Nº 171 mayo/junio 2007

Alivio de la deuda otorga mayor espacio político

por Celine Tan

La iniciativa reforzada de 1999 para países pobres muy endeudados y la iniciativa multilateral de alivio de la deuda de 2005 abrieron la posibilidad a unos cuarenta países elegibles de liberarse de la aplastante carga de la deuda externa en forma definitiva. Sin embargo, para gozar del espacio político resultante deben estar en guardia contra eventuales medidas del FMI y el Banco Mundial para reafirmar su influencia política.

Las recientes cancelaciones de deudas en el marco de la iniciativa para países pobres muy endeudados (PPME-I) y la iniciativa multilateral de alivio de la deuda (IMAD) (ver cuadro) pueden ofrecer a los países elegibles oportunidades para ampliar su espacio político nacional, dándoles más libertad en cuanto a sus políticas macroeconómicas y de desarrollo, incluso opciones que antes estaban prohibidas por las condiciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial.

Específicamente, el alivio de la deuda facilitará la liberación de las constricciones económicas de la condicionalidad y de la deuda, que han arruinado a las economías de los países en desarrollo.

La ruta del alivio de la deuda

Veinte países han alcanzado el fin de su proceso PPME-I y han obtenido u obtendrán a corto plazo el alivio de la deuda por parte de sus acreedores bilaterales y multilaterales. Estos últimos son el FMI, la Asociación Internacional de Fomento (AIF, la filial de créditos blandos del Banco Mundial), el Fondo Africano de Desarrollo (FAD) y, más recientemente, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante la IMAD.

Se espera que otros nueve países completen el proceso en el futuro cercano. Otros once ya han cumplido los requisitos de elegibilidad para la PPME-I y podrían ser elegibles para la IMAD en el futuro. En total, cuarenta países son elegibles o están a punto de serlo para beneficiarse del alivio de la deuda en el marco de estos programas. Además, el FMI también canceló mediante la IMAD la deuda de dos países que no integraban la iniciativa PPME: Camboya y Tajikistán.

En las últimas dos décadas, una restricción importante al espacio político nacional de los países en desarrollo ha sido la enorme carga de la deuda y las prescripciones políticas que han acompañado cada intento de estos países por: (a) renegociar la deuda con acreedores externos, y (b) movilizar recursos financieros externos adicionales para llenar estas brechas de recursos. Los países en desarrollo endeudados han debido cumplir estrictas condiciones económicas -fijadas en especial por las instituciones de Bretton Woods: el FMI y el Banco Mundial- en sus esfuerzos por renegociar la deuda y asegurarse los recursos necesarios para generar crecimiento económico y financiar el gasto social.

La conclusión del programa de alivio de la deuda PPME-I y la cancelación irrevocable de deuda mediante la IMAD podrían permitir a estos países liberarse de la supervisión económica de las instituciones de Bretton Woods. Esto les daría el espacio que precisan para aplicar sus propias estrategias de desarrollo.

Sin embargo, estos países también deben estar en guardia ante intentos del FMI y el Banco Mundial para crear nuevos instrumentos y medidas que les permitan seguir determinando sus políticas, aun después del alivio de la deuda. Además, estas instituciones están creando mecanismos para seguir ejerciendo influencia política sobre esos países.

Mayor espacio político

Los países cuya deuda es cancelada gozan de mayor espacio político en varios sentidos. En primer lugar, disponen de un espacio fiscal antes ocupado por el servicio de la deuda y tienen más recursos disponibles para el presupuesto gubernamental. En segundo lugar, tienen mayor autonomía gubernamental para determinar el destino de los recursos. En tercer lugar, los gobiernos tienen más libertad para elegir entre diversas opciones de política macroeconómica, políticas sociales y políticas y estrategias de mediano y largo plazo, incluso planes sectoriales para la agricultura, la industria y los servicios.

Finalmente, los gobiernos pueden elegir entre una amplia gama de opciones financieras para planes de desarrollo nacional y de proyectos. La liberación del pago de intereses de la deuda y el consiguiente aumento de la capacidad crediticia puede reducir la dependencia de los fondos de instituciones que imponen onerosas condiciones a la ayuda que otorgan, como la AIF o el FMI. Ahora, los países tienen muchas más opciones financieras para elegir.

La iniciativa multilateral de alivio de la deuda

La IMAD fue puesta en marcha en setiembre de 2005 como resultado de las deliberaciones del Grupo de los Ocho (G-8) países más industrializados, reunidos en la ciudad escocesa de Gleneagles en julio de 2005. La IMAD ofrece una cancelación total de la deuda de los países elegibles con las cuatro instituciones financieras multilaterales mencionadas, y está separada de la PPME-I pero vinculada operativamente con ella.

En el marco de la IMAD, se cancela la deuda de aquellos países que hayan alcanzado el “punto de culminación” mediante la PPME-I.

Las deudas elegibles para la cancelación son: (a) la deuda total con el FMI y el FAD, por montos desembolsados antes del fin de 2004, y (b) la deuda total adquirida antes del fin de 2003 con la AIF y el BID, que todavía esté pendiente con las dos instituciones al momento de la habilitación del país. Los montos de créditos no desembolsados a la fecha de corte y los nuevos créditos aprobados después de esas fechas no pueden ser cancelados.

A los países que ya han pasado el punto de culminación se les reduce la deuda según el monto determinado en su “punto de decisión”, en un acuerdo con acreedores bilaterales y multilaterales. Algunos acreedores bilaterales y multilaterales han otorgado un alivio superior a ese monto. Ciertos países han recibido también algún alivio de la deuda interino y condicional entre el “punto de decisión” y el “punto de culminación”.

A fin de alcanzar el “punto de culminación” mediante la PPME-I, los países deben demostrar, entre otras cosas, las siguientes: (1) que han cumplido con reformas macroeconómicas y estructurales de acuerdo con un programa respaldado por el FMI -es decir, el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP)- típicamente durante tres años; (2) que han implementado reformas clave acordadas en el “punto de decisión”, de modo satisfactorio a criterio del FMI y de la AIF; y (3) que han implementado “exitosamente” un documento de estrategia de la lucha contra la pobreza (DELP) durante al menos un año.

En esta etapa, el alivio de la deuda se vuelve irrevocable mediante la PPME-I. La deuda involucrada abarca la deuda bilateral, multilateral y comercial, pero en la práctica, se trata principalmente de deuda bilateral con los acreedores del Club de París.

Estos países en desarrollo reunirán las condiciones para el alivio multilateral de la deuda (IMAD) contraída con las cuatro instituciones (AIF, FMI, BID y FAD) después de alcanzar el punto de culminación, si logran demostrar que han cumplido con los siguientes criterios: (1) que su desempeño no ha desmejorado sustancialmente en las siguientes áreas: (a) desempeño económico; (b) implementación de una estrategia de reducción de la pobreza o marco similar, y (c) gestión del gasto público (PEM, por su sigla en inglés); y (2) que están al día con sus obligaciones con las instituciones financieras.

Después del alivio de la deuda

Una de las consecuencias más importantes de la IMAD es que los países que han alcanzado el “punto de culminación” se “gradúan” de los programas obligatorios del FMI. Para varios PPME, en realidad no era muy necesario que el FMI les financiara un programa, dado que los recursos de tales créditos eran comparativamente mínimos. Sin embargo, el programa era exigido para que el país pudiera alcanzar el “punto de culminación” mediante la PPME-I y, por lo tanto, obtener el alivio de la deuda mediante la IMAD. Todos los países pobres muy endeudados debían demostrar entonces un desempeño satisfactorio mediante un programa de SCLP que los habilitara para un alivio irrevocable de la deuda mediante la PPME-I y la IMAD.

Esto elimina la necesidad de un programa obligatorio del FMI. La liberación de espacio político como resultado de los recursos ahorrados con el alivio de la deuda significa que los países enfrentarán menos problemas de balanza de pagos y necesitarán menos recursos externos, incluso del FMI.

Al completar el proceso de alivio de la deuda, los países se liberan de la estricta supervisión obligatoria de sus políticas económicas por parte del FMI. En teoría, los veinte países que lleguen al “punto de culminación” no deberían tener ninguna relación de supervisión con el FMI aparte de las consultas previstas en el Artículo IV, y los nueve países que lleguen al “punto de decisión” estarán en la misma situación en cuanto alcancen el punto de culminación y su deuda elegible sea aliviada mediante la PPME-I y cancelada mediante la IMAD.

Las operaciones de alivio o cancelación de la deuda también disminuirían la dependencia de los países respecto de otros fondos multilaterales con condiciones onerosas, por ejemplo los del Banco Mundial. Una vez liberados del pago de intereses de la deuda, los países beneficiarios pueden volverse menos dependientes del financiamiento externo, en particular del apoyo de la AIF a la balanza de pagos.

Esto no solo habilita políticas alternativas, sino también formas de financiamiento alternativas, incluso de mercados financieros internacionales y de una mayor gama de acreedores oficiales bilaterales y multilaterales. Los países deberían aprovechar este espacio político ampliado para realizar un análisis de costos y beneficios de las diferentes formas de financiamiento externo, y elegir la más adecuada.

La cancelación de deuda también ha permitido a algunos países elaborar políticas económicas alternativas a las prescripciones del “Consenso de Washington”, que han acompañado a los créditos del FMI y del Banco Mundial.

Asimismo, al posibilitar la diversificación de fuentes externas de fondos, los países pueden buscar condiciones de financiamiento más favorables y desvincular esos recursos de las reformas de políticas económicas. Los países en desarrollo deben aprovechar esta mayor autonomía para elaborar políticas más adecuadas que generen crecimiento económico a favor del desarrollo social y económico.

Nuevas medidas del FMI y el Banco Mundial para retener la influencia

Es esencial que los países que hayan alcanzado el “punto de culminación” y cuyas deudas hayan sido canceladas mediante la PPME-I y la IMAD puedan manejar este espacio político de manera adecuada.

Estos países también deben estar en guardia frente a medidas actuales del FMI, del Banco Mundial y de otros acreedores bilaterales y multilaterales para circunscribir su autonomía política recién ampliada. Es posible que el FMI y el Banco Mundial quieran seguir determinando políticas en los países cuyas deudas han sido canceladas, aun sin vinculación con nuevos créditos.

Las medidas utilizadas por estas instituciones para perpetuar su influencia podrían consistir en: (1) el lanzamiento de un “instrumento de apoyo político” del FMI, es decir, un programa de reformas no crediticio, supervisado por el organismo multilateral, al que un país pueda adherirse voluntariamente; y (2) las nuevas modalidades de asignación de ayuda de la AIF, que se basan en la “calidad” de las políticas y recompensan a los países que tengan una buena “evaluación de las políticas e instituciones nacionales” con mayores volúmenes y modalidades más flexibles de financiamiento.

Esta forma de evaluación -llamada CPIA, por sus siglas en inglés- ha sido criticada por su falta de transparencia y coherencia en los indicadores de desempeño. Incluye prescripciones sobre una amplia gama de asuntos económicos y de gobierno, como la “gestión económica” de un país, su “calidad de administración pública” y sus “políticas de inclusión y equidad social”.

Aunque los indicadores de la CPIA no son “condiciones” formales, ejercen presión para que los países implementen ciertas políticas debido a sus vínculos con el financiamiento del Banco Mundial, y especialmente de la AIF.

Mientras, los “instrumentos de apoyo político” permiten al FMI actuar como una agencia calificadora de crédito para países de bajos ingresos, al evaluar la salud económica de éstos ante potenciales acreedores e inversores. Las reformas políticas de estos instrumentos conllevan las mismas disciplinas que las de los últimos tramos de créditos regulares. Una revisión positiva por el Directorio Ejecutivo del FMI se asemejaría a la evaluación de los programas financiados por el organismo, con la única diferencia de que no generaría desembolsos de nuevos tramos.

Actualmente, cuatro países han suscripto instrumentos de apoyo político, incluso dos que se beneficiaron del alivio de la deuda (Uganda y Tanzania). Se prevé que más países logren estos acuerdos con el FMI en el futuro.

Los países deben estar conscientes de estas nuevas formas de condicionalidad que pueden acompañar a la “función señalizadora” del FMI o a los nuevos créditos de la AIF después del alivio de la deuda, y medir los costos y beneficios de contraer nuevos préstamos con el FMI y el Banco Mundial, teniendo en cuenta que el espacio político liberado por el alivio de la deuda les permitirá diversificar sus fuentes de financiamiento.

Después de todo, los objetivos del alivio de la deuda no consisten solo en incrementar los ingresos de los países en desarrollo, sino también en aliviarlos de la coerción económica y política de la deuda, incluso corrigiendo la relación asimétrica entre países deudores y acreedores, y entre países deudores e instituciones financieras internacionales. La cancelación de la deuda puede permitir que los países en desarrollo rompan el ciclo de la deuda y la condicionalidad y generen un auténtico sentido de “propiedad nacional” de sus políticas económicas.

Celine Tan es investigadora de Third World Network (TWN). Actualmente concluye su doctorado en Derecho en la Universidad de Warwick, Gran Bretaña, donde publica un diario jurídico.
------------- Cuadro Las iniciativas PPME e IMAD

La deuda multilateral -contraída con instituciones como el FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo- representa una parte importante de la carga de la deuda de muchos países en desarrollo, en particular de países de bajos ingresos incapaces de acceder a otras fuentes de financiamiento. Dado que las instituciones financieras internacionales gozan de la condición de acreedores preferenciales, aun los países extremadamente pobres enfrentan una fuerte presión para que destinen sus escasos recursos financieros al reembolso de deudas multilaterales.

Tras años de presión pública, la comunidad internacional ha reconocido que las deudas multilaterales de algunos de los países más pobres del mundo son impagables. Esto llevó a la creación de la iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) en 1996, la iniciativa mejorada para los PPME en 1999 -que permitía a un grupo más amplio de países beneficiarse de un mayor alivio de la deuda que la iniciativa original-, y la iniciativa multilateral de alivio de la deuda (IMAD) en 2005.

La iniciativa PPME ofrecía una reducción parcial de la deuda para varios de los países más pobres del mundo. Los países fueron seleccionados por el FMI y el Banco Mundial sobre la base de ciertas condiciones económicas y debían cumplir un estricto programa de reformas económicas diseñado por esas dos instituciones. La IMAD promete una mayor cancelación de la deuda con el FMI, el Banco Mundial, el Fondo Africano de Desarrollo y el BID para los países que hayan cumplido con ese programa de reformas.

Fuente: Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (Eurodad).