Nº 171 mayo/junio 2007

Deuda externa: la opción del repudio

por Yin Shao Loong

Un nuevo informe de la organización humanitaria internacional Christian Aid evalúa la opción del repudio de la deuda por parte de los gobiernos del Sur.

El polvo se está asentando sobre la masiva campaña “Hagamos de la pobreza historia” de 2005, y finalmente se están firmando los acuerdos de cancelación de la deuda anunciados con tanta fanfarria. ¿Pero cuánto se ha hecho en realidad para brindar a los países pobres la “salida sostenible” de la crisis de la deuda que los países acreedores ricos prometieron hace más de diez años? Ésta es la pregunta que se hace Christian Aid en su nuevo informe Enough is Enough: The Debt Repudiation Option (Basta ya: la opción del repudio de la deuda).

La respuesta del informe es que muy pocos de los países más pobres del mundo (cerca de veinte) se han beneficiado de una cancelación sustancial, aunque algunos de ellos todavía enfrentan dificultades con la deuda. En contraste, la mayoría de los países no han tenido ninguna cancelación o solo la han tenido en muy pequeña escala, y muchos enfrentan problemas de deuda aun peores que hace una década. Ante la reducción del gasto en servicios vitales de salud y educación en la mayoría de los países plagados de deudas, Christian Aid recomienda incumplimiento total o parcial de la deuda, es decir, su repudio.

Esta recomendación coincide con la de una creciente cantidad de analistas y activistas, entre ellos el economista alguna vez neoliberal Jeffrey Sachs, que están exhortando a los países a considerar el incumplimiento total o parcial de sus obligaciones para que puedan invertir ese dinero en servicios esenciales.

El nuevo informe aleja a Christian Aid de su postura anterior de promover una solución multilateral a la crisis de la deuda. Al apoyar el repudio, propone de hecho una acción unilateral de los países deudores.

En las primeras dos secciones del documento, Christian Aid demuestra que la deuda sigue siendo uno de los principales obstáculos al desarrollo en muchos de los países más pobres del mundo, como también en muchos de los llamados países de medianos ingresos. Desde 1996, los gobiernos de los sesenta y seis países más pobres del mundo han pagado un total de más de 230.000 millones de dólares por concepto de intereses de su deuda externa. Esto excede por lejos las donaciones que han recibido de países ricos. El argumento moral de Christian Aid es muy simple: esa enorme suma habría sido mucho más útil si se hubiera invertido en salud, educación e infraestructura.

Deuda odiosa

Christian Aid argumenta que gran parte de esa deuda es ilegítima, debido al papel perjudicial que los prestamistas suelen tener en la acumulación de la deuda. La organización cita estimaciones de que al menos veinte por ciento de la deuda del Sur en desarrollo (más de 500.000 millones de dólares) es resultado de créditos concedidos a gobiernos corruptos o totalitarios. Los regímenes democráticos sucesores de esos gobiernos no tienen por qué pagar estas deudas “odiosas”, argumenta. Además, considera inmoral que los impuestos pagados por personas pobres y los ingresos de sus gobiernos deban gastarse en el reembolso de créditos recibidos por los déspotas que los oprimieron, en lugar de ser destinados al gasto social y a la infraestructura.

Por lo tanto, el repudio es considerado una negativa a participar en una relación de explotación y abuso. La deuda odiosa representa un obstáculo importante para el desempeño de los gobiernos democráticos sucesores, en especial para alcanzar resultados socialmente más justos. En 1994, el gobierno de Nelson Mandela, en Sudáfrica, heredó deudas externas por 20.000 millones de dólares del anterior régimen del apartheid. Este último había sido financiado por bancos alemanes, suizos, británicos y estadounidenses en sus años finales. Los acreedores se apresuraron a coaccionar al nuevo gobierno del Congreso Nacional Africano para que aceptara el reembolso completo. Parece un insulto que el nuevo gobierno haya tenido que pagar los costos operativos de la represión durante el apartheid, pero eso es lo que ocurrió.

El problema se debió en parte al principio jurídico que establece que, aun ante un completo cambio de régimen, el Estado siempre es responsable de las deudas contraídas en el pasado. Las empresas en quiebra pueden alegar bancarrota, pero un “Estado en quiebra” no puede hacerlo. De manera similar, los acreedores aceptan el fracaso comercial como riesgo inevitable de su negocio, pero no lo hacen en el caso de créditos soberanos. Los prestamistas deben aceptar que han otorgado créditos de forma imprudente en el pasado, arguye Christian Aid.

El informe también llama la atención hacia el crecimiento de la carga de la deuda mediante la imposición arbitraria de multas y tasas de interés exorbitantes. Según un estudio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), África recibió créditos por 540.000 millones de dólares entre 1970 y 2002, y reembolsó 550.000 millones. Pero debido a los recargos por atrasos, al interés acumulado y a las multas, en 2002 la región todavía debía 295.000 millones. Aunque es normal que se deban pagar intereses sobre los créditos, los países más pobres del mundo deben recibir créditos blandos, es decir, en condiciones muy favorables. Sin embargo, la realidad para muchos de ellos ha sido la opuesta.

Las asimetrías del comercio internacional también tienen parte de la culpa. La relación entre las deudas y las exportaciones es el indicador clave utilizado por la iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) para juzgar la sostenibilidad de la deuda. En suma, es una relación entre deuda e ingresos. Los créditos denominados en moneda extranjera se reembolsan más fácilmente en la misma moneda. Pero las probabilidades de que los países más pobres reembolsen su deuda mediante ganancias derivadas de las exportaciones son actualmente muy reducidas, dadas las barreras comerciales proteccionistas erigidas por los países industrializados. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) considera que las normas de comercio injustas privan a los países en desarrollo de más de 700.000 millones de dólares cada año. Esto equivale a casi treinta por ciento de la deuda del Sur en desarrollo.

El resto del informe de Christian Aid expone los argumentos para el repudio.

Arbitraje justo y transparente

Mediante el sistema actual, cuando un país deudor debe elegir entre pagar sus deudas y satisfacer los derechos básicos de sus ciudadanos, debe pedir una reunión con sus acreedores (en general los clubes de París y Londres y el FMI) y solicitar una reprogramación de la deuda. En un informe anterior, Christian Aid propuso un mecanismo alternativo en que los países deudores podrían convocar un grupo de expertos ad hoc y neutrales, probablemente basado en la ONU. Muchos paneles de arbitraje actuales podrían servir de modelo (ver cuadro).

El objetivo del panel de expertos sería evaluar qué parte de la deuda podría ser reembolsada sin poner en riesgo los derechos humanos básicos de los ciudadanos o la capacidad del país de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El panel independiente intentaría asegurar al deudor buenas perspectivas de estabilidad financiera y económica. Dado que a veces es difícil decidir qué parte de la deuda es “odiosa”, el panel debería tomar decisiones imparciales, y la parte de la deuda considerada odiosa debería ser cancelada.

Christian Aid cree que, una vez establecido, ese proceso justo y transparente tendría un impacto positivo sobre futuras prácticas crediticias. Los prestamistas sabrían entonces que no pueden otorgar “créditos odiosos” porque la deuda consiguiente puede ser cancelada. Asimismo, un mayor control civil del proceso solo puede mejorar las decisiones relativas a solicitudes de préstamos.

Aunque Christian Aid sigue creyendo que ésta es la solución más sensata para el problema de la deuda, la mayoría de los gobiernos acreedores no han dado respuesta. Esta inacción es lo que ha llevado a la organización a exhortar a los países deudores a considerar seriamente la opción unilateral del repudio de la deuda.

Costos y beneficios del repudio

Lógicamente, dada la actual cultura de relaciones entre deudores y acreedores, Christian Aid reconoce que el repudio unilateral de la deuda tiene sus riesgos, como el corte de los préstamos blandos, el enfriamiento de las relaciones diplomáticas e incluso la confiscación de activos en el exterior. Los acreedores advierten a los países que consideran la opción del repudio que serán marginados del mercado financiero mundial.

Sin embargo, Christian Aid se esfuerza por destacar que existen sólidas razones para sospechar que los costos del repudio han sido exagerados, que la inversión privada llega cuando cabe esperar razonablemente un buen retorno, y que los inversores no están muy interesados en castigar países.

El informe también defiende los beneficios del repudio y exhorta a comparar los costos de esta medida con los costos de continuar el sometimiento a la deuda.

Cada vez es más aceptada la idea de que las recomendaciones del Banco Mundial y el FMI han tenido consecuencias desastrosas para el mundo en desarrollo en diferentes aspectos, que varían desde la rápida liberalización y privatización de activos hasta la reducción de controles de capital y el cobro de servicios de salud y educación. La opinión de los acreedores sobre la falta de pago de la deuda es igualmente interesada y sesgada.

La derivación del dinero que actualmente se gasta en el servicio de la deuda para la salud, la educación y otras necesidades urgentes tendría claros beneficios sociales. Los países con grandes problemas de deuda suelen pagar más por concepto de intereses de lo que invierten en servicios básicos. Si se desvía más dinero rápidamente del pago de la deuda a estos servicios, se pueden salvar y mejorar vidas a corto plazo.

Sin embargo, los beneficios económicos más evidentes del repudio de la deuda son los más ignorados, argumenta Christian Aid. Sin duda que negarse a pagar la deuda tiene un precio, un precio que quizá ha sido exagerado, pero un precio al fin. Pero tener una generación de jóvenes carentes de educación también tiene un precio, al igual que tener una fuerza de trabajo con mala salud que carezca de acceso a atención médica, o millones de niños y niñas huérfanos por causa del sida. Del mismo modo, la carencia de una infraestructura que pueda promover los mercados nacionales y de exportación también tiene un precio. ¿Cómo se puede construir la prosperidad económica sobre tales cimientos? Christian Aid cree que es hora de que economistas y políticos de todos los países midan los costos y beneficios de la falta de pago y actúen en interés de los ciudadanos, no de las poderosas instituciones financieras.

Agenda a favor de los pobres

Pero no todos los gobiernos deben ser exhortados a repudiar la deuda, dice Christian Aid. Si un gobierno no tiene una agenda a favor de los pobres, el repudio -así como el alivio de la deuda, la ayuda para el desarrollo o cualquier tipo de fondos- no producirá resultados positivos para la población. Pero en el contexto de un plan de desarrollo favorable a los sectores de menores ingresos, el repudio debe ser considerado como una opción realista, exhorta la organización. Aun cuando el repudio no sea la opción adecuada, agrega, los activistas de la deuda y los gobiernos de países en desarrollo harían bien en abrir un debate sobre esa opción.

La cuestión de la ilegitimidad es de suprema importancia. ¿Hasta cuándo persistirá el mito de que los prestamistas están exentos de culpa? Para contrarrestarlo, en el mundo en desarrollo se están realizando auditorías de deuda y grupos de ciudadanos buscan la verdad sobre el origen de las deudas que bloquean su desarrollo. A medida que estas investigaciones descubran secretos, fallas y hasta actos delictivos relacionados con los créditos, es probable que crezca el reclamo del repudio. Además, al exponer una historia de acumulación de préstamos y deudas, tales procesos podrían promover la rendición de cuentas de sus gobiernos a los parlamentos y a la ciudadanía.

Christian Aid exhorta a los países en desarrollo a repudiar su deuda siempre que esa medida resulte en mejoras esenciales en los servicios básicos. En su informe de 2005, What About Us?: Debt and the Countries the G8 Left Behind (¿Qué hay sobre nosotros?: La deuda y los países que el G-8 dejó atrás), afirmó que los países en desarrollo deberían esperar un largo tiempo antes de que los acreedores cancelaran su deuda. Christian Aid sostiene que no tiene motivos para reevaluar esa opinión de 2005. Su exhortación ahora es a demostrar valor político. Es hora de que los países deudores tomen la iniciativa en interés de su pueblo. Es hora de que los débiles hagan frente a los fuertes. Es hora, para algunos países, de repudiar la deuda.

Yin Shao Loong, ex investigadora de la Red del Tercer Mundo, realiza actualmente un doctorado en ciencias políticas en la New School for Social Research de Nueva York.

-------------- Cuadro Seis elementos clave para un mecanismo justo de solución de crisis de deuda

* Derecho del deudor a la petición. Los deudores soberanos tienen el derecho incondicional a presentar peticiones para iniciar procedimientos de insolvencia.

* Evaluación neutral y decisiones imparciales. A diferencia del sistema actual, en que el acreedor hace de demandante, juez y jurado, el nuevo sistema consagraría la adecuada independencia del tribunal de insolvencia.

* Transparencia. Las negociaciones serían registradas y abiertas al escrutinio público.

* Participación. La sociedad civil tendría derecho a recibir información y a ser escuchada en las negociaciones.

* Distribución de la carga entre los acreedores. La idea es que haya justicia para los deudores y para los acreedores también. Todos los acreedores (incluso el FMI y el Banco Mundial) deberían cargar su justa parte de cualquier cancelación de deuda.

* Congelación de los reembolsos. Habría una moratoria automática de los reembolsos de deuda durante el proceso.

Fuente: Christian Aid, Enough is Enough.