, la falta de responsabilidad de las instituciones de Bretton Woods y la necesidad de resolver la crisis por deudas que tiene el Sur, son cada vez más conocidas. Muchos gobiernos del Sur y ONGs tanto del Norte como del Sur han argumentado que la deuda y el ajuste estructural constituyen los principales impedimentos contra el desarrollo social y sustentable del mundo en desarrollo.

Estos son los principales puntos de reforma de las instituciones de Bretton Woods y sus políticas. Habría que resolver lo antes posible el problema de los países en desarrollo excesivamente endeudados. Y, a la luz de la nueva ronda de problemas por deuda y ajuste estructural ocurrida en los países del sudeste asiático, es urgente iniciar un proceso de reforma en el Banco Mundial y el FMI, que incluya su procedimiento de toma de decisiones y sus políticas económicas inapropiadas. Si esto no ocurre, muchos países en desarrollo que aún están cumpliendo con programas de ajuste estructural tendrán dificultades para mantener su derecho a escoger políticas.

Es fundamental investigar seriamente en busca de los elementos centrales de un enfoque adecuado sobre las políticas macroeconómicas y las estrategias de desarrollo, que incluya un equilibrio adecuado de roles entre el Estado, el sector público y el sector privado.

5. Reformar la OMC

La OMC debería volverse más transparente y responsable en el marco internacional ampliado de la cooperación y el desarrollo sustentable. Esto es crítico, porque los veloces acontecimientos de dicho organismo tienen consecuencias importantes respecto del desarrollo sustentable y, sin embargo, la opinión pública tiene escasa información y participación, al igual que otros sectores de los gobiernos, los parlamentos y ciertos organismos internacionales. También debería aumentar la transparencia interna de la OMC y sus miembros del mundo en desarrollo deberían poder participar plenamente en las discusiones y la toma de decisiones.

Es necesario evaluar las consecuencias de los acuerdos existentes de la OMC y eliminar los desequilibrios y deficiencias que concluyen en resultados desiguales a expensas de los países del Sur. Los acuerdos de la OMC han resultado mucho más beneficiosos para los países más poderosos, mientras que los más débiles han sufrido pérdidas en varias áreas. Habría que reparar esas fallas cuando se examinen los acuerdos, lo cual deberá ocurrir en los próximos años, por mandato.

En particular, el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC no tiene en cuenta las necesidades e intereses de los pequeños productores agrícolas, sobre todo los no comerciales del mundo en desarrollo, que sin embargo son buena parte de la población. Por lo tanto, habría que revisar dicho Acuerdo y reformarlo de modo de atender al impacto que produce en los pequeños productores y en el contexto de la seguridad alimentaria, así como de la agricultura sustentable.

También es urgente revisar y reformar el Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) (ver el punto 7).

Los problemas de implementación que enfrentan los países en desarrollo deberían ser tratados en forma prioritaria y habría que crear un mecanismo especial reforzado para resolver los problemas de manera satisfactoria, incluso a través de enmiendas a los acuerdos. Habría que reforzar los derechos de trato especial y diferenciado de los países en desarrollo, para volverlos operativos. En este contexto y a la luz de la experiencia de varios países en desarrollo que han sufrido las consecuencias adversas, habría que rever el principio operativo de la OMC más importante, que consiste en liberalizar y obtener un "trato nacional" para los productos extranjeros. Muchos países del Sur tuvieron que liberalizar sus importaciones demasiado rápidamente, lo cual no les dio el tiempo de incrementar su capacidad de exportación, acceso a otros mercados y utilidades.

Los países en desarrollo que se encuentran en problemas debido a la liberalización deberían ser capaces, en la práctica, de hacer uso de su derecho al trato especial y diferenciado, para equilibrar su apertura a los mercados mundiales y la promoción de los intereses de las empresas nacionales. El principal objetivo de la OMC es el desarrollo sustentable y la liberalización es apenas un medio, que además, debería utilizarse de forma adecuada. Este tema central debería reflejarse en el funcionamiento del organismo.

Finalmente, la OMC no debería hacerse cargo de asuntos no relacionados con el comercio. Hay que rechazar la propuesta de ciertos países de introducir nuevas áreas de acción tales como la regulación de las inversiones, las políticas de competencia, la contratación pública y las normas laborales. De lo contrario, los países en desarrollo estarán en desventaja debido al modo en que es probable que se traten dichos asuntos en la OMC. Además, una agenda tan amplia sobrecargaría a la OMC, dado que la mayoría de los países del Sur no pueden siquiera con el actual paquete de acuerdos ni con el volumen de negociaciones en marcha.

6. Comercio y ambiente

La discusión en torno de los efectos ambientales de las normas de la OMC, dentro del propio organismo, puede ser beneficiosa, siempre que dicho tema sea considerado en el contexto del desarrollo sustentable y que se le otorgue la importancia acorde al componente crítico del desarrollo. El principio de "responsabilidades compartidas pero diferenciadas" debería regir las discusiones sobre comercio y desarrollo, tanto en la OMC como en cualquier otro ámbito. El Comité sobre Comercio y Ambiente de la OMC debería orientar su trabajo hacia el concepto y los principios, más complejos pero también más apropiados, del desarrollo sustentable. Pero no debería haber iniciativas para lanzar un "acuerdo sobre medio ambiente" en la OMC que involucre conceptos tales como métodos de producción y procedimiento, o ecodumping. Por lo tanto, no deberían existir vínculos entre las normas ambientales y las comerciales. Sin embargo, es igualmente importante que las discusiones sobre comercio y ambiente se lleven a cabo también en la ONU. Además, hay que resaltar la necesidad de que los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente sean integrales.

7. Revisar los regímenes de derecho de propiedad intelectual

Habría que rever con urgencia los regímenes actuales de protección de los derechos de propiedad intelectual, en particular, el Acuerdo sobre TRIPS, con el fin de evaluar su impacto sobre el desarrollo sustentable. Las revisiones mandatadas del Artículo 27.3b y del Acuerdo en su conjunto constituyen una ocasión para llevar a cabo dicha evaluación. En base a esas instancias, habría que hacer los cambios necesarios.

Al estudiar el Acuerdo sobre TRIPS, habría que considerar seriamente los siguientes puntos:

* Hacer cambios en el Artículo 27.3b, para que los países puedan excluir del patentamiento a todos los organismos y procesos vivos, así como a los materiales biológicos. Habría que aclarar, además, que los miembros deben tener la opción de elegir un sistema sui generis para las variedades vegetales, a fin de proteger el conocimiento tradicional y los derechos de los productores rurales y de las comunidades locales.

* Aclarar que no hay ningún punto en el Acuerdo sobre TRIPS que impida a los miembros tomar las medidas necesarias para proteger y promover la salud pública. Los países miembros deberían tener la posibilidad de excluir del sistema de patentes a los medicamentos para tratar enfermedades mortales y otras relacionadas a la pobreza. La Declaración Ministerial de Doha sobre el Acuerdo sobre TRIPS y la Salud Pública constituye un primer paso positivo, ya que reafirma el derecho de los países a otorgar licencias obligatorias y realizar importaciones paralelas de medicamentos.

* Tomar medidas para que haya transferencia de tecnología que no afecte al ambiente, e incluso que se excluya del sistema de patentes.

* Tomar medidas para que la transferencia de tecnología hacia los países en desarrollo se haga efectiva y obligatoria.

8. Reformar el sistema financiero mundial

Deberían regularse los flujos de capital para prevenir efectos adversos y evitar crisis financieras. Los países con deuda externa deberían poder acceder a una suspensión de la misma y una institución internacional de arbitraje de la deuda debería evaluarla. También se necesita un sistema de gobernanza y toma de decisiones sobre asuntos financieros internacionales más democrático. El Consenso de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo fue decepcionante porque no se compromete con la necesidad de elaborar un programa de reformas al sistema, y por lo tanto la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable (Río+ 10) debe llevar adelante su agenda.

9. Evaluación de la tecnología y principio de precaución

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) no se ha ocupado de la evaluación y regulación de las tecnologías peligrosas para el ambiente de modo sistémico. Si bien la Comisión de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable aprobó un programa de trabajo en su primera sesión de 1993, no hubo implementación. Lo que se necesita es un centro o agencia internacional competente, a cargo de la ONU, que realice evaluaciones de desarrollo sustentable de tecnologías, sobre todo de las nuevas y emergentes. El centro debería generar sistemas para gobernar y regular tecnologías. El principio de precaución debería aplicarse en las políticas tecnológicas.

10. Gobernanza ambiental internacional

Existen varias brechas en el actual sistema de gobernanza ambiental internacional. Río+ 10 debería llegar a algunas conclusiones sobre la evolución futura de dicho sistema de gobernanza. Debería existir una mejor coordinación y racionalización entre los diversos acuerdos ambientales multilaterales, así como entre éstos y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, así como con la Comisión de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable. Las iniciativas futuras de regulación ambiental y de gobernanza ambiental internacional deben incluir los temas de ambiente en el contexto del desarrollo sustentable, de modo que la dimensión del desarrollo se integre a las políticas ambientales.

Es crucial que la Comisión de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable cuente con suficientes recursos y con el compromiso político de los gobiernos, para que surja una coordinación y conducción política.

11. En busca de estrategias alternativas de desarrollo

La CNUMAD reconoció que es necesario volver a definir estrategias de desarrollo. La crisis financiera ocurrida en Asia en 1997-1998 fue un aviso y señaló la necesidad de reflexionar sobre los peligros que implica para un país el exceso de apertura a los fondos e inversores extranjeros. La última crisis de Argentina refuerza la idea de que es urgente generar alternativas.

Una pregunta importante es si los países en desarrollo podrán aprender las lecciones de estos enfoques alternativos y adoptar aspectos claves. Para que esto ocurra, habrá que suavizar las condiciones políticas impuestas mediante ajuste estructural y volver a examinar ciertas obligaciones multilaterales impuestas a través de la OMC en los países en desarrollo.

Los enfoques que se basen en los principios del desarrollo sustentable serán prioritarios en la búsqueda de alternativas para los países en desarrollo. La integración del ambiente y la economía, de un modo socialmente equitativo, es quizá el principal desafío para los países del Sur y para el mundo entero, en las próximas décadas. Hasta ahora se ha reconocido la necesidad de hacer algo, pero aún no se ha actuado en consecuencia.

Es fundamental incrementar la investigación. Sería muy útil dejar de lado los argumentos económicos para mostrarle a quienes elaboran políticas que tiene más sentido –tanto en términos económicos como financieros- cuidar el ambiente ahora, mientras el país hace sus progresos, que después. Es necesario trabajar más en los países en desarrollo, tanto a nivel regional como nacional, para dar pruebas y concientizar a la opinión pública, así como a los políticos, de que dañar el ambiente es económicamente nefasto. Además, tienen que darse cuenta de que la protección ambiental y las tecnologías y prácticas ecológicas constituyen modos eficaces de llevar adelante un proceso de desarrollo.

También sería muy útil subrayar ejemplos y aprender lecciones de la implementación exitosa de las políticas de desarrollo. El paradigma emergente de "desarrollo humano y sustentable" contribuiría entonces a dilucidar el debate sobre políticas macroeconómicas adecuadas; las relaciones adecuadas entre el Estado, los mercados y la gente; y los estilos y modelos de desarrollo apropiados.

En la esfera de la ecología, la serie de negociaciones iniciada por la CNUMAD constituye una oportunidad para que todos los países puedan colaborar creando un marco global para reducir los problemas ambientales y a promover modelos económicos sustentables. Sin embargo, las discusiones internacionales sobre ambiente sólo podrán llegar a conclusiones satisfactorias si se llevan a cabo en un marco de igualdad. El Norte, con su indisputable poder, no debería hacer de la cuestión ambiental un nuevo instrumento de dominación del Sur. El principio de "responsabilidad compartida pero diferenciada" debería seguir siendo el principio rector.

Habría que centrar mucho más el foco en cambiar las políticas y el comportamiento económico a fin de que los patrones de consumo y producción se vuelvan ambientalmente seguros. Lo que hay que discutir no es sólo un modelo de desarrollo para el Sur, sino también un modelo económico para el Norte y, por supuesto, el orden económico mundial en sí mismo.

Si bien es evidente que es crucial establecer los elementos internacionales de un orden mundial justo y sustentable, también habrá que introducir cambios sustanciales en el orden nacional, como algo complementario. Tanto en el Norte como en el Sur, es necesario reducir las grandes disparidades de riqueza e ingresos dentro de cada país. En un contexto más igualitario, será más fácil planificar e implementar estrategias de ajuste económico que se ajusten a las metas económicas y sociales.

En el Sur, se puede optar políticamente por adoptar modelos de desarrollo más ecológicos e igualitarios. Con una distribución más equitativa de recursos como la tierra y un mayor acceso a servicios públicos y vivienda, la prioridad de la economía pasaría a ser la producción de productos básicos y servicios que cubran las necesidades de las personas. Las inversiones -incluso los proyectos del gobierno- deberían canalizarse hacia la producción y la infraestructura básica, en contra de la actual tendencia a ocuparse de productos de lujo y símbolos de status.

También habría que poner el énfasis en la inversión social en cuidado primario de la salud, educación, vivienda, transporte público y actividades culturales populares, en lugar de insistir con los servicios de lujo que hoy absorben buena parte del gasto nacional. En este contexto social, además, habría que hacer cambios para que la economía respete los principios de la ecología. En general, habría que reducir la extracción y producción de productos básicos: esto serviría para reducir el problema del agotamiento de recursos naturales tales como los bosques, la energía y los minerales.

Se podría contener la reducción de la producción y el volumen de exportaciones aumentando el precio de los productos básicos, brindando así un valor justo a las ganancias de la exportación. En agricultura, los métodos ecológicos de conservación de suelos, diversidad de semillas y cultivos, manejo del agua y control de plagas, deberían remplazar a los métodos modernos, antiecológicos. Si se reduce la producción de materia prima agrícola, se podrán asignar extensiones de tierra mayores a la plantación de alimentos. Además, habría que preservar lo mejor posible los bosques naturales; por otro lado, habría que abandonar de inmediato los métodos destructivos de la pesca por arrastre y permitir que se recuperen los recursos marítimos, imponiendo métodos que no dañen el ambiente, como los utilizados por los pescadores artesanales. En el área de la industria y la construcción, habría que dar prioridad a las formas de producción ecológicamente adecuadas. También habría que limitar estrictamente el uso de sustancias tóxicas y tecnologías dañinas, además de prohibir los productos tóxicos y promover la reducción del volumen de deshechos tóxicos y la contaminación.

Por supuesto, para que sea posible dar este paso hacia la construcción de un orden mundial mejor, las personas deben participar activamente, porque los cambios radicales propuestos sólo pueden operarse con la voluntad de todos.