Nº 168 - Noviembre/Diciembre 2006

OMC: todo menos normas

por Chakravarthi Raghavan

En este análisis de la actual situación de la OMC, el autor demuestra que ésta nunca fue una institución basada en normas.

En setiembre de 2001, días después de los ataques terroristas en Nueva York (World Trade Centre) y Washington (el Pentágono), el representante comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, urgió al Congreso a otorgar al Poder Ejecutivo autoridad para negociar acuerdos comerciales por la “vía rápida” (fast track). Zoellick fue increpado por algunos senadores y congresistas, pero su amigo el comisario europeo de Comercio, Pascal Lamy, saltó al ruedo y exhortó a lanzar una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales en la Organización Mundial de Comercio (OMC), presentándolas como una respuesta a los ataques terroristas.
Aunque muchos países tenían preocupaciones de seguridad sobre la celebración de la Conferencia Ministerial ese año en Doha -en vista de los preparativos de un ataque estadounidense contra el régimen Talibán en Afganistán-, Lamy y otros representantes defendieron la idea de realizar la reunión en la capital de Qatar, como respuesta de la comunidad internacional a los ataques del 11 de setiembre.
En la Conferencia Ministerial de Seattle, en 1999, Qatar había ofrecido a Doha como ciudad sede de la siguiente conferencia. Como explicó el canciller de aquel entonces en una reunión de la sociedad civil, ese estado del Golfo realizó la oferta con la intención de colocarse en el mapa mundial de los centros de convenciones, como lo había hecho Uruguay al ofrecer a Punta del Este como sede de la reunión del GATT que lanzó la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales.
Después de que la OMC intentara infructuosamente que otros países como Chile se ofrecieran como anfitriones, el Consejo General de la OMC aceptó en febrero de 2001 la invitación de Qatar y fijó las fechas de la conferencia del 9 al 13 de noviembre de 2001. Después de los atentados del 11 de setiembre se reanudaron los esfuerzos para cambiar la sede de la reunión a otra región, aunque sin éxito.
La reunión de Seattle, a la que Lamy había llegado con una elaborada agenda de negociaciones multilaterales (incluidos los cuatro “temas de Singapur”, como se conocieron posteriormente), terminó sin acuerdo, no tanto por las manifestaciones de la sociedad civil afuera, sino porque una gran cantidad de países en desarrollo se resistieron a ser manipulados por un pequeño grupo de países convocados por el entonces director general de la OMC, Michael Moore.
Tras el colapso de esa reunión, un conmocionado Moore, Estados Unidos, la Unión Europea y otras potencias acordaron en mayo de 2000, en el Consejo General (presidido por Noruega), adoptar una serie de medidas “constructoras de confianza” entre los miembros de la OMC. Pero antes de que se pudiera tomar alguna medida seria sobre la base de esa decisión, Estados Unidos y la Unión Europea, junto con Moore, orquestaron un reclamo de una nueva ronda de negociaciones y el consiguiente trabajo preparatorio en el Consejo General. Sin embargo, esa campaña se enfrentó con obstáculos. Fue en este marco que, tras los atentados del 11 de setiembre, Lamy convocó al lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones en Doha.
El propio Zoellick no obtuvo la vía rápida del Congreso hasta después de Doha. En la Conferencia, explicó a algunos de sus principales interlocutores que el Congreso solo le daría al gobierno esa autoridad cuando considerara que las negociaciones multilaterales podrían ofrecerle a Estados Unidos mayor acceso a los mercados. (De hecho, Zoellick había impulsado, antes y después del 11 de setiembre de 2001, una “ronda de acceso a los mercados”). Con Estados Unidos pronto para lanzar el ataque contra el movimiento extremista islámico Talibán en Afganistán, los temores sobre la celebración de la Conferencia Ministerial de la OMC en Doha eran muy grandes. Finalmente, la conferencia se celebró bajo condiciones de seguridad muy estrictas.
A modo de trabajo preparatorio, y sobre la base de diversas propuestas presentadas en Seattle, se realizaron en todo el mundo una serie de reuniones mini-ministeriales. Sin embargo, el Consejo General no hizo mucho en Ginebra pese a la decisión adoptada en 2000 sobre medidas “constructoras de confianza”. El Consejo General estaba presidido entonces por Stuart Harbinson, de Hong Kong-China, quien asistió a las numerosas reuniones mini-ministeriales y llevó las ideas y decisiones adoptadas informalmente en ellas a los procesos de consulta del Consejo, ignorando con frecuencia las protestas de la mayoría de los miembros.
Posteriormente, Harbinson preparó y presentó, por su propia autoridad, un proyecto de declaración para la Conferencia Ministerial. En Doha, el temario y el proyecto de Harbinson fueron incorporados a la agenda en la ceremonia de apertura, presidida por el emir de Qatar. El protocolo impedía cualquier objeción. La posterior sesión plenaria ministerial también se realizó “al estilo democrático qatarí”. Todo el proceso de decisión durante y antes de Doha fue manipulado.
En Doha había reuniones grupales oficiales, pero también había otra serie de reuniones no oficiales en las que se tomaban las decisiones reales. Estas reuniones no oficiales eran dirigidas tras bambalinas, con total falta de transparencia, por “facilitadores” nombrados por el ministro de Comercio de Qatar y presidente de la Conferencia Ministerial, y por el director general de la OMC, Moore. Mediante estas reuniones exclusivas que muchas veces duraban toda la noche, y que se dieron en llamar de “sala verde”, se redactó un programa de trabajo y una declaración cuyos principales componentes eran los cuatro temas de Singapur propuestos por Lamy: comercio e inversiones, comercio y política de competencia, transparencia de la contratación pública y facilitación del comercio.

Objetivos neomercantilistas

Desde el principio, como comisario de Comercio de la Unión Europea -durante y antes de Seattle, así como durante y antes de Doha y en la siguiente Conferencia Ministerial, celebrada en Cancún en 2003-, Lamy promovió los objetivos neomercantilistas del bloque europeo y sus empresas, y dejó pocas dudas de que los subsidios internos a los agricultores europeos no serían reducidos.
Poco después de Doha Lamy visitó Nueva Delhi y, como dijo el analista comercial Devinder Sharma en un comentario publicado en el Deccan Herald, dejó claro que Europa no recortaría su apoyo financiero a la agricultura. “Debemos mantener a siete millones de granjeros en la agricultura. Para nosotros es una compulsión política. Por lo tanto, no nos ilusionemos con la posibilidad de poner fin a los subsidios agrícolas”, dijo Lamy en Nueva Delhi (citado por Sharma.) Más tarde, tras el colapso de la conferencia de Cancún –en la que Lamy intentó sin éxito echar a andar las negociaciones sobre tres de los temas de Singapur, a saber, inversiones, competencia y transparencia en la contratación pública-, el experto comercial Michael Finger dijo que, desde el principio, Estados Unidos y la Unión Europea intentaron en Doha asegurarse de que mantendrían intocados sus subsidios agrícolas internos.
Finger, quien había sido jefe de política comercial del Banco Mundial y en 2004 era un académico residente del American Enterprise Institute, afirmó en una mesa redonda de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en la que participó junto con representantes de Estados Unidos, la Unión Europea y embajadores de algunos países en desarrollo clave, que todo el proceso de Doha y Cancún, con la inclusión de muchos temas comerciales y no comerciales en la nueva ronda, fue orquestado por la Unión Europea, y quizá posteriormente por Estados Unidos, con el solo fin de asegurarse que no tuvieran que recortar sus subsidios agrícolas internos o facilitar el acceso a sus mercados.
En Doha mismo e inmediatamente después, con el fin de persuadir a los países en desarrollo de que aprobaran el programa de trabajo e iniciaran las negociaciones, Estados Unidos y la Unión Europea prometieron que se esforzarían al máximo en la nueva ronda para permitirles comerciar, exportar y así alcanzar la tierra prometida de la liberalización, el comercio y la reducción de la pobreza. El hecho de que no hubiera pruebas empíricas ni concluyentes de esta promesa no pareció preocupar a los ministros de Comercio ni a sus gobiernos, que habían comprado el discurso de los méritos y beneficios de la globalización y el libre comercio para todos.
Aunque en general se acepta que en las negociaciones “de buena fe”, ya sean bilaterales, plurilaterales o multilaterales, ninguna parte debería tratar de mejorar su posición negociadora después de haber acordado negociar un pacto con otros, Estados Unidos hizo precisamente eso: aumentó su ayuda interna a la agricultura hasta unos 20.000 millones de dólares.
En el período previo a Cancún, Zoellick y Lamy alcanzaron un entendimiento sobre agricultura y trataron de imponerlo a los otros países miembros de la OMC. Sin embargo, Brasil, India y otros países formaron el Grupo de los 20 (G-20) para bloquearlo y rechazaron las propuestas de Estados Unidos y la Unión Europea como base para continuar y finalizar la Ronda de Doha. El G-20 formuló su propia posición sobre agricultura.
El principal obstáculo en las negociaciones sobre agricultura es la incapacidad o falta de voluntad de Estados Unidos y la Unión Europea de recortar sus subsidios internos -y acordar normas claras sobre el “compartimento verde” o los subsidios no distorsionadores del comercio, para impedir que esas potencias sigan apoyando a sus agricultores mediante el cambio de subsidios de un compartimento a otro- y abrir sus mercados a las exportaciones de los países en desarrollo, que es, en definitiva, lo que prometieron en Doha.
Aunque tanto Estados Unidos como la Unión Europea fueron bloqueados y parecieron sorprenderse por el fracaso de la Conferencia Ministerial de Cancún, pronto se reagruparon y volvieron a negociar a Ginebra. Como resultado, se firmó el acuerdo marco de julio de 2004, por el cual los países en desarrollo otorgaron a esas potencias una considerable libertad de acción en términos de ayuda interna a la agricultura.

De la Unión Europea a la OMC

Cuando quedó claro que Lamy no podría continuar como comisario de Comercio de la Unión Europea y decidió postularse para el cargo de director general de la OMC, culpó por los elementos equivocados de la agenda de Doha a los países miembros del bloque europeo y se atribuyó el mérito por aquellos que, a su criterio, podían “venderse” como favorables al desarrollo. Antes de asumir el cargo de director general de la OMC en 2005, Lamy había hablado con el ex director general del GATT Arthur Dunkel acerca de sus esfuerzos post-Bruselas (1990) para concluir la Ronda Uruguay, y en especial sobre el “texto Dunkel” de 1991 que condujo a los acuerdos finales de la Ronda Uruguay.
Presumiblemente, Lamy pensaba adoptar una estrategia similar para facilitar la conclusión de la Ronda de Doha. Sin embargo, el funcionario ha dicho en algunas ruedas de prensa que el precedente de Dunkel es ahora más difícil de emular. Desde que asumió como director general de la OMC, Lamy modificó sutilmente la “agenda de desarrollo” de Doha e intentó poner el foco en el acceso a los mercados (en materia de bienes agrícolas e industriales y servicios).
Cuando en 1994 se terminó la Ronda Uruguay, que condujo a la fundación de la OMC, el entonces director general del GATT, Peter Sutherland, anunció con gran fanfarria que la OMC sería una organización “basada en normas”, a diferencia del antiguo GATT, que era un tratado provisorio. Si esa expresión significa algo, implica que los miembros de la OMC deben basar sus acciones o medidas en normas específicas de comercio. También implica que el director general y la Secretaría de la OMC solo pueden hacer lo que permiten las normas.
Sin embargo, tanto bajo la dirección de Lamy como de sus predecesores Renato Ruggiero, Michael Moore y Supachai Panitchpakdi, las normas han sido menos notorias que en el antiguo GATT. Por ejemplo, tras el fracaso en 1988 de la reunión ministerial de revisión de mitad de período de la Ronda Uruguay, realizada en Montreal, el director general del GATT, como presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, no adujo ninguna facultad inherente para continuar o suspender las negociaciones a los efectos de realizar consultas. El Comité de Negociaciones Comerciales debió autorizarlo específicamente para continuar las consultas y facilitar un acuerdo. El director general utilizó entonces esa autorización para promover el infame acuerdo de mitad de período de abril de 1989, que impuso a los países en desarrollo la decisión de negociar normas de propiedad intelectual.
A partir de esta experiencia, en la reunión ministerial celebrada en Bruselas en diciembre de 1990 (que terminó sin acuerdo), el Comité de Negociaciones Comerciales otorgó una nueva autorización a Dunkel, pero especificó que debería actuar en consulta con el presidente de ese Comité. Luego de consultas y conversaciones en grupo durante un año, en diciembre de 1991 Dunkel reunió los textos acordados en diversas áreas, ofreció sus propias componendas en áreas de estancamiento, y presentó un borrador de acuerdo.
En cierto grado logró que el Comité de Negociaciones Comerciales acordara que el asunto debía tratarse como un paquete, y que cualquier parte del texto solo podría reabrirse por consenso. De hecho, cuando presentó el borrador en el Comité de Negociaciones Comerciales en diciembre de 1991 y pidió a los miembros que no hicieran comentarios de inmediato sino en enero, después de estudiarlo -y selló esto como una decisión-, los miembros ni siquiera tenían el texto, y solo lo recibieron en la noche de esa jornada.
Pese a este esfuerzo de hacer aprobar el texto como paquete y solo reabrir ciertas partes por consenso, el acuerdo final únicamente se pudo alcanzar tras permitir que Estados Unidos y la Unión Europea reabrieran el texto en ciertas áreas (tales como agricultura, antidumping, subsidios y medidas compensatorias) en las que pretendían cambios.
En 1992, Dunkel intentó concluir el acuerdo, y anunció que no continuaría en el cargo más allá de ese período. Su portavoz David Woods dijo a la prensa que la intención de Dunkel era finalizar la Ronda Uruguay en ese mandato, y que por eso no buscaba ningún remplazo para el siguiente período. Sin embargo, dado que tanto Estados Unidos como la Unión Europea estaban determinados a reabrir parte del paquete, Dunkel finalmente se retiró y fue sustituido en 1993 por Sutherland, bajo cuyo mandato se reabrieron casi todas las partes del texto Dunkel a instancias de ambas potencias. A través de estos procesos, se mantuvo la forma -aunque no la sustancia- de los procedimientos para lograr acuerdos entre los miembros.

Metas cambiantes

Tras asumir como director general de la OMC, en la Conferencia Ministerial de Hong Kong, Lamy modificó el enfoque de la Ronda de Doha, que pasó de ser una “ronda de desarrollo” a ser una ronda de negociaciones sobre acceso a los mercados. Lamy ha cambiado constantemente las metas para alcanzar lo que podría denominarse como compromisos “ligeros” en materia de agricultura (en cuanto a la reducción de la ayuda interna ofrecida por Estados Unidos y la Unión Europea) y compromisos “pesados” en materia de bienes industriales y servicios (en lo referente a las obligaciones de los países en desarrollo). En cuanto a bienes industriales y servicios, poco a poco los países en desarrollo han cedido espacio, aunque trataron de ocultar esto a sus respectivas ciudadanías.
Varios observadores han comentado que, en vísperas de la Conferencia Ministerial de Hong Kong y a partir de entonces, Lamy fijó una y otra vez plazos que no podían cumplirse, de tal forma que se creó un ambiente de crisis. Dentro de la OMC, algunos miembros hablan de una crisis “manejada”.
Más curiosamente, en la Cumbre de los Ocho (G-8) países más industrializados celebrada en julio de 2006 en San Petersburgo, y antes de la reunión de los líderes de esos países con gobernantes de países en desarrollo seleccionados (entre ellos Brasil, China, India y Sudáfrica), Lamy ofreció un breve informe al menos a algunos de los líderes del G-8. Estos dieron a Lamy un nuevo plazo y le pidieron que continuara las negociaciones sobre modalidades hasta mediados de agosto, según trascendió.
De esta forma, los líderes del G-8 ya se habían pronunciado antes de reunirse con los líderes de esos países en desarrollo. No está claro lo que estos últimos dijeron o hicieron ante tal apropiación previa, pero todos acordaron enviar sus ministros de Comercio de vuelta a Ginebra, supuestamente tras otorgarles la flexibilidad necesaria para modificar sus posiciones y concluir las negociaciones sobre modalidades en materia de agricultura y bienes agrícolas para mediados de agosto.
Sin embargo, a fines de julio, los ministros de Comercio del Grupo de los Seis (G-6), constituido por Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil, India, Australia y Japón, se reunieron y no pudieron llegar a un acuerdo. El director general de la OMC anunció entonces a la prensa que “suspendería” las negociaciones. La oficina de prensa de la OMC también reiteró ese anuncio. Solo después, en el ámbito informal del Comité de Negociaciones Comerciales, Lamy dijo que recomendaba suspender las negociaciones, y más adelante, en una conferencia de prensa, declaró que los miembros del Comité habían aceptado esa recomendación.
No hubo ninguna decisión formal, porque ni siquiera se registra en actas lo actuado en las reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales. Algunos días después, en la reunión oficial del Consejo General, Lamy informó sobre lo que había dicho en la reunión del Comité de Negociaciones Comerciales, y el Consejo se limitó a tomar nota de su informe y de los comentarios de los miembros. Por lo tanto, no hubo ninguna decisión explícita de suspender las negociaciones de la Ronda de Doha.
Hasta aquí lo referente a la organización “basada en normas”.

El futuro

Desde la suspensión de las negociaciones, en general se considera que están muertas en vida, o como dijo a la prensa el ministro indio Kamal Nath, que están “entre la unidad de tratamiento intensivo y el crematorio”. Tras la reunión del Consejo General, el diario The Financial Times informó en un pequeño artículo que Lamy había visitado el santuario católico de Lourdes, en Francia. Se trata de un lugar al que peregrinan personas con problemas graves de salud en la esperanza de un milagro.
En cuanto a las perspectivas de reanudación de las negociaciones de Doha y de concreción de un acuerdo, la lógica mercantilista dice que las grandes empresas del Norte ya han obtenido tanto, y los países del Sur han concedido tanto, que habrá una enorme presión sobre éstos de parte de Estados Unidos y la Unión Europea para que plasmen esas concesiones en el papel y terminen las negociaciones a tiempo para que el Congreso estadounidense apruebe el consiguiente acuerdo antes de julio de 2007, fecha en que vencerá la autoridad de “vía rápida”. Esto implica aprovechar la ventana de oportunidad disponible después de las elecciones legislativas de noviembre en Estados Unidos.
Sin embargo, en cuanto a concesiones adicionales de la Unión Europea, el calendario político sugiere que nada podrá hacerse hasta que hayan pasado las elecciones presidenciales en Francia, previstas para mayo de 2007.
En Estados Unidos, los opositores demócratas consideran las elecciones de noviembre como un ejercicio de calentamiento para los comicios presidenciales de 2008. La victoria demócrata tendrá sus propios efectos en la agenda de Estados Unidos y en la de otros países.
Sin embargo, no se debe subestimar a Lamy. Como comisario de Comercio de la Unión Europea y después como director general de la OMC, ha demostrado una gran capacidad para dividir al mundo en desarrollo y sus diferentes grupos con el fin de alcanzar sus objetivos.
Lamy es producto del sistema elitista del gobierno francés: se graduó en la Ecole Nationale d’Administration (ENA), una institución académica del servicio civil cuyos egresados terminan al frente de las instituciones públicas y privadas de Francia. Se dice que sus ambiciones políticas son muy grandes dentro de Francia, es decir que no desea terminar su carrera como director general de la OMC. Ya ha demostrado su habilidad para maniobrar, utilizar a la prensa y presionar al mundo en desarrollo.
Por otro lado, no se debe sobreestimar la capacidad de Lamy. Los países en desarrollo ya demostraron, en Seattle y en Cancún, que pueden unirse y decir No para defender sus intereses vitales en materia de economía y desarrollo, y pueden hacerlo de nuevo.

--------------------- Chakravarthi Raghavan es editor emérito del South-North Development Monitor (SUNS), donde este artículo fue publicado por primera vez (SUNS, No. 6092).

Este artículo está basado en las presentaciones que realizó en un taller de la sociedad civil sobre comercio, organizado por la Asociación de Consumidores de Penang (Malasia) y la Red del Tercer Mundo y realizado en Ginebra en agosto de 2006.