No. 123/124 - Enero/Febrero 2002

Ecuador a dos años de la dolarización

¿Un modelo para América Latina?

por Alberto Acosta

Ecuador concluyó el siglo XX con una crisis sin precedentes y empezó el siglo XXI liderando el crecimiento económico en América Latina. ¿Es éste un motivo de regocijo o de preocupación? Frente a esta pregunta nada mejor que el análisis de algunos datos, recordando que la dolarización fue presentada no sólo como la única alternativa existente, si no como la gran solución para resolver los males de la economía ecuatoriana.

Al año 1999 se le recordará por registrar la mayor caída del PIB real del siglo XX. Este declinó en 7,3 por ciento medido en sucres constantes y en dólares en 30,1 por ciento, de 19.710 millones a 13.769 millones de dólares. El PIB por habitante se redujo en casi 32 por ciento, al desplomarse de 1.619 a 1.109 dólares.

El país, en consecuencia, experimentó el empobrecimiento más acelerado en la historia de América Latina: entre el año 1995 y el año 2000, el número de pobres creció de 3,9 a 9,1 millones, en términos porcentuales de 34 al 71 por ciento; la pobreza extrema dobló su número de 2,1 a 4,5 millones, el salto fue de 12 a 31 por ciento. Lo anterior vino acompañado de una mayor concentración de la riqueza: así, mientras en 1990 el 20 por ciento más pobre recibía el 4,6 por ciento de los ingresos, en el 2000 captaba menos de 2,5 por ciento; entre tanto el 20 por ciento más rico incrementó su participación del 52 a más del 61 por ciento. Y en el tornasiglo miles de ecuatorianos, más de 500.000 personas (más de 10 por ciento de la PEA), habrían huido del país.

Las cifras expuestas demuestran la gravedad de una crisis explicable por una serie de factores mutuamente interrelacionados, de orden natural -el fenómeno de El Niño-, de orden económico -el servicio de la deuda externa, la caída de los precios del petróleo, la desestabilización financiera internacional, el salvataje bancario- y de orden político: cinco gobiernos en cinco años. Crisis desatada, en gran medida, por la política económica aplicada desde 1992, así como por efecto del interminable ajuste estructural de inspiración fondomonetarista impuesto en el país con diversos grados de coherencia desde la primera mitad de la década del 80. Sobre todo estas dos últimas acciones son causas profundas del problema ecuatoriano. Y todo en un ambiente de corrupción desbocada.

La apuesta de la dolarización

En este contexto Ecuador sorprendió al mundo. Con la dolarización plena de su economía, el 9 de enero del 2000, fue el primer país de América Latina que sacrificó oficialmente su moneda nacional e impuso una moneda extranjera como de curso legal completo. Y se incorporó a la lista de 26 colonias o territorios que hasta entonces utilizaban una moneda extranjera en todo el mundo, 11 de ellos el dólar estadounidense.

La decisión final sobre la dolarización oficial plena no resultó de los designios de la razón. Basta ver que con ella no se acabó con el proceso inflacionario, como se había prometido.

A más de las lógicas internas del Ecuador, hay que comprender los intereses norteamericanos y, por cierto, la estrategia de los organismos multilaterales. La dolarización, por lo demás, no puede ser estudiada exclusivamente en el vacío de la política económica, sino que debe incorporar reflexiones propias de economía política. Reconociendo, entonces, que la dolarización está al servicio de determinados intereses y alianzas hegemónicas dentro y fuera de cada país, y que su aplicación responde a procesos avasalladores propios de la mundialización del capitalismo, convendría hacer un análisis desde varias aristas, resaltando las diversas implicaciones y las principales agendas involucradas, así como una serie de prejuicios e inercias que trascienden las racionalidades estratégicas. Por razones de espacio, en este texto se centra la atención en algunos aspectos económicos básicos, lo cual no minimiza el coincidente establecimiento de la base militar norteamericana en el puerto ecuatoriano de Manta y la decisión de apostar por la dolarización.

Realidad frente a los ofrecimientos de la dolarización

Para poder realizar una evaluación de los dos años de dolarización conviene recordar los ofrecimientos que justificaron el sacrificio de la moneda nacional, el sucre. Quienes plantearon la dolarización, sobre todo los miembros del Foro Económico, algunos de cuyos integrantes, encabezados por Carlos Julio Emanuel, se encuentran al frente del Ministerio de Economía, ofrecían, entre otras maravillas, "una baja inmediata de las tasas de interés, de la inflación y la entrada de capitales foráneos, dando paso a la reactivación inmediata de los sectores productivos" (El Universo, 7 de enero de 2000).

¿Cayó inmediatamente la inflación? No. En promedio anual, ésta pasó de 52 por ciento en 1999 a 97 por ciento en el 2000, antes de declinar lentamente a un 40 por ciento en el 2001; alcanzando en diciembre pasado un 22,5 por ciento ¿en dólares?, la inflación más alta de América Latina, casi 10 veces el nivel inflacionario de Estados Unidos. Ni la relativa calma conseguida por la ausencia de la devaluación se refleja en una sustantiva caída de las tasas de interés en dólares, que superan el 20 por ciento y aún el 80 por ciento para compras a plazos en establecimientos comerciales privados.

La relativa estabilidad lograda se explica por la ausencia de la devaluación, que en el año 1999 alcanzó un monto de 198 por ciento. La inflación, en una economía dolarizada, es todavía una compleja tarea por resolver, en especial cuando continúan los reajustes de las tarifas de los servicios y de los bienes públicos, en un escenario en el cual afloran peligrosas presiones que mantienen una tendencia inercial en el proceso inflacionario.

¿Se reactivó de inmediato el aparato productivo? Tampoco. Fue falsa la propaganda que aseguraba que "la medida es tan poderosa que por sí sola comienza a hacer girar las ruedas de la reactivación económica", como clamaba José Luis Cordeiro, venezolano importado para promocionar la dolarización (El Universo, 24 de febrero de 2000). En el 2000, luego del bajón en 1999, la economía apenas frenó su caída. Y recién convalece en el 2001. Las estimaciones hablan de 5,2 por ciento, sin que con esto el PIB alcancé el nivel de 1998.

Los partidarios de la dolarización sugieren que esta recuperación es una prueba de la eficacia de esta decisión. Absurdo. Toda recesión finalmente termina, sobre todo si tiene recursos foráneos que ayudan a superarla. Con la dolarización, al igual que con la convertibilidad en Argentina, el dilema es inexcusable: la economía funciona mientras entran capitales externos en abundancia o, en caso contrario, se tiene que ajustar por la vía de la recesión, pero esa no es todavía la situación ecuatoriana.

Lo que interesa averiguar ahora es de dónde han salido los dólares para esta recuperación por lo demás desequilibrada. En el 2001 la economía se apuntaló con las remesas de los emigrantes, con más de 1.450 millones de dólares (superiores a las inversiones petroleras), y con las inversiones del nuevo oleoducto, así como con los ingresos generados por las ventas de petróleo en el mercado mundial hasta antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre, que provocaron una drástica caída del precio del crudo. Ya en el 2000 las remesas de los emigrantes por 1.330 millones de dólares, superiores a las exportaciones sumadas de banano, camarón, café, cacao y atún (equivalentes al 20 por ciento del consumo nacional), habían salvado la dolarización, al igual que los altos precios del crudo, que produjeron ingresos mayores en 600 millones de dólares a los presupuestados. Y en ambos años debe haber ingresado una cuantía importante de narcodólares y dólares falsos, que han inundado la economía ecuatoriana; en estos dos casos sí apoyados por la dolarización.

Ya casa dentro, el consumo también se ha nutrido del descongelamiento de los depósitos bancarios, pues muchos de los clientes de los bancos, atemorizados por la experiencia del feriado bancario y el congelamiento de sus depósitos en marzo de 1999, prefieren destinar esos recursos liberados al consumo de bienes o a la construcción, sector que ha experimentado un crecimiento importante, alentado también por el bono de la vivienda.

Este convalecimiento de la economía ecuatoriana ha venido acompañado con una reducción de los índices de desempleo y subempleo, pero no por efecto de un incremento de la actividad productiva que pudiera haber creado nuevos puestos de trabajo, sino por la corriente indetenible de emigrantes. Casi el 80 por ciento de la población económicamente activa está en situaciones laborales precarias o desempleada: el subempleo afecta a cerca de un 60 por ciento de la PEA, el desempleo abierto a un nueve por ciento y más de un 10 por ciento se encuentra fuera del país en calidad de emigrante. El salario básico unificado, con 128,8 dólares mensuales, cubre menos de un 42 por ciento de la canasta básica familiar (cuatro miembros), que bordea los 310 dólares. No sorprende, entonces, que al inicio del 2001, más del 45 por ciento de la población adulta ansíe fervientemente salir de esta economía dolarizada.

Si se conoce los entretelones de la economía ecuatoriana, no resulta entonces sorprendente que el PIB haya crecido en el 2001. Ecuador tocó fondo y, apoyado en factores que no tienen que ver con la dolarización, como el petróleo y los emigrantes, comenzó su convalecencia. En este punto, sin embargo, preocupa que las exportaciones no petroleras en el 2000 hayan caído en 16,3 por ciento y que las exportaciones totales hayan declinado en ocho por ciento en el 2001, mientras que las importaciones crecieron en 61,8 por ciento en el 2000 y en 45 por ciento en el año pasado. En suma, Ecuador, atrapado en la trampa cambiaria, ya enfrenta un déficit comercial, mientras consolida un modelo aperturista que fomenta las importaciones.

Avanzar hacia el pasado para salvar la dolarización

En este contexto, Ecuador, para avanzar, ha vuelto su mirada al petróleo. Con el incremento de la producción y exportación de crudo se espera sostener la dolarización. La apuesta es reeditar otro auge petrolero, pero en un ambiente diverso. Por un lado el país ha sido ajustado y reajustado sostenidamente, con lo que su economía está casi totalmente abierta, su mercado financiero se encuentra prácticamente liberalizado y los potenciales ingresos petroleros serán muy inferiores a los de los años 70 para la sociedad en su conjunto, en tanto los contratos hidrocarburíferos existentes no dejarán ingresos importantes para el país, pues en el mejor de los casos la participación estatal en la renta petrolera será de un 18 por ciento. Además, ya ahora varias petroleras no pagan el impuesto a la renta porque declaran pérdidas, ni el impuesto al valor agregado, no cancelan las glosas al Estado, y hasta consiguen tarifas preferenciales para sus importaciones.

Recuérdese, además, que la dolarización no resulta nada recomendable al menos para países cuyas exportaciones son extremadamente fluctuantes, como sucede con los países exportadores de petróleo, afirmaba hace un par de años un defensor de la dolarización como el panameño Juan Luis Moreno-Villalaz, uno de los consultores internacionales del gobierno ecuatoriano para aplicar la dolarización.

Por lo tanto, si se mira más allá del espejismo consumista, Ecuador no habrá dejado de ser un país aún más dependiente de las fluctuaciones internacionales. Una entrada significativa de capitales tenderá a aumentar el crédito y la demanda internos, alentando la actividad económica e incrementando los pasivos externos; en cambio ante un déficit de cuenta corriente o una salida de capitales, la defensa de la dolarización conllevará la subida de las tasas de interés y la consecuente disminución de la actividad económica. Los ajustes serán por el lado de las cantidades: salarios, empleo, producción, tal como sucedió en Argentina con la convertibilidad, una suerte de dolarización minus.

La pérdida de competitividad relativa de las exportaciones resulta preocupante en un mundo imperfectamente competitivo, dominado todavía por tasas de cambio variables. De no existir la suficiente flexibilidad financiera o laboral, el resultado sería más desempleo, menor utilización de la capacidad instalada y aún una significativa quiebra de empresas. Así, las exportaciones se verían obligadas a mejorar su competitividad despidiendo personal o reduciendo los salarios, así como forzando a cualquier costo la renta de la naturaleza, esto es con crecientes destrozos ambientales.

El esquema dolarizador ecuatoriano, incluso para cuando la inflación descienda a un solo dígito, no podrá garantizar un crecimiento económico sostenido y una expansión sustantiva del empleo. El actual modelo sólo podrá sobrevivir mientras se garantice el ingreso abundante de recursos externos provenientes de exportaciones primarias, particularmente petroleras, crecientes remisiones de ecuatorianos que viven el extranjero o si se logra mendigar el financiamiento externo necesario para mantenerlo en vida, a través de una mayor deuda externa, a más de los coyunturales ingresos provocados por las privatizaciones y la inversión extranjera directa (que en el caso ecuatoriano no tendrán una trascendencia mayor). Con esto se profundizará el esquema primario-exportador de acumulación y se profundizará la eterna genuflexión frente a los mercados foráneos.

Por eso, aún si se considera el potencial estabilizador de la dolarización para lograr una reducción de la inflación y ampliar la previsibilidad en las decisiones de inversión y consumo, no se puede obviar los múltiples costos sociales que conlleva y los graves riesgos que implica su rigidez para el aparato productivo. La caída de la competitividad está programada; un fenómeno que ya se experimenta en amplios segmentos del aparato productivo. El déficit comercial preocupa en una economía caracterizada por un déficit crónico de la balanza de servicios, provocado particularmente por la sangría de la deuda externa. Lo que dejaría al país con una cuenta corriente deficitaria.

Tampoco se podrá garantizar un equilibrio fiscal, pues el presupuesto del Estado consolidará su posición como el campo de confrontación por excelencia, con lo cual las presiones políticas podrán reflejarse en nuevas inestabilidades fiscales. Y, como ya se manifestó antes, no será una sorpresa si el país, en poco tiempo, vuelve a un acelerado y continuado proceso de endeudamiento externo. Argentina es buen ejemplo (Aunque cabrían ciertas diferencias: Argentina terminó el año 2001 con una deuda pública que no superó el 59 por ciento del PIB, Ecuador lo hizo, sólo para su deuda externa pública, con un monto superior al 63 por ciento del PIB, luego de haberla renegociado en el 2000).

En estas circunstancias, Ecuador será lo que siempre ha sido, un país productor primario. El petróleo asoma como la fuente de divisas que permitiría paliar las tensiones que provocará un déficit comercial crónico en la cuenta de exportaciones e importaciones no petroleras. La apuesta es producir y transportar la mayor cantidad de crudo posible. La desesperación por aumentar la oferta de dólares conduce a Ecuador hacia una petrodolarización en la que los riesgos ambientales aumentarán peligrosamente, al igual que las tensiones políticas, pues, en medio de la actual ola privatizadora, quien logre controlar directamente la riqueza petrolera se apoderará de hecho del poder del Estado, el cual aún manteniendo formalmente la apariencia democrática se volverá en la práctica más autoritario.

Estas tendencias son claramente percibidas a los dos años de la dolarización por miembros del propio Foro Económico, que apoyó la eliminación de la moneda nacional: Pablo Concha, miembro del mencionado foro, ex-ministro de Finanzas, promotor de la convertibilidad con Abdala Bucaram, declaró a la agencia noticiosa argentina Télam-Sur el 21 de diciembre de 2001 que "en dos o tres años se va a desbaratar el esquema de dolarización", pues ésta "no logró sacar al país de 'terapia intensiva', y si hay reactivación no será sostenible".

La lección ecuatoriana para América Latina

No hay duda, la decisión final sobre la dolarización oficial plena, que no ha resuelto el azote inflacionario y que ya ha transformado a esta economía andina en una de las más caras de la región, fue el resultado de decisiones y angustias políticas. No resultó de los designios de la razón. Tampoco fue "impuesta por el pueblo ecuatoriano al gobierno", como conclusión del proceso de dolarización "espontánea". No fue el anuncio de un nuevo modelo económico al margen del neoliberalismo y del mismo FMI. Menos aún significa que el Ecuador dolarizado "ya tiene un pie en el Primer Mundo", como afirman algunos de sus promotores. Este suicidio monetario fue, para decirlo descarnadamente, producto de la mediocridad de las élites gobernantes.

Mucha razón tuvo el economista brasileño Paulo Nogueira Batista Jr., cuando afirmó el 13 de enero del 2000, en Fohla de Sao Paulo, a los pocos días de la adopción de esta medida improvisada, que "un gobierno de quinta categoría acaba de anunciar la intención de cometer suicidio monetario y dolarizar la economía del país. Incapaz de enfrentar una seria crisis económica y amenazado de destitución, el presidente ecuatoriano, Jamil Mahuad, que visiblemente no tiene capacidad ni siquiera para ser el síndico de un edificio o presidente de una asociación de barrio, se desesperó y optó por humillar a su país, desistiendo de uno de los elementos centrales de soberanía".

En Ecuador, con la dolarización se ofreció solucionar el azote inflacionario y reactivar la economía, sanear el sistema financiero al tiempo de integrarlo internacionalmente, asegurar la sostenibilidad fiscal y conseguir un fácil acceso al mercado crediticio externo, aumentando la flexibilidad laboral e impulsando una mayor disciplina social. Estas metas a ser alcanzadas con la introducción de la dolarización, según rezaba el discurso oficial, en poco tiempo se transformaron en requisitos indispensables para su viabilidad. Una tergiversación de las expectativas iniciales, cuando se ofreció resolver todos los problemas del país con la renuncia de la moneda nacional, y que ahora se exige enfrentar todas las tareas pendientes para que funcione la dolarización. Está claro que ella sirve para acelerar el ajuste y se espera que también actúe como ancla para enraizar el modelo neoliberal, cuya continuidad estaría en cierta medida garantizada independientemente de quién gobierne, el sueño tecnocrático de despolitizar la economía.

Reto aún más complejo mientras se mantiene la institucionalidad dominante, caracterizada por su paternalismo, autoritarismo, corrupción y rentismo depredador de la misma moneda nacional. Y lo más grave está por venir. En economía se puede hacer cualquier cosa, menos evitar las consecuencias, solía repetir John Maynard Keynes. Anclar el tipo de cambio puede ser recomendable por un tiempo, pero mantenerlo indefinidamente congelado, en medio de una economía internacional predominantemente flexible, termina por provocar explosiones como las que experimenta Argentina. No reconocer esta realidad raya en la torpeza o en la irresponsabilidad.

Esta experiencia, sin embargo, tiene una validez indiscutible para el resto de América Latina, pues Ecuador se ha transformado en un modelo de lo que NO se debe hacer. Y la crisis de la convertibilidad en Argentina, a su vez, es un espejo de lo que sucederá en Ecuador si no prepara en forma oportuna una salida ordenada de la trampa de la dolarización.

A viejos retos hay que ofrecer remozadas respuestas, que sean viables en tanto beneficien a las mayorías, con la participación activa de dichas mayorías que deberán hacer viables los cambios necesarios, como parte de una lucha que construya espacios de integración regional a nivel horizontal. Es tiempo, pues, de proponer respuestas compartidas entre los pueblos latinoamericanos que tengan en su mira al menos la superación del modelo neoliberal. El asunto, visto desde una perspectiva integral del desarrollo, no se reduce, entonces, a una simple resolución del tema monetario y cambiario. (ALAI)

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Alberto Acosta es economista, miembro del Foro Ecuador Alternativo, profesor universitario, consultor internacional y del Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS-FES) en Ecuador y asesor de organizaciones indígenas y sociales.