Nº 168 - Noviembre/Diciembre 2006

Resbaladiza pendiente hacia la desindustrialización

por Mehdi Shafaeddin

En respuesta a la afirmación del director general de la OMC, Pascal Lamy, de que el precio del fracaso de las negociaciones comerciales sería muy alto, el autor argumenta que el verdadero fracaso sería que los países en desarrollo no advirtieran las consecuencias reales de abrir sus mercados a los productos industriales de los países del Norte, como éstos proponen.

Cuando se tornó evidente que la Organización Mundial de Comercio (OMC) no finalizaría las modalidades de negociaciones sobre agricultura y acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA) antes del fin de abril, Pascal Lamy advirtió que el precio del “fracaso” sería muy alto.
Coincido plenamente con esa evaluación, pero mi concepto de “fracaso” es diferente al de Lamy. El director general de la OMC se refería a la falta de concreción de un acuerdo. Lo que yo considero preocupante es que los países en desarrollo no comprendan plenamente que aceptar las propuestas de los países industrializados sobre NAMA los colocaría en la resbaladiza pendiente hacia la desindustrialización. De hecho, su desarrollo industrial se bloqueará, y quedarán estancados en la producción de productos básicos y bienes elementales basados en recursos naturales y mano de obra intensiva. El precio del fracaso será extremadamente alto para las generaciones venideras.
No se debe aprobar un acuerdo por el mero hecho de tener un acuerdo, sino solo si sirve a los objetivos de la industrialización y el desarrollo. De hecho, la falta de un acuerdo malo o perjudicial sería un éxito para el desarrollo.
Desarrollaré un poco más esta idea. Las propuestas de NAMA, basadas en bajos coeficientes de una “fórmula suiza” no lineal para la reducción arancelaria, atarán las manos de los países en desarrollo, privándolos de la flexibilidad que precisan para su política comercial e industrial. Se trata de una receta para la regresión, no para el progreso, que facilita las operaciones de las empresas multinacionales, no el desarrollo.
Desde el principio de la Ronda de Doha, los países industrializados han impulsado la liberalización del comercio de productos manufacturados bajo la rúbrica del NAMA. Su propuesta de liberalización tiene tres características principales: * Reducción de tasas arancelarias en todos los sectores, hasta llegar a tasas muy bajas y finalmente nulas.
* Reducción de la dispersión arancelaria, tendente a la uniformidad de las tasas.
* Aplicación casi universal, con la aplicación del mismo principio y la misma fórmula de reducción arancelaria a casi todos los países, excepto algún trato especial para los países menos adelantados, por un período limitado.
Por consiguiente, se propone que los países afectados recorten sus aranceles, reduzcan su dispersión y consoliden al menos noventa y cinco por ciento de sus líneas arancelarias individuales a las mismas tasas bajas aproximadamente.
Por ejemplo, Estados Unidos propuso en un principio recortar los aranceles hasta un máximo de ocho por ciento para el año 2010 y abatirlos a cero para 2015. También propuso que algunos sectores fueran sujetos a aranceles cero inmediatamente después de la conclusión de la Ronda de Doha. La Unión Europea sugirió recortes no lineales en los aranceles, de acuerdo con la fórmula suiza, y un coeficiente bajo y uniforme de diez, tanto para los países industrializados como en desarrollo.
Los últimos coeficientes propuestos por los países industrializados son diez para ellos mismos y quince para los países en desarrollo. Esta propuesta solo tiene por objetivo el beneficio propio, dado que los países industrializados (que ahora tienen aranceles industriales relativamente bajos) tendrían que reducir sus aranceles en un grado menor, mientras que los países en desarrollo (que tienen aranceles más altos) deberían realizar recortes abruptos, como se explicará más adelante.
La fórmula suiza propuesta por la Unión Europea y aprobada en la Conferencia Ministerial de la OMC el año pasado en Hong Kong, pese a la oposición de la mayoría de los países en desarrollo, es la siguiente: T=(a*t)/(a+t), y R=t/(a+t), donde T y t son las nuevas tasas iniciales de aranceles, a es el coeficiente constante, y R es la tasa de reducción arancelaria.
Esta fórmula tiene las siguientes características. En primer lugar, el coeficiente a determina la máxima tasa arancelaria posible en la fórmula. Por lo tanto, un coeficiente de diez implica que la máxima tasa que un país puede tener es diez por ciento, sin considerar su actual tasa arancelaria.
En segundo lugar, cuanto mayor sea la tasa inicial, mayor será la tasa de reducción arancelaria. En tercer lugar, cuanto menor sea el coeficiente, mayor será la tasa de reducción arancelaria. En cuarto lugar, la tasa de reducción es mayor para los aranceles altos que cuando se aplica una fórmula lineal simple (en cuyo caso se aplica la misma reducción porcentual a todas las líneas arancelarias). Por último, la fórmula producirá tasas de reducción porcentual inferiores a las generadas por una reducción lineal independiente de los aranceles en determinada gama de tasas arancelarias bajas.
De lo antedicho se desprende que la fórmula suiza beneficia a los países industrializados y perjudica a los países en desarrollo. Los aranceles iniciales de los países en desarrollo son mucho más altos que los de los países industrializados. Por lo tanto, los primeros estarían sujetos a una reducción significativamente mayor de sus tasas arancelarias, tanto en términos de proporción como de puntos porcentuales.
Por ejemplo, si se aprueba la propuesta europea de un coeficiente único de diez, la tasa arancelaria de cinco por ciento para los países industrializados se reducirá a 3,33 por ciento (una reducción de treinta y tres por ciento o 1,67 puntos porcentuales). En contraste, una tasa arancelaria de sesenta por ciento para los países en desarrollo caerá a 8,8 por ciento (equivalente a una reducción de ochenta y cinco por ciento o de 51,2 puntos porcentuales).

Efecto adverso

La aplicación de la propuesta fórmula suiza con los coeficientes sugeridos por los países industrializados tendrá un significativo efecto perjudicial a largo plazo sobre la industrialización de los países en desarrollo, además de provocar una grave pérdida de ingresos gubernamentales, pero no tendrá efectos negativos sobre los países industrializados.
Los países industrializados ya cuentan con capacidad de suministro para producir bienes con uso intensivo de capital, habilidades y tecnología. Por lo tanto, al levantar las barreras a las importaciones a cambio de acceso a los mercados de países en desarrollo, no sacrificarán su desarrollo industrial a largo plazo. Por supuesto que la modernización de su sector industrial depende del desarrollo de nuevas tecnologías, pero en este sentido se han asegurado firmemente la protección de sus nuevas tecnologías mediante el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS), de la OMC.
En contraste, el uso de aranceles es casi el único instrumento de política comercial que queda disponible para los países en desarrollo, dado que éstos ya han eliminado casi por completo las barreras no arancelarias y de hecho no pueden ofrecer subsidios para mejorar sus exportaciones.
Sin embargo, el sector industrial de la mayoría de los países en desarrollo está subdesarrollado. Por lo tanto, necesitan aplicar aranceles más altos a algunas de sus industrias, en particular a las incipientes. Las tasas arancelarias bajas y consolidadas que se han propuesto los privarán de una importante herramienta política para establecer nuevas industrias y modernizar las existentes.
Por supuesto, al obtener mayor acceso a los mercados de los países industrializados, mejorarán las perspectivas de exportación para sus industrias eficientes, es decir, aquellas en las que tienen ventajas comparativas. Pero la consolidación de aranceles a niveles bajos los privará de los medios para ampliar la capacidad de oferta en nuevas industrias en las que deseen desarrollar una ventaja comparativa dinámica.
Por lo tanto, aun cuando esos potenciales productos obtengan acceso a los mercados, no tendrán perspectivas de expansión de la oferta, por la falta de espacio político. En otras palabras, en aras de un mejor acceso a los mercados para sus actuales productos de exportación, sacrifican la capacidad de establecer nuevas industrias y de crear nuevos productos.
Tal intercambio aumentaría su ventaja comparativa estática, pero sacrificaría su industrialización y desarrollo a largo plazo, aun cuando esos países ganaran eficiencia mediante la reasignación de recursos a corto plazo. La experiencia de industrializadores exitosos y de la liberalización prematura de las ex colonias y de países en desarrollo nos ofrece varias lecciones.
La experiencia de exitosos industrializadores tempranos y tardíos nos enseña, en primer lugar, que salvo Hong Kong ningún país ha logrado industrializarse sin pasar por una fase de protección de sus industrias incipientes, aunque la sustitución de importaciones en todos los sectores y la protección prolongada también han sido motivos de ineficiencia y fracaso.
Segundo, la intervención gubernamental, tanto funcional como selectiva, ha tenido un papel crucial en el proceso de industrialización, en el flujo de comercio y en la economía en general. En todos los casos, incluido el de Gran Bretaña, la industrialización comenzó sobre una base selectiva, aunque en diferente grado, y continuó del mismo modo hasta la consolidación del sector industrial.
Tercero, cuando sus industrias maduraron comenzaron a liberalizarse en forma selectiva y gradual. Por lo tanto, la liberalización comercial es beneficiosa una vez que la industria ha alcanzado cierto nivel de madurez, siempre que se realice de manera selectiva y gradual. En contraste, la liberalización comercial prematura, ya sea durante la era colonial o en décadas más recientes, ha tenido resultados desalentadores. Por ejemplo, cuando Estados Unidos intentó liberalizarse prematuramente entre 1847 y 1861, el sector industrial sufrió y el país debió luego retomar el proteccionismo contra las importaciones de Gran Bretaña.
Cuarto, la intervención gubernamental no se limitó al comercio, y el Estado intervino por otros medios, directa o indirectamente, en especial para promover la inversión y desarrollar las instituciones y la infraestructura necesarias. La industrialización también fue apoyada por el crecimiento de la producción agrícola.
Quinto, aunque no todos los países siguieron exactamente el mismo camino, todos aprendieron de la experiencia de otros: Estados Unidos aprendió de Gran Bretaña, Alemania de Estados Unidos, Japón de Alemania, Corea del Sur de Japón, etc.
Sexto, todos los países industrializados trataron tempranamente de abrir los mercados de otros países una vez que su sector industrial maduró. En el siglo XIX, se impuso a las colonias una política de libre comercio, y a las “semicolonias” y a los países independientes la regla del cinco por ciento (según la cual ése era el arancel máximo permitido sobre cualquier producto importado), ya fuera mediante tratados bilaterales desiguales o mediante la fuerza (por ejemplo en China, tras la guerra del opio de 1839-1942).
Además, Inglaterra limitó más el espacio político de las colonias en el siglo XIX al prohibirles actividades de manufactura de alto valor agregado y la exportación de productos competidores a la metrópoli. En cambio, instituyó y promovió la producción de productos primarios. El resultado de la imposición de una liberalización comercial prematura de las colonias fue la devastación económica y la desindustrialización.
En las últimas décadas, también se ha forzado a los países en desarrollo a abrir sus mercados a través de organizaciones multilaterales y acuerdos comerciales bilaterales. Además, se han restringido las importaciones de productos de alto valor agregado de los países en desarrollo mediante la progresividad y los picos arancelarios y mediante medidas antidumping arbitrarias.
Los resultados de un estudio de este autor sobre unos cincuenta países en desarrollo que emprendieron la liberalización comercial durante los años noventa indican que, con la excepción de Asia oriental, esa liberalización tuvo tres características principales que tienen mucho en común con las propuestas de los países industrializados en las actuales negociaciones sobre NAMA: uniformidad (es decir, la tendencia a tasas arancelarias uniformes para las diferentes industrias), universalidad (es decir, la aplicación de la misma receta a todos los países, independientemente de su nivel de industrialización y desarrollo), y liberalización rápida y prematura.
Los resultados de esta liberalización han sido decepcionantes para la mayoría de los países, salvo los de Asia oriental. En primer lugar, solo en veinte países, o cuarenta por ciento de la muestra estudiada, las exportaciones de productos manufacturados han experimentado altas tasas de crecimiento (más de diez por ciento al año).
Y de estos, solo en diez países (la mayoría de Asia oriental) el alto crecimiento de las exportaciones se acompañó de un aumento del valor agregado manufacturero (VAM). El VAM es el indicador más importante, porque mide la producción neta o los ingresos devengados para el país, mientras que el aumento de las exportaciones también podría acompañarse de un aumento proporcional o superior de las importaciones (incluso de los insumos utilizados para producir las exportaciones).
De hecho, la mitad de los países de la muestra padecieron desindustrialización entre 1980 y 2000. Además, la relación entre el VAM y el PIB cayó sin recuperar siquiera el nivel inicial, y el empleo industrial también sufrió en muchos de ellos.
En segundo lugar, cuando las exportaciones crecieron, el crecimiento se fundó principalmente en industrias basadas en recursos naturales y algunas operaciones de montaje sin mayor refinamiento, salvo en industrias que eran dinámicas durante la etapa de sustitución de importaciones y estaban cerca de la etapa de madurez, o que siguieron beneficiándose de algún tipo de apoyo gubernamental.
En tercer lugar, aunque los incentivos relativos cambiaron a favor de las exportaciones, la industria manufacturera padeció las bajas inversiones a pesar de un importante aumento de la inversión extranjera directa en algunos casos, por ejemplo en Brasil. La inversión en el sector manufacturero sufrió porque la relación entre riesgo y rendimiento se volvió desventajosa.
Estos resultados fortalecen la conclusión de que los aranceles consolidados bajos y uniformes, en particular si tienden a cero en la próxima ronda, implicarían el fin de la industrialización de muchos países en desarrollo.

Política comercial dinámica

A la luz de estas observaciones, lo que se necesita es una estructura arancelaria dinámica y flexible, en la que solo se consoliden los aranceles promedio (que pueden ser aun superiores a la actual tasa promedio), con una dispersión significativa.
En los países en desarrollo, las diferentes industrias requieren distintos grados de protección y distintos plazos para su desarrollo. Esto se debe a las diferencias en los riesgos y escalas de producción, así como en el tiempo y la experiencia necesarios para la modernización tecnológica.
Otro problema es que las tasas arancelarias uniformes ofrecen distintos grados reales de protección a diferentes industrias, según el volumen de sus importaciones. Como resultado, las tasas uniformes implican un sesgo en contra de nuevas industrias, dado que éstas en general tienen un alto volumen de importaciones. Esto explica por qué las actividades de montaje no producen fácilmente incrementos en el valor agregado.
Desde la conclusión de la Ronda Uruguay, los países en desarrollo han entrado en una pendiente resbaladiza. La solución consiste en cambiar el rumbo, y esto solo puede lograrse modificando la filosofía que subyace a las normas del GATT y la OMC, que es la versión estática de la teoría internacional del comercio.
Lo que se necesita es una política comercial dinámica con dimensiones de espacio y tiempo, que permita: normas adecuadas a diferentes niveles temporales de industrialización y desarrollo, como regla y no como excepción; un cambio de política comercial en cada país, de acuerdo con su grado de desarrollo; que los países en desarrollo apliquen requisitos de desempeño de las exportaciones; y una transferencia de tecnología más fácil a los países en desarrollo, cambiando las normas del Acuerdo sobre TRIPS.
Sin embargo, lo más importante de todo es que los países en desarrollo tengan un concepto claro de su política de desarrollo industrial cuando conducen las negociaciones. Si los resultados de las negociaciones son una receta para la desindustrialización de los países en desarrollo, éstos no tienen por qué dar prioridad a la conclusión de las negociaciones, solo para evitar ser culpados del “fracaso”.

---------------- Mehdi Shafaeddin fue economista senior de la División de Globalización y Estrategias de Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Este artículo fue tomado del South-North Development Monitor (SUNS), Nº 6047.