Nº 165 - mayo/junio 2006

Reforma del FMI: acceso a créditos y gobernanza

por Yilmaz Akyüz

Hay tres áreas cruciales de la reforma del FMI: incremento y disponibilidad de los recursos para los países según sus necesidades y no según sus contribuciones a la institución, inclusión de medidas sobre cuentas de capital entre las herramientas para manejar flujos insostenibles de capital, y mejora de la gobernanza.

Reestructuración del financiamiento

Aún existen fuertes motivos para que el FMI siga siendo un proveedor de liquidez, debido al comportamiento procíclico de los mercados financieros y a la creciente volatilidad del ambiente económico mundial.
Tal financiamiento debería ponerse a disposición para respaldar la actividad económica y comercial en países que enfrentan abruptas reducciones o retiradas de flujos de capital privado, o bien déficit temporales en pagos externos, como resultado de sacudidas comerciales. Para asegurar que este financiamiento no constituya un rescate a acreedores privados, se deberían imponer estrictos límites a los créditos del FMI para casos de crisis. Podría ser necesario un financiamiento excepcional de cuenta corriente en el caso de una contracción abrupta del comercio y el crecimiento mundial, y los recursos regulares del FMI podrían ser insuficientes para tales casos. Esto se resolvería creando un fondo contracíclico mundial, basado en asignaciones reversibles de derechos especiales de giro (DEG).
Las cuotas del FMI han quedado considerablemente rezagadas respecto del crecimiento de la producción y el crecimiento mundial, y deben ajustarse. Sin embargo, un incremento del Fondo en todos los sectores puede no resolver los problemas enfrentados por muchos países en desarrollo, aun si se modifican las cuotas de éstos en proporción a sus dimensiones económicas. Este problema podría abordarse mediante un tratamiento diferencial de los países pobres al determinar sus derechos de giro, con base en los principios de vulnerabilidad y necesidad.

Ineficiencia y asimetría en la supervisión del FMI

Los arquitectos del sistema de Bretton Woods reconocieron la importancia de la supervisión de políticas nacionales para la estabilidad económica internacional. Pero sólo después del colapso del sistema de cambio fijo y la expansión de mercados de capital, la supervisión del FMI ganó importancia. Se encomendó entonces al FMI supervisar de cerca las políticas de los miembros al mismo tiempo que se permitía a los miembros determinar sus propios arreglos cambiarios. El objetivo institucional se limitaba originalmente a la supervisión de la sustentabilidad de los tipos de cambio y los pagos externos, pero el alcance de este mandato se expandió con el tiempo a políticas estructurales, el sector financiero y otras áreas, como el comercio. Diversos códigos y normas establecidos para la política macroeconómica, la estructura institucional y de mercado, la regulación financiera y la supervisión se volvieron elementos importantes del proceso de supervisión.
Sin embargo, la intensa supervisión de las políticas de los países en desarrollo no ha logrado prevenir crisis, en parte porque no logró diagnosticar ni corregir las causas de los problemas. La experiencia demuestra que la prevención de oleadas insostenibles de flujos de capital, apreciaciones monetarias excesivas y déficit de cuenta corriente es la clave para evitar crisis financieras en mercados emergentes, pero ninguna de las medidas políticas estándar recomendadas por el FMI para este fin, incluso políticas monetarias y fiscales contracíclicas y flexibilidad cambiaria, es una panacea.
Pueden ser necesarias medidas de control sobre la afluencia de capitales de corto plazo, además de una reglamentación prudente para evitar la fragilidad financiera. Es cierto que el FMI tiene poca influencia sobre políticas en economías de mercados emergentes que gozan de entradas masivas de capitales. Pero también ha sido ambivalente, aun respecto a medidas de mercado adoptadas por países como Chile, para frenar la afluencia de capitales de corto plazo. Además, el FMI no exige cambios políticos y medidas eficaces de cuenta de capital para enlentecer la afluencia de capitales especulativos, aun en países sometidos a acuerdos de contingencia. Éste fue el caso en los años noventa, cuando respaldó programas de estabilización cambiaria dependientes de la afluencia de capitales de corto plazo. Más recientemente, Turquía experimentó un proceso similar bajo supervisión del FMI.
Los actuales acuerdos no otorgan al FMI una jurisdicción clara sobre regímenes de cuentas de capital. La cuestión ahora es cómo incluir medidas de cuentas de capital en el arsenal de instrumentos políticos para el manejo eficaz de flujos internacionales de capital. Como se señaló, las restricciones temporales deberían ser instrumentos legítimos en épocas de salidas rápidas de capital. Las pautas para la supervisión del FMI deberían también especificar las circunstancias en que el FMI debería recomendar la imposición o el fortalecimiento de controles sobre la afluencia de capital. Se debería desarrollar nuevas técnicas y mecanismos para separar las transacciones de cuentas de capital de las de cuenta corriente, para distinguir entre diferentes tipos de flujos de capital desde el punto de vista de su sustentabilidad e impacto económico, y para ofrecer asesoramiento político y asistencia técnica a los países cuando necesiten esas medidas.
La falta de supervisión del FMI para la prevención de crisis financieras internacionales también refleja el desequilibrio de los procedimientos, que no reconocen las deficiencias de las instituciones y políticas de grandes países industrializados con enorme impacto sobre las condiciones económicas mundiales. Su supervisión de las políticas de los actores más importantes en el sistema mundial ha perdido todo significado real. El FMI ha prestado muy escasa atención al papel de las políticas e instituciones de esos países en la generación de crisis financieras internacionales. Las normas y los códigos han sido diseñados principalmente para disciplinar a los países en desarrollo deudores, suponiendo que la causa de las crisis se debe principalmente a sus políticas y debilidades institucionales. En cambio, el FMI no ha tratado de reducir la inestabilidad de los flujos de capital desde el lado de la oferta, mediante medidas normativas dirigidas a inversores institucionales, ni de aumentar la transparencia de las instituciones involucradas en transacciones desestabilizadoras, como los fondos de cobertura.
Se ha sugerido que separar la supervisión de las decisiones sobre créditos podría mejorar la calidad, la eficacia y la justicia de esa supervisión, que quedaría entonces a cargo de autoridades independientes de sus gobiernos, no involucradas en decisiones sobre créditos. Esta medida mejoraría la calidad de la supervisión pero no necesariamente aseguraría la equidad entre países participantes y no participantes en programas, dado que no habría un mecanismo para alentar a estos últimos a seguir los consejos sobre políticas derivados de la supervisión. Por lo tanto, la medida debería complementarse con una reforma de la gobernanza.

Una institución realmente multilateral

El debate sobre la gobernanza del FMI se ha concentrado principalmente en cuestiones planteadas en el ejercicio del poder de sus principales accionistas, en especial Estados Unidos. Las áreas de reforma discutidas con más frecuencia son los procedimientos para la elección del director gerente y la distribución de derechos de votación. La falta de transparencia y rendición de cuentas también está estrechamente relacionada con el déficit democrático dentro de la estructura de gobierno del FMI, resultante del régimen de cuotas.
El acuerdo de posguerra entre Estados Unidos y Europa para el reparto del poder de las instituciones de Bretton Woods (el FMI y el Banco Mundial) ha sobrevivido a fuertes críticas públicas y a iniciativas de países en desarrollo. La última elección del director gerente del FMI siguió los mismos métodos de siempre pese al aparente consenso alcanzado en la ronda anterior respecto a que la decisión se basaría en una discusión amplia y abierta, que involucrara a todos los miembros del organismo multilateral.
Existe un acuerdo consensual de que la actual distribución de derechos de votación carece de legitimidad, no sólo porque no satisface los requisitos mínimos de equidad debido a la erosión de “votos básicos”, sino también porque no refleja la importancia económica relativa de los miembros del FMI. Las propuestas de reforma para reducir el déficit democrático podrían dividirse en dos categorías. En primer lugar, se podría realizar cambios en los requisitos de mayoría especial a fin de eliminar el poder de veto de los principales accionistas en decisiones clave. En segundo lugar, se debería reasignar los derechos de votación a los efectos de aumentar la participación de los países en desarrollo.
Una reforma sobre estas líneas constituiría un paso importante para mejorar la forma de gobierno del FMI. Rectificaría algunas anomalías, por ejemplo que Canadá tenga el mismo número de votos que China, o que Holanda tenga más votos que India y Brasil, o que Turquía esté por detrás de Bélgica y Austria. Sin embargo, es improbable que tenga un impacto significativo sobre la influencia política de sus principales accionistas o que reduzca el desequilibrio entre sus acreedores y deudores. Los problemas de gobernanza y falta de uniformidad en el tratamiento de los miembros no podrán resolverse mientras los recursos del FMI dependan de la discreción de unos pocos accionistas.
En materia de comercio, el bilateralismo suele ser visto como una amenaza al multilateralismo. En materia de finanzas, son complementarios. Las intervenciones del FMI en crisis de mercados emergentes se combinaron con contribuciones bilaterales de países industrializados. Las iniciativas oficiales para la reducción de la deuda combinan deudas bilaterales y multilaterales, y los prestamistas bilaterales suelen insistir en que cualquier conversación sobre el alivio de la deuda en el Club de París debería ser precedida de un programa formal del FMI. Tales arreglos subvierten aún más la gobernanza del FMI y extienden su alcance como instrumento para favorecer los intereses nacionales de los principales países industrializados.
Una reforma que convierta al FMI en una verdadera institución multilateral con iguales derechos y obligaciones para todos sus miembros, de hecho y de derecho, exige un acuerdo internacional sobre fuentes de financiamiento que no dependan de un puñado de países, así como una clara separación de acuerdos financieros multilaterales respecto a las relaciones bilaterales entre acreedores y deudores. Los derechos especiales de giro (DEG) son una fuente apropiada de financiamiento. Se debería permitir al FMI que emitiera DEG hasta cierto límite, y tales derechos deberían promoverse como modo universal de pago. Si esta medida se complementa con las reformas arriba sugeridas sobre el mandato, las modalidades de funcionamiento y la estructura gubernamental del FMI, éste podría funcionar como una institución útil para todos los países, y no sólo como instrumento de algunos.