No. 123/124 - Enero/Febrero 2002

Manipulación y distorsión en la conferencia de Doha

Cómo la OMC elaboró su agenda contra el desarrollo

por Martin Khor

Hubo muchas batallas en la Cuarta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), celebrada en Doha, Qatar, del 9 al 14 de noviembre de 2001. Desde el punto de vista del desarrollo, la lucha más importante se centró en si la OMC se apegaría a su actual mandato y corregiría los desequilibrios de sus normas, o ampliaría sus poderes mediante nuevos acuerdos que restringieran aún más las políticas de desarrollo en los países del Sur.
El resultado de Doha es profundamente perjudicial para el desarrollo, y el proceso que llevó a él se caracterizó por su discriminación y manipulación flagrantes.

Lo ocurrido en la Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC se discutirá por muchos años. No fue como cualquier otra conferencia, en que normalmente los participantes intercambian opiniones que son luego registradas con más o menos precisión en un acta. La conferencia de Doha tuvo lugar en condiciones de presión. Un grupo de países poderosos, ayudados por la Secretaría de la OMC, presionó a la mayoría de los países en desarrollo para que aceptaran los principales elementos de un futuro programa de trabajo que esa mayoría rechazaba hasta la jornada final programada.

Los países en desarrollo se habían preparado bien para esta reunión, ajustándose a las normas. Muchos de ellos habían tenido sus propias reuniones preparatorias regionales y habían presentado sus opiniones en forma oral y escrita meses y semanas antes de Doha. Y si el juego hubiera sido justo, habrían podido determinar el curso de la OMC en los próximos años. Pero las naciones más poderosas, respaldadas por la Secretaría, cambiaron las reglas y usaron tácticas de manipulación para aplastar la opinión mayoritaria, y ejercieron una enorme presión sobre los pocos que se aferraban a su posición. Así lograron su "victoria", con un programa de trabajo que volverá a la OMC todavía más desequilibrada e injusta, para beneficio de unos pocos países.

El nuevo programa de trabajo tiende a satisfacer la ambición de los países industrializados de establecer nuevos acuerdos en la OMC que permitan a sus empresas multinacionales conquistar aún más porciones de mercado y territorio económico en los países en desarrollo, a expensas de las propias empresas y economías nacionales de estos últimos.

Los nuevos temas de inversión, competencia y contratación pública habían sido introducidos en 1996 en la primera Conferencia Ministerial de la OMC, en Singapur. Mediante la táctica de "sala verde" (por la que un puñado de países adoptan las decisiones que luego imponen a los demás), los países del Sur fueron presionados para aceptar la discusión de esos temas en grupos de trabajo. Sin embargo, los países en desarrollo resistieron la presión para iniciar de inmediato las negociaciones, como pretendían los países industrializados.

Ansiosos

En los cinco años siguientes de discusión sobre esos tres temas y otro más, la facilitación comercial, la mayoría de los países en desarrollo concluyeron que no eran cuestiones adecuadas para empezar negociaciones. Cuanto más aprendían sobre las intenciones de los países industrializados, más querían evitar tratados obligatorios del tipo que, a través de la OMC, invadieron la planificación de políticas nacionales con efectos devastadores sobre el desarrollo. Antes de la reunión ministerial de Seattle, en 1999, los países del Sur dejaron en claro esta posición, y su voluntad de continuar el proceso de estudio sobre esos "temas de Singapur" fue fielmente reflejada junto con la de los países más poderosos, que pretendían iniciar las negociaciones. En un borrador de declaración, los delegados pudieron entonces elegir entre las dos posiciones opuestas antes de adoptar la declaración final.

Si bien el proyecto de declaración de Seattle fue democrático, el proceso de la conferencia no fue nada participativo, dado que la mayoría de los países y ministros fueron totalmente excluidos de las consultas que tenían lugar en "sala verde". Ministros indignados de Africa y el Caribe advirtieron que no aprobarían ninguna declaración que se les impusiera el día final, por lo tanto la conferencia terminó sin declaración alguna.

Después de Seattle, la Unión Europea, Japón y finalmente Estados Unidos continuaron ejerciendo presiones para incluir los temas de Singapur en la agenda de negociaciones de la OMC, pero en los dos años siguientes a Seattle, más países en desarrollo se opusieron a negociarlos. Los ministros de estos países dejaron clara su oposición en las semanas y aun en los días previos a Doha: en reuniones de los países menos adelantados (en Zanzíbar, en julio), de la región africana (en Abuja, en septiembre), y del grupo de Africa, el Caribe y el Pacífico (en Bruselas, en noviembre).

En la sede de la OMC, en Ginebra, la mayoría de los países en desarrollo también se pronunciaron con firmeza y urgieron a la organización a concentrar sus energías en la resolución de los "problemas de implementación" (eufemismo para referirse a los desequilibrios y debilidades de las normas actuales) y a hacer a un lado las negociaciones sobre nuevos temas, que en su opinión desviarían la atención de los problemas actuales, sobrecargarían el sistema y aumentarían la carga de los países pobres. Si la OMC no se hundiera, muchos países en desarrollo lo harían, bajo el peso de las viejas y nuevas cargas.

En vista de que la mayoría de los países en desarrollo estaban más unidos en su postura, las naciones más industrializadas y la Secretaría, que habían aprendido la lección de Seattle, cambiaron su táctica. Antes de Seattle y durante esa conferencia, el proyecto de declaración era democrático pero el proceso no era participativo. Pero antes de Doha y en esa reunión, se utilizó la estrategia contraria: se permitió a los miembros más consultas y participación, pero las sucesivas versiones de la declaración ministerial fueron cada vez más antidemocráticas, sesgadas y discriminatorias.

El primer borrador, presentado el 26 de setiembre por el presidente del Consejo General de la OMC, Stuart Harbinson, y el director general, Mike Moore, ya era sesgado en contra de la opinión de los países en desarrollo, pero al menos ofrecía dos opciones (comenzar las negociaciones o seguir estudiando el asunto) para dos de los nuevos temas: la inversión y la competencia.

Durante el mes siguiente hubo numerosas consultas, pero los miembros de la OMC no se acercaron a un acuerdo porque la mayoría de los países en desarrollo volvieron a negarse a iniciar negociaciones sobre los nuevos temas y pidieron que el siguiente borrador reflejara esa posición. Sin embargo, el segundo proyecto, emitido el 27 de octubre, ignoró esa negativa e incluso eliminó la opción del estudio de la inversión y la competencia: el nuevo borrador comprometía a los ministros a negociar nuevos tratados, con la única "concesión" de que las negociaciones fueran precedidas por dos años de prenegociaciones.

En las conferencias internacionales, la práctica normal cuando hay desacuerdos sobre un texto es colocarlos entre paréntesis rectos o plantear las diferentes posiciones en párrafos separados. No obstante, el segundo borrador de Ginebra fue presentado deliberadamente como si estuviera "limpio", al no reflejar las distintas opiniones. Fue de hecho engañoso, porque sólo presentó una posición y ocultó la opinión de la gran mayoría de los países, favoreciendo a una de las partes.

En la reunión del Consejo General de la OMC del 31 de octubre y 1 de noviembre, la mayoría de los oradores del Sur criticaron duramente el proceso de elaboración del borrador y su contenido. Las principales críticas fueron que el proyecto no tomaba en cuenta su opinión, sino sólo las del Norte industrializado, que era poco transparente y engañoso, dado que omitía deliberadamente las diferencias entre las distintas delegaciones (en especial sobre los nuevos temas), y que por lo tanto se creaba un terreno muy desparejo para la conferencia de Doha, donde la mayoría de los países en desarrollo deberían defender su posición sin que ésta apareciese siquiera en las importantes partes operativas del texto.

Frustrados

Los países en desarrollo también quedaron frustrados por el proceso a través del cual el director general y el presidente del Consejo General transmitieron el proyecto de declaración a la reunión de Doha, aunque no había consenso ni acuerdo. Muchas delegaciones reclamaron que su opinión en áreas de desacuerdo fuera reflejada en un texto revisado, o al menos en un anexo o carta explicativa. Sin embargo, el presidente decidió presentar un texto sin revisar. Mediante una carta fechada el 5 de noviembre, Harbinson y Moore transmitieron el proyecto de declaración tal como estaba al ministro de Comercio de Qatar, Yusuf Hussain Kamal, quien presidiría la conferencia de Doha. La carta explicativa no exponía las diferencias de opinión, ni siquiera en las secciones más importantes. Así, los peores temores de los países en desarrollo se hicieron realidad.

En Doha, se utilizaron las mismas tácticas de manipulación. Según el programa, Harbinson debía presentar el polémico borrador en la ceremonia de apertura y no en la primera reunión comercial, de modo que no hubo oportunidad de realizar comentarios sobre el texto. Luego, en la primera reunión comercial, el presidente de la conferencia anunció que había designado a seis "amigos del presidente" para realizar consultas sobre seis asuntos contenciosos. Los seis eran partidarios de una nueva ronda de negociaciones. No hubo ninguna discusión previa sobre la forma de selección de esos "facilitadores", por qué debían ser todos de la misma posición ni sobre qué facultades tendrían. Tampoco se discutió la elección de los temas. Algunos asuntos del borrador -como las negociaciones sobre aranceles industriales- que habían sido discutidos por muchos países en desarrollo no figuraban entre los seis temas de consulta. Varias delegaciones expresaron su reserva, pero el proceso continuó como antes.

Durante las consultas sobre los nuevos temas, quedó claro una vez más que la mayoría de los países del Sur se oponían a las partes del proyecto de declaración que pedían el comienzo de nuevas negociaciones. Esos países declararon abiertamente su posición en la consulta plenaria al respecto. Muchos ministros de países en desarrollo, en sus discursos oficiales ante el plenario, también aclararon su postura. Y hasta el 13 de noviembre, el último día programado de la conferencia, los países de Africa, el Caribe y el Pacífico y los países menos adelantados presentaron una declaración en la que establecían que no estaban preparados para negociar los nuevos temas.

Sin embargo, esa posición tampoco se reflejó en el siguiente borrador, presentado el 13 de noviembre, el cual promovía aún con más firmeza las negociaciones sobre los temas de Singapur. Así, quedó claro que lo único que se pretendía de los participantes era que participaran de las consultas, al menos en las relativas a los nuevos asuntos. Nunca se obtuvo respuesta a la pregunta de quién redactó los borradores. En otras conferencias, la redacción de los proyectos de declaración es un proceso transparente.

Para ese entonces, los países más poderosos y la Secretaría de la OMC estaban desesperados por evitar el fracaso. "Fracaso", para ellos, significaba una declaración sin el compromiso de negociar los nuevos temas. Si la conferencia terminaba el 13 de noviembre, como estaba previsto, no habría acuerdo al respecto, por lo tanto se decidió extenderla un día más. Ni siquiera está claro si se consultó a los miembros para esta extensión. Varios jefes de delegación no pudieron cambiar su agenda y debieron partir antes del final de la conferencia, lo que les impidió participar de la crucial jornada final.

Entonces, los países más poderosos y la Secretaría dieron el empujón final: una maratónica reunión de "sala verde" que duró desde las 18 horas del 13 de noviembre hasta las seis de la mañana del 14 de noviembre, de la cual participaron apenas 24 países. Las naciones en desarrollo participantes estuvieron en desventaja. En la mañana del día 14, se presentó otro borrador de declaración ministerial aún más sesgado que los anteriores, porque comprometía a los miembros a negociar acuerdos sobre los temas de Singapur en la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC.

En una reunión informal final de jefes de delegaciones, en la tarde del día 14, el ministro de Comercio de India protestó porque el proyecto no reflejaba la opinión de su país y solicitó algunos cambios, advirtiendo que de lo contrario no lo aprobaría. Otros 12 países también expresaron su insatisfacción con el texto sobre los nuevos temas y pidieron modificaciones. En el vestíbulo de la sala de reuniones, estaba claro que había una intensa presión sobre India. Algunos delegados de países industrializados comentaron a la prensa que un solo país trataba de arruinar toda la conferencia. Casi hasta el final, no estaba claro si se aprobaría una declaración final o no.

Finalmente, se acordó que el presidente de la conferencia, el ministro qatarí Kamal, leyera una "interpretación del presidente" sobre la necesidad de un consenso explícito antes del comienzo de las negociaciones sobre inversión, competencia, transparencia en la contratación pública y promoción del comercio. Esta declaración protegía a los países en desarrollo que no deseaban comprometerse a negociar, pues el texto de la declaración estableció que las negociaciones empezarían luego de la Quinta Conferencia Ministerial sobre la base de un consenso explícito acerca de las modalidades de las negociaciones.

Luego de la declaración del presidente, India anunció que se sumaría al consenso y así terminó la conferencia, después de algunos discursos más.

Controversia

Una de las primeras controversias que surgirán cuando se reanuden los trabajos en la OMC será cuál de las dos versiones de la decisión de Doha prevalecerá: la declaración ministerial (que refleja un supuesto acuerdo para negociar los nuevos temas después de la quinta conferencia, subordinado apenas a un consenso sobre las modalidades) o la interpretación del presidente sobre la necesidad de un consenso para iniciar las negociaciones.

En cualquier caso, mediante procedimientos de manipulación y presión, la conferencia de Doha promovió la causa de los nuevos temas, de acuerdo con la ambición de las principales potencias de ampliar los poderes de la OMC en esas áreas.

Además, Doha produjo un programa de trabajo aún más oneroso que el de la Ronda Uruguay. El experto comercial Bhagirath Lal Das estimó que el programa de trabajo posterior a Doha será al menos 50 por ciento más gravoso que el de la Ronda Uruguay. El programa incluirá la agenda incorporada de negociaciones sobre servicios y agricultura; la revisión establecida de los acuerdos sobre TRIPS y TRIMS; las cuestiones de implementación; nuevas negociaciones sobre accesos a mercados no agrícolas (aranceles industriales); negociaciones sobre algunos aspectos de las normas de la OMC como las medidas antidumping y el mecanismo de solución de diferencias; negociaciones sobre algunos aspectos del comercio y el ambiente; nuevos trabajos sobre inversión, competencia, transparencia en la contratación pública y promoción del comercio (que podría conducir a negociaciones), y nuevos grupos de trabajo sobre comercio, deuda y finanzas, y transferencia de tecnología.

La declaración de Doha estableció que los países en desarrollo requieren "asistencia técnica y capacitación" para el trabajo futuro. Pero estos términos —aunque se han hecho algunos esfuerzos para implementarlos— no quitan que esos países sufrieron enormes pérdidas en Doha y no disponen de la fuerza ni los recursos necesarios para llevar la pesada carga que se les impondrá en los próximos años.

El resultado de Doha es profundamente antidemocrático en su contenido, pese a los discursos de países industrializados y la Secretaría sobre el lanzamiento de una ronda o agenda "de desarrollo" en la conferencia. El proceso previo y paralelo a Doha —sin el cual el resultado habría sido muy diferente— fue antidemocrático, discriminatorio, engañoso y falto de transparencia, basado no en reglas sino en tácticas de poder: una vergüenza para los supuestos principios de la OMC, que se dice una organización "no discriminatoria, transparente, basada en normas". No se debe permitir que algo así vuelva a ocurrir.

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Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.