No. 127/128 - Mayo/Junio 2002

Globalización y desarrollo sustentable

Desafíos para Johannesburgo

por Martin Khor

En 1992, cuando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) que se realizó en Río de Janeiro propuso el concepto de desarrollo sustentable para responder a la crisis ambiental y de desarrollo que enfrentaba el planeta, el mundo se sintió esperanzado y optimista. Una década más tarde, ahora que los gobiernos del mundo se preparan para la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable (Río+ 10) de Johannesburgo, cuyo objetivo es analizar los progresos obtenidos en la implementación de la Agenda 21 –el Plan de Acción de la CNUMAD-, está claro que dicha esperanza era equivocada. El proceso de globalización, timoneado por el Norte industrializado y sus grandes corporaciones, no ha hecho otra cosa que socavar la idea de desarrollo sustentable. La Cumbre de Johannesburgo, que tendrá lugar en agosto, debería constituir una buena oportunidad para volver a centrar la atención en la necesidad de actuar con eficacia para cambiar esta nueva y peligrosa tendencia.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) marcó un momento histórico decisivo: convirtió a la crisis ambiental en uno de los puntos principales de la agenda internacional y estableció un vínculo entre los conceptos de ambiente y desarrollo, generando el nuevo paradigma del desarrollo sustentable.

El mundo entero tuvo la ilusión de que, gracias al "espíritu de Río", había surgido una nueva asociación mundial que generaría programas y políticas para resolver tanto la crisis ambiental como la de desarrollo. Las relaciones Norte-Sur servirían para enfrentar la crisis ambiental del planeta y, simultáneamente, para luchar a favor de unas relaciones económicas internacionales más equitativas, plataforma de fomento del desarrollo sustentable.

Promesas rotas

El principio de "Responsabilidades compartidas pero diferenciadas" constituyó el corazón del acuerdo político "compacto" –o central- de la CNUMAD. El mismo reconocía que la crisis ecológica del planeta debía resolverse de manera equitativa, mediante asociaciones. Según dicho principio, el Norte ha sido históricamente –y lo sigue siendo en el presente- el más depredador con el ambiente. Pero, como también cuenta con más recursos debido a las desigualdades e irregularidades de la economía mundial, tiene una responsabilidad proporcionalmente mayor en cuanto a la resolución de los problemas ambientales.

Lamentablemente, casi una década más tarde, todo esto ha fracasado. El espíritu de Río parece vacilar y haberse empequeñecido, si no desaparecido.

Río+ 5 (la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas a fin de analizar la implementación de los Acuerdos de Río) concluyó en junio de 1997 sin una declaración política porque la brecha entre los países del Norte y del Sur resultó demasiado profunda. Las actuales negociaciones para la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable (Río+ 10) de Johannesburgo parecen igualmente divididas. El diagnóstico, compartido entre gobiernos, funcionarios de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y asociaciones de la sociedad civil que han seguido este proceso, es que se ha producido una "crisis de implementación" de la Agenda 21.

El ambiente ha seguido deteriorándose. Por ejemplo, los bosques siguen desapareciendo a una velocidad de 14 millones de hectáreas por año; se sigue emitiendo gases de efecto invernadero hacia la atmósfera, pero Estados Unidos rechazó el Protocolo de Kyoto y los objetivos actuales de reducción de las emisiones son inadecuados; hay una crisis en ciernes por escasez de agua en varias partes del mundo; y las nuevas tecnologías -como la ingeniería genética- son dañinas para el ambiente y la salud.

La ayuda ha disminuido drásticamente a pesar de las promesas de la CNUMAD de conseguir nuevos recursos financieros procedentes del Norte. La ayuda de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se redujo de 61.000 millones de dólares en 1992 a 56.000 millones en 1993 y 14 de los 21 donantes redujeron su contribución en proporción a su PIB. Desde entonces, la situación ha ido empeorando. La declinación de la ayuda se interpreta, de manera inevitable, como una muestra de insinceridad y falta de compromiso de los gobiernos del Norte a la hora de implementar los acuerdos de Río. Además, dicha situación ha terminado por deslegitimar a las instituciones y procedimientos de seguimiento de la CNUMAD.

No se han registrado progresos tangibles en cuanto a la transferencia de tecnología, ni en general ni en el área de tecnologías que protegen el medio ambiente. En cambio, desde Río hasta ahora se ha hecho fuerte presión para aumentar los derechos de los detentadores de la propiedad intelectual, en su mayoría, corporaciones del Norte. El correlato inevitable de estas presiones ha sido la reducción de los derechos de la opinión pública -y de los países en desarrollo- en cuanto a la transferencia y difusión de tecnología. Este es sobre todo el resultado del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), firmado en la Ronda Uruguay, que obliga a los países miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) a ajustar sus derechos nacionales de propiedad intelectual a regímenes favorables a los detentadores de dichos derechos, lo cual va en detrimento de la transferencia de tecnología o el desarrollo nacional. Ya existen pruebas de cómo dichos regímenes de patentes impiden la transferencia de tecnología ambiental hacia el Sur.

También existe el peligro de que el régimen de derechos intelectuales establecido por la OMC marginará los intereses y derechos de las comunidades que hayan desarrollado conocimiento en base a la biodiversidad (plantas medicinales, cultivos, etc), facilitando en cambio el patentamiento de ese conocimiento por parte de las empresas comerciales. Un buen ejemplo de los efectos adversos de la protección estricta de los derechos de propiedad intelectual son los precios exorbitantes de los medicamentos, en particular los de tratamiento contra el sida, como consecuencia del monopolio que generan las patentes adquiridas por las compañías farmacéuticas. La insistencia en proteger los derechos de propiedad intelectual a expensas de la transferencia de tecnología también le ha quitado legitimidad al proceso posterior a la CNUMAD, ya que la transferencia de tecnología era el segundo compromiso –en importancia- del Norte con el desarrollo sustentable.

Choque de paradigmas

La razón del fracaso no se encuentra en el paradigma de desarrollo sustentable. Lo que ha ocurrido con dicho paradigma es que no ha tenido la oportunidad de ser implementado. En cambio, se produjo una intensa competencia por parte de un rival: el paradigma opuesto de la globalización, guiado por el Norte industrializado y sus corporaciones, que han dominado al mundo en los últimos años. Este ha sido quizá el principal factor en contra de los objetivos de la CNUMAD.

El paradigma de la globalización recibió un fuerte impulso en 1994, cuando se estableció el Acuerdo de Marrakech, por medio del cual surgió la OMC. La globalización obtuvo así una nueve sede institucional, con sus numerosas habitaciones, representadas por los numerosos acuerdos de dicho organismo. El sistema de solución de diferencias de la OMC, basado en represalias y sanciones comerciales, constituye un poderoso aparato de aplicación de las reglas. Los acuerdos de la OMC son contrarios a la Agenda 21 y a la Declaración de Río, que no contaban con un sistema o una agencia para implementar sus normas.

A medida que fue pasando la década del 90 y los acuerdos de la OMC se empezaron a poner en marcha, el paradigma de la globalización superó por lejos al de desarrollo sustentable. En la última Conferencia Ministerial, celebrada en Doha, se aprobó un programa de trabajo ampliado defendido por las principales potencias mundiales, a pesar de la fuerte resistencia de varios países en desarrollo.

La liberalización financiera también se ha transformado en un instrumento para afianzar la globalización, al generar una seguidilla de crisis financieras que empezó en México, siguió en el sudeste asiático, Rusia y Brasil, y actualmente afecta a Turquía y Argentina. Esto se sumó a la vieja crisis por deuda de Africa y otras regiones del mundo, que aún continúa irresuelta.

La globalización también está presente en el surgimiento de nuevas tecnologías, incluso la ingeniería genética, con su potencial impacto sobre el ambiente y la salud humana.

La competencia entre ambos paradigmas ha generado más desarrollo insustentable, ya que la globalización viene ganando la carrera por varios cuerpos, con una velocidad, una dirección y una serie de resultados que parecen incontrolables.

El enfoque de la CNUMAD representa un paradigma de relaciones internacionales: el de la búsqueda de consenso, la incorporación de las necesidades de todos los países -ya sean grandes o pequeños-, una modalidad de cooperación según la cual los fuertes deben ayudar a los más débiles, la integración de cuestiones ambientales y de desarrollo, la intervención del Estado y la comunidad internacional a favor del interés público de controlar las fuerzas del mercado de modo de lograr una mayor igualdad social y generar modelos de producción y consumo más sustentables.

El enfoque de liberalización o "libre mercado" supone algo completamente diferente. Este paradigma promueve la reducción o eliminación de las regulaciones del Estado sobre el mercado para permitir que reinen las "fuerzas del mercado". También fomenta un incremento de libertades y derechos para las grandes compañías que dominan el mercado. Según los defensores del libre mercado, el Estado debería intervenir lo mínimo indispensable, incluso en el área de servicios sociales. En cuanto al ambiente, en lugar de fomentar la intervención de la opinión pública o los controles ambientales, habría que dejar libre al mercado, dando por sentado que así se favorece el crecimiento y así, el incremento de recursos se podría utilizar para proteger el ambiente. Este enfoque deja de lado el tema de la igualdad o los efectos negativos de las fuerzas del mercado, tales como la pobreza y la imposibilidad de satisfacer necesidades básicas. El presupuesto fundamental es que el mercado es capaz de resolver todos los problemas.

A nivel internacional, este paradigma defiende la liberalización de los mercados internacionales, la eliminación de las barreras económicas nacionales y el derecho de las compañías a vender e invertir en cualquier país que elijan sin restricciones ni condiciones. Los gobiernos no deberían intervenir con el libre juego del mercado y habría que quitarle importancia a las inquietudes sociales o de desarrollo, por ejemplo, la ayuda de los países industrializados a los países en desarrollo.

Este enfoque se basa en una filosofía social darwiniana: "cada ser humano debe valerse por sí mismo, cada empresa debe valerse por sí misma, cada país debe valerse por sí mismo". Según estas leyes de la jungla social, cada individuo o empresa tiene derecho a exigir la libertad necesaria para obtener ventajas y beneficios, así como para acceder a los mercados y los recursos de otros países de cualquier parte del mundo, a fin de disfrutar plenamente de su derecho a obtener réditos. Los defensores de este enfoque aspiran a un sistema de libre mercado en el cual se premia a los más fuertes y "eficaces", mientras que los más débiles o "ineficaces" deben valerse por sí mismos, más allá de sus pérdidas.

El paradigma de libre mercado representado por las instituciones de Bretton Woods sigue promoviendo los programas de ajuste estructural basados en la liberalización comercial. El mismo paradigma dominaba al GATT/OMC, gobernado por los gobiernos del Norte, que presionaron para lograr la apertura de los mercados -sobre todo en el mundo en desarrollo- a las exportaciones e inversiones de las grandes empresas e instituciones financieras. Las conversaciones comerciales de la Ronda Uruguay que concluyeron en diciembre de 1993 dieron luz a una nueva era en la cual los acuerdos y las negociaciones multilaterales de comercio sirvieron para someter a los países, en buena medida, a los objetivos de los gobiernos del Norte, que pedían ampliar el acceso al mercado para sus empresas. Dichas conversaciones tuvieron más poder que el enfoque cooperativo y los acuerdos de la CNUMAD en 1992.

El principal factor de triunfo del paradigma del libre mercado ha sido el fuerte apoyo y la agresiva defensa que ha recibido por parte de los países más poderosos, así como la deliberada indiferencia hacia el paradigma de la cooperación. En los países más ricos, los departamentos gubernamentales de comercio y finanzas tienen una influencia mucho mayor que los de ambiente o relaciones exteriores. Esto ha contribuido en buena medida a establecer la gran prioridad que se da en dichos países a los intereses comerciales nacionales y privados, por encima de los intereses ambientales o de desarrollo.

Los países del Norte han logrado también reducir la actuación de la ONU en las políticas sociales y económicas, mientras que por otro lado han crecido enormemente el poder y la influencia de las instituciones de Bretton Woods y especialmente de la OMC en cuanto a la determinación de las políticas económicas y sociales internacionales. Este cambio de autoridad institucional ha sido posible porque las instituciones de Bretton Woods/OMC representan los intereses del Norte, que controla a dichas instituciones, a diferencia del sistema de la ONU, donde el Sur tiene una mejor representación y donde los procedimientos de toma de decisión son diferentes.

Dada la importancia del paradigma de libre mercado, las inquietudes acerca del desarrollo sustentable han sido dejadas de lado. Los gobiernos de los países fuertes se han obsesionado con la competitividad de sus empresas; esto ha reducido el compromiso con la mejora del ambiente, así como con los modelos de producción y consumo. La desregulación implica el debilitamiento de las políticas ambientales -o de sus sistemas de implementación- en varios países. El interés de implementar los componentes de desarrollo de la CNUMAD, así como de otras conferencias como la Cumbre Social, ha disminuido.

Empresas reguladoras

Otra de las principales razones del fracaso en la implementación de los objetivos de la CNUMAD es la ausencia de cualquier marco efectivo de responsabilidad y reglas para el comportamiento y las prácticas de las grandes empresas. La CNUMAD fue en parte responsable de esto, ya que no propuso medidas para regular a las grandes empresas. Estas instituciones son los principales generadores de contaminación y extracción de recursos del mundo, así como también son responsables de crear modelos de consumo insustentables. En lugar de ser reguladas, su poder y alcance se ha ido extendiendo, gracias a la implementación de las reglas de la OMC.

No debe sorprender, por lo tanto, que en los últimos años haya aumentado el poderío de las grandes empresas: cada vez controlan una mayor parte de los recursos mundiales y participan en mayor proporción de las actividades productivas, la distribución, las finanzas y el marketing. No ha habido cambios notorios en sus modelos productivos. La práctica denominada "los negocios de siempre" ha significado la continuación e incluso la intensificación de la contaminación ambiental y el agotamiento de los recursos. Gracias a la globalización de los medios de comunicación, el impacto de la publicidad y promoción de ventas y gustos de consumo ha sido mucho mayor en cuanto a la difusión de los estilos de vida y patrones de consumo ambientalmente insustentables.

La regulación de las grandes empresas transnacionales y los negocios en general ha empeorado bastante desde la Cumbre de Río. Los esfuerzos por terminar el Código de Conducta de las transnacionales fueron formalmente anulados en 1993 y se cerró la agencia responsable, el Centro de Empresas Transnacionales de la ONU. Varios años de trabajo y negociaciones quedaron en la nada. Iniciativas de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) como la del Código de Conducta sobre Transferencia de Tecnología y el Conjunto de Principios y Reglas sobre Prácticas Comerciales Restrictivas, también fueron dejadas al margen debido a que los países industrializados no estaban dispuestos a permitir que fueran puestas en marcha.

En cambio, ha crecido una poderosa tendencia contraria –hoy, dominante- a reducir y eliminar regulaciones que los gobiernos imponen a las empresas, que han ido ganando cada vez más derechos y poderes. Los estados ya no tienen autoridad para imponer controles sobre la conducta y las operaciones comerciales privadas.

La Ronda Uruguay había prometido incrementar la protección de los derechos de propiedad intelectual de las transnacionales, promoviendo así la monopolización de tecnología y el aumento de las ganancias a través de precios altos. Los gobiernos del Norte presionan ahora en la OMC para lograr que las empresas extranjeras tengan derecho a entrar, establecerse y recibir trato nacional -es decir, un tipo de tratamiento no menos favorable que el que gozan sus contrapartes del país anfitrión- en todos los países miembros. Otras propuestas sobre políticas de competencia y contratación pública les darían una mayor entrada aún en los negocios de los países en desarrollo. Los gobiernos tienen cada vez menos posibilidades de regular las operaciones y consecuencias del establecimiento de empresas transnacionales en su territorio.

Es poco probable que las empresas modelen voluntariamente sus prácticas para alinearse al desarrollo sustentable, sobre todo en el contexto actual de intensificación de la competencia. Por lo tanto, la eliminación del derecho de los estados a regular el comercio, en especial a las empresas transnacionales, es una falla enorme y quizá fatal para los esfuerzos de la comunidad internacional por detener el deterioro ambiental y promover el desarrollo sustentable.

El fracaso del liderazgo político

El liderazgo político a favor de asuntos ambientales, sociales o de desarrollo también se ha debilitado. Los políticos del Norte siguen el imperativo de mantener la competitividad en un mundo globalizado y dejan las cuestiones sociales y ambientales en los últimos lugares de su lista de prioridades. De modo que los gobiernos de las grandes potencias se ocupan de apoyar a sus grandes empresarios, promoviendo la liberalización y defendiendo sus intereses tanto a nivel nacional como internacional.

Por lo tanto, en las negociaciones internacionales –ya sea en la OMC o en la ONU-, los gobiernos del Norte apoyan las propuestas de ampliación de los derechos de las empresas transnacionales y bloquean o diluyen los argumentos a favor del desarrollo sustentable.

En la arena internacional, los gobiernos del Sur suelen estar mal preparados para negociar, tanto a nivel individual como colectivo, si se los compara con los del Norte. A pesar del espectacular aumento de importancia de las organizaciones internacionales que se ocupan de determinar políticas nacionales, los líderes y la burocracia política de la mayoría de los países en desarrollo no destinan recursos humanos y financieros suficientes a prepararse para las negociaciones internacionales. El resultado es que su capacidad de negociación es muy débil, lo cual los vuelve incapaces de defender eficazmente sus intereses y terminan cumpliendo con los de otros cuando las negociaciones concluyen en acuerdos de carácter obligatorio, como es el caso en la OMC.

Muchos líderes políticos y funcionarios de organismos internacionales pueden coincidir en privado acerca del pésimo estado actual del ambiente y el desarrollo, e incluso en cuanto a la necesidad de hacer reformas drásticas. Sin embargo, siguen con el proceso de liberalización y cumplen con las exigencias e intereses de la elite empresarial. Muchos han declarado que no pueden cambiar la situación y que la liberalización y la globalización son demasiado fuertes como para luchar contra ellas. Esto nos lleva a preguntarnos quién, si no los líderes políticos, va a actuar eficazmente a favor del desarrollo sustentable.

Sin embargo, a pesar de la mengua sufrida por el paradigma del desarrollo sustentable, hay señales de revigorización. Las limitaciones y fracasos de la globalización han provocado reacciones públicas violentas que podrían terminar generando algunos cambios políticos. Las fuerzas favorables al desarrollo sustentable que se encuentran en los gobiernos de los países en desarrollo son cada vez más concientes de su derecho o responsabilidad de rectificar los problemas actuales, incluso el cambio de algunas normas de la OMC.

La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable de Johannesburgo constituye una buena oportunidad para volver a centrar la atención de las elites del poder, así como de la opinión pública, no sólo en los problemas actuales sino también en la necesidad de un cambio de paradigma.

Reafirmar el espíritu de Río y sus compromisos

El fundamento del compacto de Río era claro y aún lo sigue siendo. El Sur no logra responder a las necesidades de sus pueblos debido a su posición desfavorable en la economía mundial y sus recursos nacionales se agotan debido a la caída del precio de los productos básicos, al pago de deudas muy pesadas y a la salida de capitales por otros motivos. Los objetivos de desarrollo, la erradicación de la pobreza y la cobertura de las necesidades básicas son –o deberían ser- la prioridad.

En términos concretos, los acuerdos Norte-Sur y la implementación del principio de "responsabilidad compartida pero diferenciada" implican que el concepto de desarrollo sustentable tenga al menos dos componentes, que se equilibren entre sí: protección ambiental y cobertura de las necesidades humanas básicas, para las generaciones actuales y para las futuras.

Así, el desarrollo sustentable incluye no sólo prácticas ecológicas que cubran las necesidades de generaciones futuras, sino también un cambio en los modelos de producción y consumo a fin de establecer un sistema equitativo. De ese modo, tal modelo debería conservar y redistribuir los recursos que actualmente se depredan. Según una concepción de este tipo, el factor de igualdad dentro y entre países respecto del control y utilización de los recursos siguiendo una modalidad ecológicamente prudente, es esencial.

Habría que subrayar que los elementos aquí propuestos en favor de un objetivo global justo y sustentable deben tomarse en conjunto, como un paquete. La justicia social, la igualdad, la sustentabilidad ecológica y la participación de las personas, todo esto es necesario para este nuevo orden. El cambio debe producirse tanto a nivel nacional como internacional. Las políticas que promueven sólo la igualdad no dan como resultado, necesariamente, un mundo ambientalmente seguro. Por otro lado, si se toman medidas para solucionar crisis económicas sin tener en cuenta la necesidad de distribuir los recursos de manera equitativa, sólo se logra incrementar el desequilibrio y la injusticia.

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Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.