No. 129/130 - Julio/Agosto 2002

Estados Unidos

La nueva ley agrícola y sus implicaciones para los mercados mundiales

por Joseph Stiglitz

El Senado y la Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobaron recientemente una ley agrícola que regirá por seis años y aumentará los subsidios, que beneficiarán principalmente a los mayores productores de granos y de algodón del país. Aunque dicen promover el libre comercio a través de la Organización Mundial del Comercio (OMC), lo cierto es que Estados Unidos y la Unión Europea protegen a sus propios agricultores con subsidios que llaman "no violatorios" de los acuerdos, porque supuestamente no distorsionan el comercio.

De hecho, la política agrícola estadounidense sí distorsiona los precios de los alimentos, frustra la innovación, limita la diversidad de los productos y subsidia a un grupo selecto de agricultores a un enorme costo público. Sus características proteccionistas inherentes contradicen los esfuerzos de Washington por reducir el proteccionismo en otros países y ganar acceso a nuevos mercados.

Mientras, la Unión Europea protesta contra el aumento de los subsidios en Estados Unidos, pero ella misma subvenciona a sus agricultores. En realidad, los subsidios agrícolas en la Unión Europea han sido históricamente mucho más altos que los de Estados Unidos. En 1999, el apoyo económico total a los agricultores del bloque europeo ascendió a 126.000 millones de dólares. Los subsidios agrícolas de la Unión Europea han recibido los más duros ataques de los críticos, incluidos activistas de izquierda, académicos, economistas, funcionarios del Banco Mundial y defensores del libre mercado. Pero gracias a la ley que el presidente George W. Bush promulgó el 13 de mayo último, la política agrícola estadounidense podrá ser tan criticada como la europea por expertos en economías del Tercer Mundo, en especial porque contraría el discurso de libre comercio de la administración Bush.

Las disposiciones de la Ley Agrícola 2002 de Estados Unidos incluyen:

Subsidios: Aumenta los subsidios a los grandes productores de algodón y granos. Para restringir los pagos a los granjeros ricos, el Senado pretendía limitarlos a 275.000 dólares por agricultor, pero luego de negociaciones, el tope se aumentó a 360.000 dólares. En varios casos excepcionales, no obstante, se puede superar ese límite.

Pagos por conservación: Destina 17.000 millones de dólares en un período de 10 años a la preservación de tierras agrícolas y pantanosas, la mejora de la calidad del agua y la conservación del suelo.

Cupones alimenticios: Aumenta los vales de comida para las familias trabajadoras de bajos ingresos y restaura el derecho de los inmigrantes documentados a recibirlos.

Programa lechero: Crea un nuevo programa nacional de 1.300 millones de dólares en sustitución del caducado pacto lechero del noreste.

Etiquetado de alimentos: Establece que, a partir de 2004, todo el pescado y la carne que se vendan en Estados Unidos deberán llevar etiquetas que indiquen el país de origen.

Una ley para los granjeros ricos e ineficientes

Se estima que la ley costará más de 100.000 millones de dólares en los próximos seis años y 180.000 millones en un período de 10 años, aunque muchos expertos creen que el gasto será aún mayor. Esto revierte por completo el intento del Congreso hace seis años, mediante la aprobación de la Ley de Libertad Agrícola de 1996, de eliminar los subsidios y dejar que el mercado dictara los precios y los niveles de producción. Se prevé que el gasto agrícola aumentará 80 por ciento respecto de los actuales programas. La mayor parte de los fondos subvencionarán a los granjeros ricos e ineficientes de Estados Unidos, aunque en la próxima década se destinarán 17.000 millones de dólares para la preservación de tierras de labrantío y pantanos, la mejora de la calidad del agua y la conservación del suelo en las granjas.

El Senado acordó reducir su demanda del gasto en programas de conservación de 21.000 a 17.000 millones de dólares, aunque, como contrapartida, logró incluir en la ley más fondos para cupones alimenticios, ampliar el programa de nutrición y restaurar el derecho de los inmigrantes documentados a esos cupones, por un total de 6.400 millones de dólares. Esta parece ser la única parte de la ley que ayudará a los sectores relativamente marginados de la población. Sin embargo, son los agricultores ricos los que más beneficios obtendrán. Tres por ciento de las granjas recibirán dos tercios de los subsidios.

Aparte de los productores de algodón y granos, los cultivadores de maní recibirán una subvención de 3.000 millones de dólares. Asimismo, se anunció la adquisición del antiguo sistema de sostén del precio del maní por 1.000 millones de dólares. El gobierno tendrá entonces que pagarles a muchos de los agricultores que poseen lucrativas licencias, conocidas como cuotas, para que sigan cultivando maní.

Según el actual sistema de subsidios, de 70 años de antigüedad, apenas unas 600.000 hectáreas pueden destinarse a la plantación de maní para consumo doméstico, y las cuotas para cultivar esas tierras adquirieron un valor cada vez mayor. El antiguo sistema garantizaba a los productores 610 dólares por tonelada de maní. Sin embargo, desde la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el maní estadounidense enfrenta la competencia del canadiense -principalmente en forma de manteca de maní- y del mexicano. Como los precios garantizados son demasiado altos en comparación con los precios de Canadá y México, Washington elaboró un nuevo plan por el cual el gobierno comprará las cuotas de producción a sus propietarios, que entonces podrán continuar cultivando maní bajo el nuevo sistema de subsidios. Las normas legislativas tratarán al maní como a muchos otros cultivos, estableciendo una cantidad "base" de producción con un precio mínimo garantizado. Por primera vez, los contribuyentes tendrán que aportar la diferencia si los precios del mercado resultan inferiores al mínimo garantizado.

La ley también crea subsidios por 1.300 millones de dólares para el sector lechero, pero ninguno para los cultivadores de frutas y verduras del estado de California. Aunque hasta ahora estos agricultores han logrado sostenerse con escasa o ninguna subvención, la competencia global amenaza con invadir los mercados donde se venden los productos californianos.

Además, la Ley Agrícola 2002 asestó un duro golpe a la causa de los pequeños agricultores estadounidenses, porque los subsidios propuestos no mejorarán la condición de los propietarios de superficies pequeñas y medianas de tierra cultivable, y los fondos para programas de conservación para pequeños granjeros disminuyeron en 5.000 millones de dólares. La granja familiar tiende a desaparecer, y la nueva ley no hace nada por recuperarla.

El cuadro adjunto indica el grado de subsidio a los cultivadores de diferentes productos. En la mayoría de los cultivos, las tasas de préstamo y los pagos directos suman más de 90 por ciento del precio indicativo. En Estados Unidos, las tasas de préstamo sirven como piso de precios para los agricultores, porque éstos pueden incumplir el pago de su crédito sin tener que vender su cosecha en el mercado abierto a un precio inferior, dado que la Corporación de Créditos de Productos Básicos la toma en prenda.
 

Flagrante compra de votos

Las nuevas medidas constituyen un intento flagrante de compra de votos en el llamado cinturón agrícola de Estados Unidos. Los límites de los subsidios fueron aumentados por encima del nivel recomendado por el Senado. Con esos beneficios multimillonarios, las grandes granjas pueden llevar a las pequeñas al borde de la extinción. Desde la última ley agrícola, miles de grandes agricultores y terratenientes ausentes de sus tierras recibieron millones de dólares en subvenciones que utilizaron para comprar pequeñas granjas familiares, a las que el programa de subsidios supuestamente iba a ayudar.

Los agricultores de sólo seis estados (Iowa, Illinois, Texas, Kansas, Nebraska y Minnesota) recibirán casi la mitad de los subsidios, la mayoría de los cuales se destinarán al maíz, el trigo, el algodón, el arroz y la soja, y a productos protegidos como la leche, el azúcar y el maní. En los estados donde no se cultiva ninguno de esos productos, los granjeros no tendrán suerte. Por ejemplo, en California, apenas nueve por ciento de los agricultores recibirán subsidios; en Florida, ocho por ciento, y en Nueva Jersey, siete por ciento.

Un estudio de la Oficina de Evaluación Tecnológica del Congreso concluyó que "las comunidades rodeadas por granjas demasiado grandes para ser administradas por una familia tienen una distribución de ingresos bimodal, con una elite de ricos, una mayoría de trabajadores pobres y una clase media casi inexistente". Legisladores del gobernante Partido Republicano repudiaron la nueva ley agrícola y advirtieron que los excesivos subsidios producirán excedentes que harán caer los precios, además de no hacer nada por corregir el hecho de que las compañías agrícolas ya reciban casi 80 por ciento de los subsidios anuales.

Varios analistas predijeron también que los enormes subsidios no lograrán reducir significativamente los precios de los productos en los supermercados de Estados Unidos. Las subvenciones son pagadas en parte por los consumidores y en parte por los contribuyentes. Si bien no se ha mencionado ninguna reducción en el impuesto implícito a los consumidores, sí se ha dicho que los contribuyentes tendrán que sustentar el aumento de los subsidios. Por lo tanto, aunque los precios al consumo no aumenten, no hay razones para pensar que bajarán.

Implicaciones para los productos básicos

Estados Unidos es uno de los principales exportadores de trigo. En 2000-2001, vendió más de 24 millones de toneladas, casi un cuarto del total mundial de las exportaciones de trigo. Aunque esa cantidad es la más baja en 30 años -debido a la disminución de la superficie cultivada y del rendimiento por hectárea-, los subsidios propuestos en la nueva ley agrícola sin duda aumentarán la producción, y por tanto el excedente exportable. Eso deprimirá más los precios internacionales del trigo y acabarán con las exportaciones de aquellos países que no puedan subsidiar a sus productores.

En cuanto al arroz, Estados Unidos representa 12 por ciento de las exportaciones mundiales, un porcentaje lo suficientemente importante para afectar los precios internacionales. En 2001-2002, exportó 2,8 millones de toneladas de arroz, 50.000 toneladas más que el año anterior.

También se prevé que la producción estadounidense de maíz aumente en 11 millones de toneladas en el período 2002-2003, porque los cultivadores de ese producto serán unos de los principales beneficiarios de la nueva ley agrícola. Las exportaciones de maíz en 2001-2002 sumaron 49 millones de toneladas, y se espera que aumente en 4,5 millones de toneladas en el curso de este año.

Mientras, las exportaciones de grano grueso llegarán a 99 millones de toneladas este año, con lo que Estados Unidos tendrá 60 por ciento del mercado mundial. Además, tiene 47 por ciento de las exportaciones mundiales de soja, o 27,8 millones de toneladas de un total de 59 millones.

Finalmente, Estados Unidos produce cerca de 20 por ciento del algodón mundial, y en 2001-2002 exportó 11 millones de fardos (de 216 kilogramos cada uno), frente a un total mundial de exportaciones de 29,3 millones. Si bien la caída de la producción doméstica puede impedir que el país aumente sus exportaciones de algodón de inmediato, es seguro que los precios internacionales del producto bajarán frente a cualquier incremento futuro del excedente de exportación en base a los subsidios, porque Estados Unidos es un actor clave en el mercado mundial del algodón.

Resulta evidente que, en todos los cultivos que recibieron un aumento de los subsidios en virtud de la nueva ley agrícola, Estados Unidos tiene una porción importante de las exportaciones mundiales. Por lo tanto, cualquier cambio en la producción y en los excedentes de exportación de esos productos afectará su disponibilidad y por consiguiente sus precios en el mercado internacional.

En su campaña presidencial, Bush dijo que un enfoque más orientado al mercado era la mejor manera de asegurar un sector agrícola fuerte y próspero a largo plazo. Sin embargo, el aumento de los subsidios es contrario a tal optimismo de mercado. Australia ya acusó a Estados Unidos de violar normas de la OMC. El ministro australiano de Agricultura, Warren Truss, afirmó que Estados Unidos retomó los peores excesos proteccionistas de la década de 1980 y llamó a la Ley Agrícola 2002 "un acto de terrorismo" contra los productores australianos.

Por otra parte, la ley encontró un tibio apoyo en aquellos países asiáticos que importan alimentos. Australia y Estados Unidos son fuertes rivales en la exportación de trigo y algodón a mercados asiáticos, y países importadores como Corea del Sur esperan que los precios de los productos estadounidenses caigan debido a los subsidios. Intermediarios de Filipinas también esperan una reducción en los precios del trigo, el maíz y la soja.

Aunque los países industrializados destacaron insistentemente las ventajas que los países en desarrollo obtendrían en el sector agrícola una vez que aquéllos eliminaran los subsidios, con el fin de estimularlos a incorporarse a la OMC, lo cierto es que las naciones ricas encontraron nuevas formas de aumentar sus subvenciones agrícolas, ignorando o pasando por alto las normas de la organización multilateral. Ahora que el Grupo Cairns de exportadores agrícolas se alzó en protesta contra la nueva Ley Agrícola de Estados Unidos, es hora de que el Sur en desarrollo forme un frente común contra esas flagrantes violaciones de las normas de la OMC y exija que los países ricos las respeten. De lo contrario, el régimen inherentemente injusto de la OMC perjudicará todavía más a sus economías, en especial si la nueva ley de Estados Unidos estimula a otros países industrializados a seguir su ejemplo y aumentar los subsidios agrícolas.

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Joseph Stiglitz, profesor de Economía de la Universidad de Columbia, fue presidente del Consejo de Asesores Económicos de Bill Clinton (1993-2001) y economista jefe y vicepresidente del Banco Mundial. En 2001, recibió el Premio Nobel de Economía.

Este artículo fue tomado del sitio web de International Development Economics Associates (IDEAs, www.networkideas.org), una red de economistas heterodoxos que enseñan, investigan y aplican análisis críticos del desarrollo económico.

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