Nº 168 - Noviembre/Diciembre 2006

La OMC: ¿qué sigue?

por Bhagirath Lal Das

Pese a la suspensión de las negociaciones de la OMC, los países en desarrollo no deberían ser complacientes sino prepararse para una pronta reanudación, aconseja el autor. Además de explicar por qué cree que las conversaciones se reanudarán en un futuro no muy lejano, ofrece algunas sugerencias para los países en desarrollo en tal caso.

El colapso de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en el marco del Programa de Trabajo de Doha, causó profunda preocupación. Informes periodísticos y artículos editoriales declararon casi muertas las negociaciones. Aunque el Consejo General de la OMC no adoptó una decisión formal, existe una suspensión de facto. Pero el sistema multilateral de comercio ha producido sorpresas en el pasado y es más que probable que las negociaciones se reanuden una vez más a todo vapor, y a corto plazo.

Los países en desarrollo no deberían ser complacientes sino prepararse para una pronta reanudación. Este artículo explica los motivos para esta anticipación y también presenta algunas sugerencias sobre lo que deberían hacer los países en desarrollo.

Hacia el derrumbe

Este último colapso de las negociaciones de la OMC no fue totalmente inesperado. El proceso de negociación se había acelerado artificialmente, mediante un incremento gradual de las expectativas y la creación de un ambiente de crisis y tensión. De tanto en tanto se fijaban objetivos poco realistas, y con demasiada frecuencia se celebraban reuniones “mini-ministeriales” de diversas dimensiones. Quizá la estrategia fuera la de imponer calendarios ajustados a los ministros para que suavizaran sus posiciones rápidamente. Pero los intereses en juego son demasiado complejos para que ese tipo de táctica produzca resultados. Lo que se precisa es un encuentro de mentes en un ambiente calmo, y no un choque de cabezas en una confusión artificial.

El proceso generó frustracíon entre los que habían asumido el papel de “primeros proponentes”: los ministros de Australia, Brasil, Japón, India y Estados Unidos, y el comisario de Comercio de la Unión Europea (estos seis miembros son llamados el G-6 en la jerga de la OMC). Los seis decidieron suspender sus deliberaciones conjuntas. Otros países parecieron haber aceptado esta posición, aunque no la aprobaron formalmente. Sin embargo, es muy probable que las negociaciones se reanuden en un futuro no muy distante, quizá incluso en este otoño boreal. Tres razones sustentan este argumento.

Pronta reanudación probable

En primer lugar, los principales países industrializados, en especial Estados Unidos y la Unión Europea, tienen en su puño algunas concesiones de los países en desarrollo que no querrían dejar escapar. Los países en desarrollo aceptarían una consolidación casi total de los aranceles industriales, lo que implica que pondrían un tope obligatorio a los aranceles de casi todos sus productos industriales.

Un coeficiente de veinte en la “fórmula suiza” para recortar aranceles sobre productos industriales (con un consiguiente tope de veinte por ciento a los aranceles industriales) y una reducción promedio de treinta y cinco a cuarenta y cinco por ciento en los aranceles agrícolas para los países en desarrollo están dentro del alcance de los países industrializados, según los cálculos de aquéllos. Además, también se maneja la posibilidad de una liberalización de varios sectores de servicios mediante negociaciones plurilaterales sectoriales. Las oportunidades resultantes para mejorar el acceso a los mercados de bienes y servicios de países en desarrollo son muy tentadoras para que los principales países industrializados simplemente se sienten a esperar después del colapso de las negociaciones.

En segundo lugar, la autoridad del Poder Ejecutivo de Estados Unidos para negociar acuerdos por la “vía rápida” vence al final de junio de 2007, y es improbable que el Congreso la extienda. Por lo tanto, los países industrializados tienen una motivación más para reanudar las negociaciones a tiempo. Y el siguiente análisis del calendario indica que eso es factible.

El Poder Ejecutivo estadounidense debe presentar al Congreso cualquier acuerdo resultante de las negociaciones al menos noventa días antes del fin de junio de 2007. Suponiendo que el Ejecutivo se tomara un mes para preparar la presentación, el acuerdo y los cronogramas estarían listos en su forma final para fines de febrero de 2007. La preparación de cronogramas de compromisos por parte de los gobiernos y su mutua verificación es una tarea ardua, pero si se trabaja intensamente, tres meses pueden resultar suficientes. Esto nos lleva a fines de noviembre de 2006 como límite para alcanzar un completo acuerdo acerca de las modalidades de negociación sobre agricultura y aranceles industriales.

Otros temas sustanciales del Programa de Trabajo de Doha podrían seguir negociándose al mismo tiempo hasta el final de noviembre de 2006. Y algunas cuestiones restantes podrían tratarse aun después, hasta el fin de febrero de 2007. Para alcanzar el plazo de fin de noviembre, las negociaciones deberían reanudarse a principios de este otoño boreal.

En tercer lugar, las brechas entre las posiciones de los países del G-6 sobre sus tres asuntos de prioridad no son insalvables, como se explicará más abajo.

Cuestiones de prioridad

Recordemos que en las últimas negociaciones, el G-6 pretendía resolver con carácter de prioridad tres elementos: (i) ayuda total distorsionadora del comercio, es decir, la suma de los subsidios de minimis y de los compartimentos ámbar y azul, en la agricultura estadounidense; (ii) aranceles sobre los productos agrícolas en la Unión Europea; y (iii) aranceles industriales en los países en desarrollo. Aunque las diferencias dentro del G-6 se redujeron considerablemente, no se logró alcanzar un acuerdo y las conversaciones hicieron agua. A continuación se explican las diferentes posiciones.

Trascendió que Estados Unidos ofreció reducir el total de su ayuda distorsionadora del comercio a 23.000 millones de dólares. El Grupo de los 20 (G-20) países en desarrollo, encabezado por Brasil e India, pretendía abatir esa ayuda a 12.000 millones, mientras que la Unión Europea se consideraba satisfecha si se reducía a 15.000 millones.

En materia de aranceles agrícolas, la Unión Europea ofreció reducir en cincuenta y uno por ciento su arancel promedio. El G-20 y Estados Unidos pretendían una reducción de cincuenta y cuatro y sesenta y seis por ciento, respectivamente. Con respecto a los aranceles industriales, la Unión Europea habría sugerido un coeficiente de quince para los países en desarrollo en la fórmula suiza. Estados Unidos pretendía un coeficiente inferior, mientras que Brasil e India parecían dispuestos a aceptar uno de treinta.

Dentro de estos temas, los aranceles agrícolas no parecieron ser el punto más álgido. Aunque Francia se opuso abiertamente a ampliar la oferta de reducción treinta y nueve por ciento planteada por la Unión Europea en octubre de 2005, el comisario de Comercio europeo pareció captar otra disposición en los miembros del bloque en general y ofreció una reducción de cincuenta y uno por ciento. Quizá no hubiera sido difícil aumentar tres puntos esa cifra para satisfacer la expectativa del G-20, de cincuenta y cuatro por ciento.

Los temas realmente álgidos fueron los otros dos: subsidios agrícolas internos en Estados Unidos y aranceles industriales en los países en desarrollo. En el área de los subsidios internos, el G-20 solicitó una reducción de setenta a ochenta por ciento del total de la ayuda distorsionadora del comercio en los países industrializados. La pretensión del G-20 era reducir esos subsidios en Estados Unidos y la Unión Europea de 48.000 millones de dólares y 110.000 millones de euros (2000, último año de notificación) a 12.000 millones de dólares y 27.000 millones de euros. Por su parte, Estados Unidos y la Unión Europea ofrecieron reducir sus subsidios a 23.000 millones de dólares y 33.000 millones de euros. Quizá hubo alguna señal de que el bloque europeo estaba dispuesto a bajar hasta el nivel pretendido por el G-20, por lo tanto Estados Unidos se convirtió en el principal objetivo en esta área.

Con respecto a los aranceles industriales, Brasil e India (también integrantes de una coalición de once países en desarrollo conocida como NAMA-11) parecían dispuestos a aceptar un coeficiente de veinticinco en la fórmula suiza, pero los países industrializados pretendían que fuera de quince. Teniendo en cuenta todas las vicisitudes de las negociaciones desde su lanzamiento en 2001, estas diferencias no parecían ser motivo de un colapso total.

Por ejemplo, había espacio para que Estados Unidos ofreciera reducir un poco más el total de su ayuda distorsionadora del comercio, por ejemplo hasta 19.000 millones de dólares, cifra cercana a su tasa aplicada actual. La libertad para aumentar los subsidios en la categoría del compartimento verde y así neutralizar el efecto de cualquier reducción de ese total habría actuado como un incentivo. De manera similar, si consideramos la tendencia actual de las posiciones negociadoras de Brasil e India, no parece imposible que acepten una reducción algo mayor del coeficiente de la fórmula suiza en las negociaciones sobre NAMA.

De hecho, las diferencias entre los miembros del G-6 no parecían insalvables, pero el ambiente no era propicio. Además, todo el proceso tuvo una gran visibilidad, que contribuyó en parte al temor de los ministros a parecer “demasiado blandos”. Pero después de cierta reflexión en el verano y de algunos contactos informales entre los principales actores, que ya han comenzado, es improbable que los corredores de la OMC permanezcan quietos por mucho tiempo. Es para esta situación que los países en desarrollo deben prepararse.

Áreas de precaución

a) Subsidios internos a la agricultura

Los países en desarrollo tienen algún tiempo para reflexionar sobre las consecuencias de los diferentes números propuestos en las recientes negociaciones que tuvieron cierta probabilidad de aceptación en el G-6. Si esas propuestas se aceptan, se correrán graves riesgos.

Tomemos primero el caso de los subsidios internos a la agricultura en Estados Unidos y la Unión Europea. Aun si la Unión Europea reduce el total de su ayuda distorsionadora del comercio a 27.000 millones de euros y Estados Unidos a 15.000 millones de dólares, ¿será esto una salvaguardia eficaz contra el daño que puedan causar las exportaciones agrícolas subsidiadas de ambas potencias a los agricultores de países en desarrollo? ¿Y ampliará el acceso de estos países a los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea? La respuesta es un contundente “no”, por dos factores: (i) los subsidios del compartimento verde y (ii) la posible concentración del total reducido de la ayuda distorsionadora del comercio en una cantidad limitada de productos.

Compartimento verde: Incluye los subsidios comprendidos en el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura, y ofrece a Estados Unidos y a la Unión Europea una gran vía de escape. Por ahora, estos subsidios no están sujetos a disciplinas, por suponerse que no distorsionan el comercio. Pero se han acumulado pruebas suficientes de que esos subsidios sí pueden distorsionar la producción y el comercio, ya que tienen efectos sobre la riqueza y también favorecen la asunción de riesgos por parte de los productores receptores. De este modo, aumentan la capacidad de permanencia de los agricultores en su actividad, y sustentan una producción que de otro modo sería inviable.

Algunas formas del subsidio del compartimento verde son causa de gran preocupación, en particular la ayuda a los ingresos desconectada, el seguro contra la pérdida de ingresos y la ayuda para la inversión, previstos en los párrafos 6, 7 y 11 del Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura. Mediante estas vías, se puede otorgar a los productores una cantidad ilimitada de dinero, lo que provoca una distorsión también ilimitada de la producción y, por tanto, del comercio.

Estas disposiciones abiertas e irrestrictas han sido utilizadas de distintas formas por Estados Unidos y la Unión Europea de año a año. Por ejemplo, Estados Unidos otorgó 4.000 millones de dólares en ayuda a los ingresos desconectada en 2001, y la Unión Europea brindó 5.700 millones de dólares en ayuda para la inversión en 2001 y 2002.

Tras disminuir el total de la ayuda distorsionadora del comercio a un nivel acordado, Estados Unidos y la Unión Europea pueden aumentar fácilmente la cantidad otorgada en virtud de esas disposiciones del compartimento verde, anulando así el efecto de la reducción. Todo lo que deben hacer es cambiar su legislación, y esto es un proceso totalmente interno. Por lo tanto, lograr un compromiso de reducción del total de la ayuda distorsionadora del comercio sin cerrar la vía de escape del compartimento verde puede ser inútil.

En este sentido, cabe recordar la experiencia de la Ronda Uruguay, en que los principales países industrializados utilizaron las vías de escape en materia de agricultura y productos textiles. En cuanto a la agricultura, cumplieron su compromiso de reducir los subsidios del compartimento ámbar, pero aumentaron el total de sus subsidios. En cuanto a los productos textiles, cumplieron su obligación de liberalización en cuatro etapas sin producir ninguna liberalización real hasta el final de 2004.

Para esto se valieron de las vías de escape de los respectivos acuerdos. No hay ninguna garantía de que no volverán a hacer lo mismo. Solo la imposición de disciplinas a los criterios del compartimento verde, encomendada por el marco de julio de 2004, puede proveer una salvaguardia eficaz. El G-20 ya ofreció ciertas propuestas que deben ser ampliadas y especificadas, como se sugiere más abajo.

Concentración de la ayuda distorsionadora del comercio en algunos productos: El segundo riesgo se relaciona con la concentración de la ayuda distorsionadora del comercio en una cantidad limitada de productos. El total de la ayuda distorsionadora del comercio en Estados Unidos y la Unión Europea, aun a niveles reducidos, puede resultar muy perjudicial para los países en desarrollo si se concentra en una pequeña cantidad de productos, porque puede dar a éstos una gran fuerza competitiva.

Por lo tanto, es necesario prescribir topes de productos para el total de la ayuda distorsionadora del comercio. Estados Unidos y la Unión Europea han otorgado subsidios muy altos a algunos productos en el pasado, y naturalmente se tenderá a prescribir topes basados en ese período histórico. Esto no sería apropiado, dado que el objetivo ahora es lograr una reducción real de los subsidios.

b) Acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA)

En materia de NAMA, las cifras actuales en consideración para el coeficiente de la fórmula suiza se sitúan en veinte a treinta para los países en desarrollo y cerca de diez para los países industrializados.

Si tomamos la cifra más alta, treinta, como coeficiente para los países en desarrollo, su arancel promedio se reducirá de veintiocho a catorce por ciento, es decir, a la mitad. Si tomamos un coeficiente de diez para los países industrializados, su arancel promedio se reducirá de cuatro a tres por ciento, es decir, solo veinticinco por ciento. Esto constituiría una clara inversión del principio acordado de “reciprocidad no plena” para los países en desarrollo, y sería sumamente injusto.

La Conferencia Ministerial de Hong Kong decidió utilizar la fórmula suiza para la reducción arancelaria de productos industriales y ahora se debe trabajar dentro de este marco. La elección del coeficiente en esta fórmula es esencial para determinar el alcance de la reducción arancelaria. Por lo tanto, es necesario que la elección de los coeficientes resulte en una reciprocidad no plena por parte de los países en desarrollo.

La forma más apropiada de respetar el principio de reciprocidad no plena es que los países en desarrollo abran sus mercados a los países industrializados en menor medida que a la inversa.

Una forma de lograrlo es que los países en desarrollo reduzcan menos sus tasas arancelarias absolutas que los países industrializados. Por ejemplo, si los países industrializados reducen sus aranceles de diez a cuatro por ciento (una reducción de seis puntos porcentuales en términos absolutos), los países en desarrollo pueden reducir sus aranceles de treinta y cinco a treinta y uno por ciento (una reducción más pequeña, de cuatro puntos porcentuales). De acuerdo con esto, podrían elaborarse los coeficientes respectivos de la fórmula suiza para los países industrializados y los países en desarrollo.

Si los países en desarrollo fueran más complacientes, la reciprocidad no plena podría lograrse mediante una reducción porcentual diferencial de los aranceles. Por ejemplo, los países industrializados podrían reducir sus aranceles en sesenta por ciento, y los países en desarrollo, en cuarenta por ciento. Una vez más, los coeficientes respectivos de la fórmula suiza se podrán elaborar de acuerdo con esto.

En todo caso, una simple paridad numérica entre los coeficientes aplicables a los países industrializados y en desarrollo (por ejemplo, diez para aquéllos y treinta para éstos) no se ajustará al principio acordado de la reciprocidad no plena.

Algunas sugerencias

Subsidios internos a la agricultura

Subsidios del “compartimento verde”: Cualquier acuerdo de reducción del total de la ayuda distorsionadora del comercio será ineficaz si no se definen criterios específicos para el compartimento verde.

Una forma eficaz de impedir que los subsidios del compartimento verde distorsionen el comercio sería prohibirlos directamente. Si esto no fuera posible, estos pagos deberían mantenerse en un nivel mínimo, para que la distorsión comercial también fuera mínima.

Se requieren entonces algunos criterios de elegibilidad de los agricultores para los pagos y ciertos topes a éstos. Por ejemplo, como medida inicial para lograr que los subsidios del compartimento verde no distorsionen el comercio o lo hagan en grado mínimo, se podrían establecer los siguientes criterios: (i) Los pagos solo deberían realizarse a agricultores individuales, y las entidades empresariales deberían quedar totalmente excluidas de tales pagos.

(ii) Aun entre los agricultores individuales debería haber cierto criterio de elegibilidad basado en los ingresos, en reconocimiento del hecho de que los agricultores comparativamente más ricos no precisan de este apoyo. Por ejemplo, solo los agricultores con un ingreso anual total de hasta diez por ciento del ingreso anual promedio del país deberían ser elegibles para los pagos.

(iii) Se debería establecer un tope sobre el monto del pago anual a cada agricultor individual, por ejemplo de 5.000 a 10.000 dólares.

Topes específicos por producto: Para que el total de la ayuda distorsionadora del comercio no se concentre en una pequeña cantidad de productos y provoque un algo grado de subsidio de éstos, es necesario fijar topes específicos por producto.

Dado que los subsidios sobre algunos productos han sido altos en el pasado y el objetivo actual es reducirlos, los niveles pasados de subsidios no deberían tomarse como base para establecer los topes. Sería más lógico fijar el tope específico por producto sobre la base de determinado porcentaje de la producción anual del producto en particular, digamos diez por ciento de la producción.

Acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA)

El principal foco de atención aquí no debería ser los coeficientes de la fórmula suiza, sino la reducción porcentual de los aranceles. Los coeficientes apropiados para producir tal reducción arancelaria podrían elaborarse de acuerdo con esto.

Por ejemplo, supongamos que los países industrializados y en desarrollo reducen sus aranceles sesenta y cuarenta por ciento, respectivamente. Para tal reducción en sus aranceles respectivos de cuatro y treinta por ciento, porcentajes cercanos a sus respectivos promedios, el coeficiente para los países industrializados resultaría en 2,7 (o tres, con el redondeo), y para los países en desarrollo, en cuarenta y cinco.

Tomando otro ejemplo, si los países industrializados y en desarrollo reducen sus aranceles respectivamente en treinta y veinte por ciento a partir de los niveles actuales de cuatro y treinta, los coeficientes respectivos serán de 9,3 (o diez, con el redondeo) y 120.

Estos ejemplos demuestran que los coeficientes de diez y veinte (para los países industrializados y en desarrollo, respectivamente) considerados por el G-6 están totalmente fuera de lugar. Si el coeficiente para los países industrializados fuera diez, para los países en desarrollo debería ser 120, para que la reducción de éstos representara dos tercios de la reducción de aquéllos.

----------------- Bhagirath Lal Das fue embajador de India ante el foro del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y director de Programas de Comercio Internacional de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).