No. 123/124 - Enero/Febrero 2002

Conferencia Ministerial de la OMC en Doha

Una nueva ronda comercial, pese a todo

por Sukumar Muralidharan

Luego de muchos discursos fuertes, maniobras y coerción de las principales potencias, la conferencia ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) produjo en Doha una declaración final que, a pesar de sus propias cláusulas, es una agenda para una nueva ronda de negociaciones comerciales.

Ya entrada la noche del 13 de noviembre, el ambiente en la sala de conferencias del Hotel Sheraton de Doha, era de fracaso. Los delegados reunidos en la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC discutían acaloradamente por un borrador de declaración que había sido preparado ese día a gusto de Estados Unidos, aprobado por la Unión Europea y rechazado por el Sur en desarrollo.

Estados Unidos, que el día anterior había accedido a aprobar una declaración sobre la importancia de la salud pública en la aplicación del régimen de patentes de la OMC, había logrado proyectarse como un negociador honesto. Pero la Unión Europea estaba jugando fuerte. El bloque europeo insistía férreamente en eliminar una referencia al objetivo de eliminar en forma gradual los subsidios a las exportaciones agrícolas, en medio de rumores de una amenaza de retiro del presidente de Francia, Jacques Chirac. Además, exigía un reconocimiento explícito de que las negociaciones sobre varios asuntos de especial interés para las empresas europeas empezarían a más tardar en la siguiente conferencia ministerial.

Firmes

Los países en desarrollo se mantenían igualmente firmes en que la OMC no podía aventurarse en esos asuntos, conocidos colectivamente como los "temas de Singapur" desde que la Primera Conferencia Ministerial de la OMC, celebrada en Singapur en 1996, aprobó un programa de estudio sobre ellos. Las negociaciones sobre inversión, políticas de competencia, compras del Estado y facilitación comercial eran potencialmente invasoras de los procesos nacionales de decisión, argumentaban los países en desarrollo. Y aun cuando éstos estaban embarcados en el estudio de las implicaciones profundas de los temas de Singapur, no se les podía obligar a negociarlos, decían.

El grupo de Africa, el Caribe y el Pacífico había unido esta preocupación a otra: la posibilidad de que las reglas de la OMC sobre la uniformidad de las normas comerciales llevaran a la eliminación de una exoneración especial para sus exportaciones a los mercados de la Unión Europea.

Aturdido por la complejidad de la discusión, el ministro de Comercio de Nueva Zelanda se retiró de la sala de conferencia esa noche. Decidió pasar su tiempo en el vestíbulo del Sheraton, tocando melodías melancólicas en el piano. Su aturdimiento era compartido por muchos.

Pero la OMC no iba a rendirse. Después del fiasco de la conferencia de Seattle, en 1999, no podía permitirse un segundo fracaso consecutivo. Estados Unidos y la Unión Europea decidieron entonces hacer un esfuerzo adicional, y a medida que avanzaba la noche, pusieron en juego toda su capacidad de maniobra, coerción y engaño, hasta que lograron sus objetivos. Para ello, propusieron que el presidente de la conferencia, el ministro de Comercio de Qatar, Youssuf Hussain Kamal, leyera una "interpretación del presidente" (de dudosa validez) sobre la necesidad de un consenso explícito antes del comienzo de las negociaciones sobre inversión, competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación comercial.

Sin embargo, apenas había terminado la conferencia cuando la delegación de Estados Unidos comenzó a poner en duda las consecuencias a largo plazo de la declaración de Kamal. Un funcionario de comercio citado por la publicación Inside US Trade afirmó que la declaración final es el documento vinculante de la conferencia, y que él regirá la agenda de los futuros trabajos de la OMC.

También hubo diferencias similares de interpretación en relación con la declaración sobre agricultura. El Grupo Cairns, integrado por los principales exportadores agrícolas, la consideraron un triunfo inequívoco sobre la obstinación de la Unión Europea. Por otra parte, la Unión Europea se atribuyó la victoria por haber eliminado toda discusión acerca del objetivo final de las negociaciones sobre agricultura. Estas evaluaciones contradictorias son quizá inevitables, pero también ponen de relieve que la agenda de la OMC es siempre una obra en construcción, que se concentra en nuevas áreas y se aleja de otras en respuesta a las necesidades de sus miembros más poderosos. India puede haber obtenido un respiro en cuanto a los temas de Singapur, pero el programa de estudios aprobado en 1996 seguirá adelante. Y con el personal de la OMC activamente comprometido en el esfuerzo de investigación, los hallazgos del estudio bien podrían ser parciales. Un pequeño descuido de parte de los países en desarrollo podría ser todo lo necesario para que esos asuntos aparezcan directamente como temas de negociación de la OMC.

Acceso a los mercados

Las expectativas eran diversas cuando la conferencia ministerial empezó el 9 de noviembre en medio de fuertes medidas de seguridad en la capital de Qatar. La delegación estadounidense, cercada de guardaespaldas, se había reducido considerablemente como consecuencia de los ataques terroristas del 11 de setiembre. Sin embargo, al insistir en la realización de la conferencia en la fecha y el lugar decididos en febrero, Washington dio una clara señal de la importancia que otorgaba a la reunión.

Estados Unidos y la Unión Europea habían expresado su intención de impulsar una nueva ronda de negociaciones comerciales en Doha. Informaciones preliminares brindadas por las dos partes sugerían que ambas tenían percepciones y prioridades diferentes. La principal preocupación de Estados Unidos, como lo indicaron altos funcionarios de comercio justo antes de la conferencia, era el acceso a los mercados en el sentido más general, y el comercio agrícola en especial.

Esas declaraciones fueron interpretadas como un desafío directo a la Unión Europea, que mantiene el sistema más amplio posible de subsidios agrícolas dentro de la OMC. El bloque europeo respondió que respaldaría un programa de liberalización del comercio agrícola siempre que beneficiara a todos los miembros.

Antes de la inauguración formal de la conferencia, las delegaciones ya estaban enfrascadas en discusiones por la redacción de un borrador ministerial preparado conjuntamente a fines de octubre por el director general de la OMC, Mike Moore, y Stuart Harbinson, embajador de Hong Kong-China y presidente del Consejo General de la OMC. Ese texto, llamado "borrador de Harbinson", era un catálogo de temas y prioridades de acción de la OMC como parte de un programa de trabajo ampliado, que muchas delegaciones del Sur consideraron una nueva ronda comercial con otro nombre.

Subsidios agrícolas

En cuanto a la agricultura, el borrador de Harbinson afirmaba que la prioridad de la OMC consistiría en iniciar reducciones graduales de todas las formas de subsidios de exportación, con miras a su eliminación. La Unión Europea planteó sus reservas sobre esta cláusula desde el principio, pero para no trabar las discusiones, expresó su disposición a aceptar un programa de reducción de subsidios siempre que se corrigieran todas las formas de distorsión comercial. Como explicó el comisario de Agricultura de la Unión Europea, Franz Fischler, esas formas incluirían los créditos para la exportación y el uso de la ayuda alimentaria no para aliviar el sufrimiento humano, sino para deshacerse de excedentes, abrir mercados y expulsar a la competencia.

Estas maniobras entre Estados Unidos y la Unión Europea sobre la cuestión agrícola indicaron desde un principio en qué dirección se moverían las discusiones. Evidentemente, la Unión Europea estaba determinada a realizar alguna concesión en materia de agricultura a cambio del apoyo de Estados Unidos en los temas de Singapur, y también en ambiente y trabajo. Aunque India había expresado su fuerte oposición a esos temas, se esperaba que otros países en desarrollo los aceptaran. El ministro indio Murasoli Marán había llegado a Doha en medio de comentarios de la prensa sobre el aislamiento de India, pero pronto descubrió que tenía un apoyo sustancial. La mayoría de los países en desarrollo estaban convencidos de que la OMC debía ocuparse de los problemas de implementación de los acuerdos ya existentes antes de embarcarse en una agenda de negociaciones más amplia. Sin embargo, en declaraciones informales a la prensa, Maran se cuidó de subrayar que ese principio, acordado bilateralmente entre países en desarrollo, no entorpecería las principales negociaciones de la conferencia.

Aparte de la cuestión de los subsidios, la Unión Europea se aisló en su insistencia de que el ambiente, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria figuraran en las negociaciones agrícolas. Otros países miembros consideraron esto como un truco proteccionista. Estados Unidos, a su vez, estaba solo en su posición de que las disposiciones antidumping de la OMC no debían revisarse.

Entre los países industrializados, se sabía que Japón podría unirse a la Unión Europea y empuñar las medidas antidumping como arma contra la reducción de los subsidios agrícolas impulsada por Estados Unidos. Entre los problemas de implementación que preocupaban a India, el texto Harbinson proponía acelerar el desmantelamiento de las cuotas de importaciones textiles y la integración de los productos textiles y la indumentaria al marco de la OMC. En el área de la agricultura, había un reconocimiento de que los subsidios de la "caja verde", es decir, aquellos utilizados para proteger la seguridad alimentaria de los más vulnerables, estarían exonerados de los compromisos de reducción.

Intereses del Sur

Sin embargo, el borrador de Harbinson casi ignoraba los intereses del Sur en desarrollo. En la primera sesión del plenario, Maran calificó de injusto el proyecto de declaración, y advirtió que no debía presuponerse la existencia de un consenso (acerca del comienzo de negociaciones sobre nuevos temas) cuando no existía ninguno. Posteriormente, el ministro indio solicitó que todas las delegaciones tuvieran la oportunidad de examinar los informes de seis "facilitadores" designados antes de su presentación ante el Comité General, el órgano de decisión final de la conferencia ministerial. La intervención de Maran recibió amplio apoyo de un numeroso grupo de países en desarrollo, pero fue flagrantemente ignorada a medida que aumentaba la presión para producir un resultado consensual.

El segundo día de la conferencia, Japón reaccionó fuertemente a la sugerencia de Estados Unidos de que no estaba mostrando suficiente flexibilidad y liderazgo en las negociaciones sobre agricultura. También reiteró sus reservas sobre la propuesta estadounidense de ampliar la discusión sobre las normas antidumping para someter a estudio las supuestas prácticas comerciales desleales de otros estados miembros. Hasta la tercera jornada, todos los participantes no hacían más que reiterar sus conocidas e inflexibles posiciones.

Al principio de la cuarta jornada, un subgrupo de nueve miembros elaboró un texto sobre el acceso a los medicamentos esenciales y el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), y lo envió a una comisión más amplia. Esa noche, una versión bastante modificada del texto fue presentada ante el Comité General.

Según los procedimientos de negociación de la OMC, donde nada está acordado hasta que todo está acordado, parecía probable que la cuestión de los medicamentos destrabara otras áreas, pero eso no ocurrió. India y otros países en desarrollo continuaban encontrando resistencia en las negociaciones sobre productos textiles, mientras Estados Unidos y Canadá se aferraban a su insistencia en que la propuesta de aceleración de la eliminación de cuotas equivalía a una modificación del Acuerdo sobre Textiles e Indumentaria. La Unión Europea continuaba respaldando la declaración sobre textiles, en el entendido de que se limitaría a la plena utilización de los mecanismos de flexibilidad previstos en ese acuerdo. Japón, que no se preocupaba demasiado por este asunto pues no tenía cuotas textiles, expresó pesimismo sobre las probabilidades de un acuerdo.

Una vez aprobado el texto sobre Acuerdo sobre TRIPS y los medicamentos esenciales, Estados Unidos pareció liberarse de su carga de negociación más onerosa. Ahora estaba libre para usar sus buenos oficios y poder coercitivo para imponer un acuerdo. Claramente, estaba dispuesto a impulsar los temas de Singapur si eso podía inducir a la Unión Europea a realizar concesiones en materia de agricultura, y también quería que Japón cediera en cuanto a las medidas antidumping. En la última jornada de la conferencia, este último acuerdo parecía más cerca de la realidad, pero aquél permanecía tan esquivo como siempre.

La Unión Europea no hacía más que endurecer su posición, negándose a ceder un ápice en los temas de Singapur. Un portavoz de la Unión Europea desestimó las reservas expresadas reiteradamente por los países menos adelantados sobre los nuevos temas, calificándolas de dilatorias. Con una enorme habilidad de manipulación, el bloque europeo había acordado en la noche con Estados Unidos presentar un proyecto de declaración —el tercero en la conferencia— que era prácticamente una lista de sus demandas. La delegación de India estaba indignada. En el plenario final, Maran señaló como principales defectos del tercer borrador la debilidad de sus disposiciones sobre la implementación de los acuerdos de la Ronda Uruguay. En comparación con el borrador de Harbinson, el tercer proyecto presentado al Comité General otorgaba escasa o nula importancia a los problemas de implementación. Toda la sección sobre textiles, por ejemplo, figuraba entre paréntesis rectos, en señal de que no había acuerdo.

El borrador también utilizaba un lenguaje más preambular en materia de ambiente y comercio. Eliminaba una frase crucial que reconocía a la Organización Internacional del Trabajo como el foro apropiado para un diálogo sustancial sobre comercio y normas laborales. En cuestiones de inversión, políticas de competencia, contratación pública y promoción del comercio, el tercer proyecto preveía negociaciones inmediatas o una decisión en la siguiente conferencia ministerial para lanzar las negociaciones. Maran, expresando el sentir generalizado entre los países en desarrollo, advirtió al plenario que todo eso era prematuro, dado que la decisión sobre el inicio de negociaciones sólo podría adoptarse una vez conocidos los resultados del programa de estudio autorizado por la conferencia ministerial de Singapur.

El compromiso único

India también estaba preocupada por la cláusula del "compromiso único" del borrador, según la cual las negociaciones en todas las áreas (incluso sobre la implementación de la Ronda Uruguay) se conducirían, concluirían y aplicarían como un paquete aplicable a todos los miembros. Esto significaba que, para lograr una discusión sobre los problemas de implementación de la Ronda Uruguay, los países en desarrollo debían iniciar negociaciones en áreas tan diversas como la inversión, las políticas de competencia y quizá también el ambiente y las normas laborales.

Hasta la noche del 13 de noviembre, el plenario ministerial permanecía trabado. La Unión Europea no daba señales de ceder en su exigencia de eliminación de la cláusula sobre la eliminación gradual de los subsidios a las exportaciones agrícolas, a la vez que exigía términos más fuertes en cuanto al ambiente, las normas laborales y los temas de Singapur. Estados Unidos y Japón eran, en términos relativos, los menos insatisfechos con el tercer borrador. Desde la declaración sobre medicamentos esenciales, Estados Unidos se había posicionado como un negociador creíble, pero su negativa a ceder terreno en materia de textiles restó un elemento vital de flexibilidad al proceso de negociación. Japón, por su parte, había llegado a un acuerdo con Estados Unidos sobre el uso de las medidas antidumping. No obstante, la conferencia permanecía paralizada por la insistencia de la Unión Europea en lograr más de lo que los países en desarrollo podían dar y la renuencia de Estados Unidos a aliviar la presión realizando concesiones cruciales para esos países.

Ante el temor al fracaso, se instrumentó la declaración aclaratoria del presidente de la conferencia como forma de vencer la resistencia de India. Sin embargo, todavía no está claro si las negociaciones que comenzarán en Ginebra no serán llamadas "nueva ronda" de negociaciones comerciales. Es más probable que se llamen "agenda de desarrollo de Doha", como concesión idiomática para mitigar los daños materiales que seguramente sufrirán los países más pobres.

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Este artículo fue publicado por primera vez en la edición del 7 de diciembre de 2001 de la revista Frontline de Nueva Delhi, de la que Sukumar Muralidharan es editor, y se reproduce aquí con permiso de sus editores.