Nº 167 setiembre-octubre 2006

¿Hacia una nueva configuración geoeconómica de la región?

Cumbre de Córdoba del Mercosur

por Cecilia Alemany

Las noticias de la Cumbre de Presidentes del Mercosur que tuvo lugar en la ciudad de Córdoba (Argentina) los días 21 y 22 de julio de 2006, se centraron en los discursos de los líderes de la región. Para algunos, esos discursos renuevan el discurso latinoamericanista con instrumentos y lenguajes del pasado y, para otros, son la esperanza de un nuevo liderazgo o una nueva forma de integrar a la región. No es fácil encontrar posiciones intermedias, los presidentes sudamericanos despiertan amores y odios.

La estética retórica de los presidentes del Mercosur en la Cumbre de Córdoba en parte trae recuerdos del pasado, mientras que sus políticas de hecho también traen recuerdos más cercanos de los gobiernos neoliberales que los precedieron. Se puede afirmar que los presidentes de la región no son ni tan iguales ni tan diferentes a los líderes de la década pasada, ni tan progresistas ni tan integracionistas como dicen ser. Sin embargo, hay cambios considerables en el escenario regional que van más allá del Mercosur y se amplían a todo el continente, y pasos significativos dados en la Cumbre de Córdoba que vale la pena analizar con más detalle.

En cuanto a los cambios geoeconómicos y geopolíticos podemos observar varios fenómenos de interés que vienen a cambiar las reglas del juego. El protagonismo de Hugo Chávez y la entrada de Venezuela al Mercosur son un elemento nuevo para cualquier lectura que se haga sobre América del Sur. En este sentido, es necesario resaltar cómo actos unilaterales de un gobernante de la región afectan más que nunca la ingeniería de la integración. Chávez decide retirarse de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en el primer trimestre de 2006 y pedir la entrada al Mercosur. Esta decisión unilateral llevó a que la CAN se tuviera que redefinir y a que el Mercosur debiera tomar la decisión de ampliarse o no.

Una decisión unilateral de un país lleva, entonces, a los países vecinos a repensar sus propios modelos o estrategias de integración. Esto, más allá de los juicios de valor y de las simpatías o antipatías, aumenta el poder relativo de Venezuela. Este poder de influencia no solo se manifiesta en la retórica política predominante en la región (antimperialismo y defensa del modelo bolivariano), sino también en el debate de la agenda regional, es decir, el debate sobre el modelo energético, infraestructura, inversiones regionales, etc. A nadie escapa que la libertad de juego que tiene Chávez en la región no se fundamenta solo en los temas políticos, y que la libertad de juego que le dan los ingresos provenientes del petróleo son parte de la explicación también.

El protagonismo del nuevo socio del Mercosur aumenta en la medida que Brasil, por su agenda electoral interna (las elecciones presidenciales tendrán lugar en octubre), ha reducido su presencia en la región y poco se espera en términos políticos de su Presidencia del Mercosur, que ejerce desde julio hasta diciembre de este año.

El bilateralismo ha sido, para algunos, el motor de la integración (tanto en los primeros tiempos de la Comunidad Europea entre Francia y Alemania, como en el Mercosur entre Argentina y Brasil). Para otros, el bilateralismo es el enemigo de la integración (esta opinión es la que suelen tener los habitantes de los países pequeños, que sienten que sus intereses se erosionan en la medida que se bilateralizan las decisiones de una región).

Ahora bien, el Mercosur entra en una etapa donde el unilateralismo del nuevo socio se encuentra con el bilateralismo de los dos grandes socios históricos y fundadores de esta odisea integracionista. Habrá que ver cómo se ubican los socios mayores en relación al nodo de decisiones políticas del Mercosur.

Dos escenarios posibles

Ante estas apreciaciones, aparecen dos escenarios posibles: a) Escenario de triangulación entre Argentina, Brasil y Venezuela: ¿cuáles son los ejes del rumbo del Mercosur en este escenario? ¿Cuál es el peso del poder económico de Venezuela en este escenario? b) Escenario de bilateralismo Argentina-Brasil reforzado con negociaciones puntuales con el nuevo socio y pequeñas concesiones a los socios menores.

Parecería que el escenario más probable es el de la triangulación, ya que las dos potencias históricas han atado sus compromisos económicos a Venezuela tanto por el pago de las deudas externas al Fondo Monetario Internacional (FMI) con fondos venezolanos como por otros compromisos asumidos. Las concesiones a los socios menores dependerán de la voluntad política del triángulo Argentina-Brasil-Venezuela y de la capacidad de propuesta que tengan tanto Paraguay como Uruguay.

Quizás una variación de este escenario sería la posibilidad de que Bolivia opte por la opción de miembro pleno del Mercosur en el mediano plazo (vía sobre la que Chávez insiste en sus conversaciones con Evo Morales). El ingreso de Bolivia podria fortalecer el eje URUPABOL (Uruguay-Paraguay-Bolivia) dentro del Mercosur y modificar la geometría variable de la triangulación. Este escenario supone también un segundo golpe fuerte a la CAN, y redimensiona a la Comunidad Sudamericana de Naciones como posible escenario de convergencia de los procesos de integración del continente en el mediano y largo plazo.

Es un hecho que la antigua teoría de solidaridad de regimenes ya no es suficiente para decodificar los avances y retrocesos de la integración en América del Sur. Ya no alcanza con lecturas en términos de las corrientes políticas de los gobiernos de turno ni con la lectura de un movimiento hacia la izquierda en América del Sur. El nuevo escenario exige nuevas miradas y, en lo posible, que no estén empañadas de amores u odios.

Los avances de la Cumbre de Córdoba

A los efectos de ordenar los avances y novedades de la Cumbre de Córdoba se plantean, por un lado, los temas políticos y, por otro, los temas sociales, productivos y económicos.

Mercosur político

Como se apuntaba más arriba, la entrada de Venezuela cambia las relaciones de poder dentro del bloque y con terceros, y esa quizás es la novedad política más importante que surge de Córdoba. Después de ocho años de crisis el Mercosur se amplía por primera vez y el protagonismo de Venezuela en la región y el resto del mundo le dan un nuevo dinamismo al bloque. Resta ver en qué se traduce este nuevo escenario.

En Córdoba se aprobó la creación del Observatorio de la Democracia del Mercosur que realizará misiones electorales en la región. Su conformación y funcionamiento deberán definirse en los próximos meses. Esta es una iniciativa interesante y dependerá de cómo se implemente su pertinencia o no. Entre los argumentos utilizados en su defensa aparece el hecho de que se puede producir conocimiento, análisis y monitoreo electoral desde la región y que el Observatorio será un espacio para esto. Además, se suma el interés por hacer un seguimiento de los temas de gobernabilidad en sentido amplio, que en principio podrían integrarse en un posible Observatorio, salvo que éste solo se centre en temas electorales.

También se destacan los avances en cuanto al Parlamento del Mercosur que, si todos los estados miembros lo ratifican, comenzaría a funcionar antes del 1 de enero de 2007 (a partir de la Cumbre de diciembre de 2006), aunque solo se votaría por sufragio directo y universal a partir del año 2011. Muchos analistas consideran que éste es un paso en vano ya que no es una prioridad del bloque. El rol de los parlamentarios puede ser cuestionado a nivel nacional y regional, pero al mismo tiempo nadie niega que son los representantes genuinos de la ciudadanía que los vota. Por lo tanto, la cruzada contra el Parlamento del Mercosur parece poco justificada y aunque sea cierto que no es una prioridad económica, a mediano plazo puede ser una vía para fortalecer el vínculo de los ciudadanos de la región con el proceso de integración. En el corto plazo el Parlamento del Mercosur fortalecerá el involucramiento de los parlamentarios en la toma de decisiones regionales que tradicionalmente han estado en manos de tecnoburócratas que no son políticamente responsables ante la ciudadanía.

Mercosur social

En el ámbito social hubo varias novedades entre las que se destacan las siguientes: la creación de un nuevo espacio de la sociedad civil (Somos Mercosur) dentro de la Cumbre; la aprobación de la Estrategia de creación de empleo del Mercosur ; la creación de un Grupo de Alto Nivel para elaborar la propuesta y diseño del Instituto Social del Mercosur ; la creación de un Grupo para que arme la propuesta de un Instituto de capacitación a funcionarios públicos de los países del Mercosur .

En cuanto a los nuevos espacios de participación de la sociedad civil regional, Somos Mercosur fue lanzado en el marco de la Presidencia uruguaya del bloque (segundo semestre de 2005) y en Córdoba toma forma bajo la Presidencia argentina (que concluyó en la Cumbre de Córdoba). Por primera vez actores sociales que no forman parte de los órganos formales de participación de la sociedad civil del Mercosur pudieron estar presentes en el marco de la Cumbre y realizar debates y propuestas ante algunos ministros de los países de la región. El formato de este nuevo espacio fue el de un Encuentro regional que se centró en el Mercosur productivo y social. Este espacio parece haber quedado instalado ya que la Presidencia brasileña ha ratificado su interés de mantener este espacio en el marco de la próxima Cumbre de diciembre de 2006. En esta próxima etapa seria bueno que se avance en la metodología de trabajo para la elaboración de recomendaciones y que éstas se visualicen y presenten a los presidentes de la región.

También se creó la Reunión Especializada de Juventud del Mercosur (REJM), que es un espacio donde se agrupan organizaciones de jóvenes y autoridades nacionales del área y que se estructura en secciones nacionales de cada país miembro del bloque y una reunión plenaria que es el verdadero espacio regional. La creación de la REJM fue propuesta en el marco de las actividades de la Cumbre de Mercociudades de 2003 y se materializó en Córdoba.

Se creó el Grupo de Alto nivel para armar la propuesta del Instituto de capacitación a funcionarios públicos de los países del Mercosur que estaría basado en el Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR). El Grupo deberá identificar cuáles son las necesidades de formación propias de la región y elaborar propuestas en este sentido. Este planteo responde a la constatación de que las decisiones a nivel de Mercosur se toman entre funcionarios públicos de los cinco países, ya que no hay espacios de toma de decisiones supranacionales, y muchas veces hay un fuerte desconocimiento sobre los temas de integración y aspectos específicos de negociación a nivel regional y global.

En Córdoba se aprobó la creación del Instituto Social del Mercosur (ISM) y se encomendó el diseño del mismo a la Comisión de Representantes Permanentes (CRPM) presidida por Carlos Chacho Álvarez. Aún no está claro cuál será la misión y qué formato tendrá el ISM, pero se puede suponer que sea un espacio de coordinación de las políticas sociales a nivel regional. Esta posibilidad sería interesante, pero podría llevar un tiempo considerable si tenemos en cuenta que muchas veces ni siquiera hay coordinación entre las políticas sociales dentro de un solo país.

La Estrategia de creación de empleo del Mercosur que se aprobó en Córdoba recoge todos los compromisos y principios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y compromete a los países miembros a elaborar Planes de Empleo teniendo en cuenta las asimetrías regionales y definiendo las metas prioritarias de intervención, en concordancia con la directrices regionales que se acuerdan en la Estrategia y en un formato común .

En algunos casos, esfuerzos de coordinación regional permiten que se den sinergias a nivel nacional que antes eran difíciles o imposibles, mientras que es muy difícil desarrollar regionalmente algunos temas que a nivel nacional no han madurado lo suficiente. Si el empleo y las políticas sociales entran en el primer grupo, los pasos dados en Córdoba pueden ser vitales, mientras que si entran en el segundo grupo, solo serían la formalización de metas difíciles y lejanas compartidas.

Mercosur económico-productivo

En los temas de integración comercial hubieron varios avances significativos en Córdoba. Algunos fueron parte del paquete mediático aunque otros no tuvieron tanta difusión. Se creó un Grupo ad hoc para que redacte el Código Aduanero del Mercosur que deberá presentarse en el primer semestre de 2007 e integrar las grandes líneas y definiciones que ya han sido acordadas en este tema. La aprobación de un Código Aduanero del Mercosur parecería ser parte del “Abc” de la integración y recién se estaría logrando después de dieciséis años de integración, por lo que parece ser importante para pasar de la retórica a la realidad.

Los presidentes “instruyeron a los ministros de las áreas vinculadas con la producción a definir las pautas que conformarán el Plan de Desarrollo e Integración Productiva Regional, y reconocieron la urgencia de que el Mercosur adelante una acción articulada para promover el desarrollo social y productivo” , aportes que deberán presentarse en la Cumbre de diciembre de 2006.

Se avanzó en cuanto a la implementación del Fondo de Convergencia , ya que si bien se creó el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) aún no se han efectivizado los aportes . En Córdoba se acordó “realizar los mayores esfuerzos para concretar la puesta en marcha del FOCEM durante 2006, e instar a los parlamentos a concluir el trámite de aprobación legislativa”. Otro de los resultados en este tema es una lista de proyectos piloto que serán financiados en la primera etapa del FOCEM, y se destaca que al menos cuatro están dirigidos a fortalecer órganos del Mercosur, y otros fueron presentados por Paraguay para temas de infraestructura en zonas productivas, bioseguridad y control de alimentos, aumento de la productividad del maíz y el algodón, etc. Cabe recordar que estos fondos favorecerían mayoritariamente a los países de menor tamaño relativo, es decir a Paraguay y Uruguay. Sorprende que en la lista no aparezcan proyectos pilotos presentados por Uruguay sabiendo que le corresponderán unos cuarenta millones de dólares de los cien millones aprobados para el presupuesto inicial del FOCEM.

Uno de los avances más importantes en cuanto al tratamiento de las asimetrías en el bloque es que los países miembros le pidieron a Uruguay y Paraguay recomendaciones y propuestas -que debían hacerse en los siguientes 60 días después de la Cumbre- para el tratamiento asimétrico y apertura de mercados.

Se aprobó la creación de un Banco de Desarrollo del Mercosur, propuesta argentina presentada en la Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, para financiar proyectos de infraestructura y consolidar una estrategia financiera para la región . Hay propuestas de tomar como base la acumulación del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil (BNDES) y del Banco de Inversión y de Comercio Exterior (BICE) de Argentina. No está clara cuál será la articulación con la Corporación Andina de Fomento que ha jugado el rol de banco de desarrollo regional por más de treinta años.

Estos parecen ser algunos de los mayores logros concretos de los socios pequeños en los últimos años y abrir una oportunidad para que se definan los sectores estratégicos y se renegocien las condiciones para los sectores que han sido más perjudicados en el marco del Mercosur. Lo cierto es que en el caso de Uruguay, por ejemplo, no ha habido ni difusión ni consulta a los actores clave frente a esta oportunidad. A ese silencio sobre un logro dentro del Mercosur se suma la intención manifiesta de este país de asociarse con Estados Unidos, siguiendo de forma unilateral la alternativa de los vecinos andinos y de América Central que han firmado tratados de libre comercio (TLC) con la mayor potencia mundial .

Otros de los temas centrales de Córdoba se negociaron de forma bilateral entre la ministra de Economía de Argentina, y el ministro de Economía de Brasil y tuvieron mayor difusión dos meses después por la Reunión de Ministros de Economía y Finanzas del Mercosur realizada en Río de Janeiro . De hecho, en Córdoba se acordó que las transacciones entre los países miembros se hagan en moneda local (lo que las valoriza frente al dólar). Esto lo negociaron Argentina y Brasil con la intención de regionalizarlo y que lo implementen todos los países miembros, y se acordó también emitir bonos conjuntamente.

Mercosur global

El Mercosur pasó a ser un actor global cuando inició sus negociaciones comerciales propiamente dichas para la creación de una Asociación Estratégica birregional (zona de libre comercio) con la Unión Europea en 1999. Desde entonces sigue siendo un actor global con altos y bajos según la capacidad de concertación de sus socios en los espacios globales o multilaterales.

En la Cumbre de Córdoba, los gobernantes expresaron su respaldo a la candidatura de Venezuela como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el período 2007-2008 . La entrada o no de Venezuela al Consejo de Seguridad será una nueva pieza que deberá de tenerse en cuenta en el análisis de la geopolítica regional y global. Si se consideran las visitas de Chávez a Irán, y otros países considerados “sensibles” por Estados Unidos, la entrada de Venezuela al Consejo de Seguridad tendría ecos más allá del vecindario.

Otro tema que se acordó es que los cinco países del Mercosur negocien conjuntamente con el Banco Mundial y el FMI, en el marco de la Asamblea de estos organismos que tendrá lugar en Singapur en setiembre de 2006. Este compromiso se ratificó en la reunión de Ministros de Economía del Mercosur de Río de Janeiro y parece un paso que fortalecerá la capacidad de negociación de los países miembros con las instituciones financieras internacionales.

Si bien las dificultades para la profundización del Mercosur siguen presentes, y las deficiencias y asimetrías no se solucionan en el corto plazo, en Córdoba hubo pasos significativos más allá de la retórica en términos de la ampliación del bloque y su profundización en ámbitos políticos, sociales, productivos, económicos y financieros.

El resultado de esto es una nueva dinámica geoeconómica y geopolítica que apenas se empieza a decodificar entre analistas, técnicos, políticos, actores sociales, activistas y la ciudadanía en general. Otras lecturas y noticias del Mercosur social y político se generaban simultáneamente a la Cumbre oficial en la Cumbre de los Pueblos, donde también estuvieron algunos de los Presidentes.

Cuando los ciudadanos y ciudadanas de cualquier punto de los países de la región sepan qué es el Mercosur y se sientan parte de esa región (como sea que se llame), se podrá afirmar que la integración se ha profundizado realmente y se han integrado también las sociedades además de parcelas de mercado y tecnoburocracias.

Notas

1. Fue la XXX Reunión del Consejo del Mercado Común del Mercosur.

2. Véase Mercosur/CMC/DEC. Nº 24/06.

3. Véase Mercosur/CMC/DEC. Nº 04/06.

4. Véase Mercosur/CMC/DEC. Nº 19/06.

5. Véase Mercosur/CMC/DEC. Nº 08/06.

6. Alemany, C. (2003); “La construcción del espacio regional: Otra integración es posible?”, en Juventud, diversidad cultural y desarrollo local: propuestas e ideas contra la exclusión social, Red de Mercociudades, FESUR, Comisión de la Juventud de la Intendencia de Montevideo, Diciembre.

7. Propuesta para la Estrategia Mercosur de creación de empleo anexa a la DEC. Nº 04/06, p.10 -11.

8. Véase Mercosur/CMC/DEC. Nº 25/06.

9. Punto 28 del Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del Mercosur, Cumbre de Córdoba.

10. Véase Mercosur/CMC/DEC. Nº 17/06.

11. Punto 14 del Comunicado de Córdoba.

12. Anexo a la DEC. Nº 17/06.

13. Punto 18 del Comunicado de Córdoba.

14. Cabe destacar que los países centroamericanos firmaron un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (Cafta, por su sigla en inglés) y lo negociaron en conjunto (solo Costa Rica no lo ratificó) y los países andinos iniciaron la negociación conjuntamente aunque cada uno firmó un TLC por separado, mientras que Uruguay se sale así de la negociación posible entre el Mercosur y Estados Unidos y avanza en un TLC bilateral.

15. Río de Janeiro, 01/09/06.

16. Punto 8 del Comunicado de Córdoba.

----------------- * Cecilia Alemany es Coordinadora del Networking Team de Social Watch, y está realizando un Doctorado en Estudios Multidisciplinarios de las Sociedades Latinoamericanas en la Universidad de Paris III – Sorbonne Nouvelle.

Este artículo representa la opinión personal de la autora.