Nº 165 - mayo/junio 2006

FMI invade la política comercial

por Yilmaz Akyüz

El viraje del FMI hacia cuestiones de desarrollo se acompañó de la liberalización comercial como componente esencial de sus programas en el Tercer Mundo. La reforma de este organismo multilateral exige el abandono de su participación en cuestiones de política comercial.

El Fondo Monetario Internacional (FMI), por ser una institución monetaria, no debería involucrarse en cuestiones comerciales si bien su Convenio Constitutivo lo autoriza, en la cláusula relativa a monedas escasas, a tomar medidas comerciales contra países excedentarios que no estén dispuestos a aplicar medidas expansionistas permitiendo restricciones cambiarias discriminatorias. Sin embargo, el FMI ha tomado en esos casos la dirección opuesta, ejerciendo presión sobre los países en desarrollo deficitarios para que realicen ajustes de pago pese al creciente proteccionismo de países industrializados contra sus exportaciones, y obligándolos a recurrir a la compresión de las importaciones y a sacrificar su crecimiento.

Más importante aún: como el FMI se involucró profundamente en cuestiones de desarrollo, comenzó a considerar cada vez más a la liberalización comercial como un componente importante del ajuste estructural de los desequilibrios comerciales. Como señaló un grupo de expertos independientes en un informe, la función supervisora del FMI se ha ampliado a la liberalización comercial, en parte como resultado de las condiciones impuestas por Estados Unidos para aceptar el incremento de cuotas. Algunas economías emergentes también han promovido la liberalización comercial en respuesta a afluencias masivas de capital, como forma de absorber reservas excedentes y de impedir la apreciación monetaria.
Aunque la ampliación de la apertura a la competencia extranjera también ha sido uno de los pilares de los programas de ajuste estructural respaldados por el Banco Mundial, se sabe que el FMI tuvo un papel más importante en esta área. Los países de bajos ingresos y los países menos adelantados sujetos a programas del FMI han sido alentados y aun obligados a adoptar una liberalización comercial unilateral, lo que los puso en desventaja en las negociaciones multilaterales de comercio. De hecho, con frecuencia se discuten las consecuencias de la liberalización comercial unilateral de países en desarrollo fuera de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en relación con programas del FMI.

Asimetría

Una consecuencia de la liberalización unilateral es que los países industrializados no precisan reducir sus aranceles sobre productos cuya exportación interesa a los países en desarrollo para lograr un mejor acceso a los mercados de éstos en la OMC, donde las concesiones comerciales se basan en cierta forma de reciprocidad. La liberalización sin una mejora del acceso a los mercados del Norte crea el riesgo de deterioro de la balanza comercial en los países del Sur, lo que puede llevar a mayores restricciones internas y pérdidas de ingresos, o a un aumento de la deuda externa. De hecho, existe una asimetría en las consecuencias multilaterales de las acciones de política comercial adoptadas por países en desarrollo en el contexto de programas respaldados por el FMI. Un país que se liberaliza unilateralmente no adquiere derechos automáticos en la OMC frente a otros países, pero tampoco puede adoptar medidas contrarias a sus obligaciones en la OMC en caso de necesidad.

Aunque en general este problema es reconocido e incluso fue discutido en la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), hasta ahora no se ha introducido ningún mecanismo en la OMC para reconocer a los países en desarrollo su liberalización unilateral en el contexto de programas impulsados por el FMI. Además, se argumenta que esto no debería afectar la posición de países en desarrollo con respecto a sus obligaciones en la OMC, dado que lo que importa en ese caso no son los aranceles aplicados sino los consolidados. Sin embargo, por una serie de razones, entre ellas presiones de mercados financieros y grandes socios comerciales, los países en desarrollo tienen dificultades para elevar sus aranceles una vez que los han bajado.

Más importante aún es que los aranceles aplicados constituyen una referencia para la consolidación y reducción arancelaria en las actuales negociaciones sobre aranceles industriales en la OMC. Por ejemplo, el párrafo 5 del Anexo B del llamado “paquete de julio”, que provee un marco para estas negociaciones con base en las propuestas realizadas por países industrializados, toma las tasas aplicadas como base para iniciar las reducciones de los aranceles no consolidados en países en desarrollo.

Asimismo, propone atribuir créditos por la liberalización autónoma en países en desarrollo, siempre y cuando las líneas arancelarias hayan sido consolidadas sobre la base del principio de la nación más favorecida. Sin embargo, no está claro que un compromiso línea por línea sea necesario en aras del interés de estos países, ni que el tipo de liberalización unilateral acordada bajo presión del FMI sea coherente con sus posiciones en negociaciones multilaterales.

Ofensiva liberalizadora

Pese a las dificultades que enfrentan los países en desarrollo en negociaciones comerciales, el personal del FMI ha promovido argumentos a favor de la liberalización unilateral en esos países que trascienden las posiciones de los principales países industrializados en las actuales negociaciones sobre aranceles industriales. Por ejemplo, un reciente informe del FMI sostiene que la autoliberalización sería lo más favorable para África en la actual ronda de negociaciones de Doha en la OMC, y que los países africanos, incluidos los menos adelantados, deberían consolidar y reducir todos los aranceles, aunque el paquete de julio exceptúa a los países menos adelantados de las reducciones arancelarias y reconoce la necesidad de la “reciprocidad no plena”.

El primer subdirector gerente del FMI alentó a los países en desarrollo a emprender la liberalización unilateral en varias ocasiones, con el argumento de que los países que hacen eso “gozarían de enormes beneficios y no serían penalizados con una mayor liberalización multilateral, sino todo lo contrario”. Y aseguró que “los países que se abren unilateralmente se ayudan a sí mismos”.

El FMI lanzó recientemente un Mecanismo de Integración Comercial con el fin de mitigar la preocupación de algunos países en desarrollo de que sus balanzas de pagos sufrieran como resultado de la liberalización multilateral derivada de la actual ronda de negociaciones. La institución insistió en que tales inconvenientes serían pequeños y transitorios, pese a crecientes pruebas de que la liberalización acelerada en países pobres puede elevar las importaciones mucho más rápidamente que las exportaciones, y que la necesaria financiación externa puede aumentar significativamente la carga de la deuda.

Funcionarios del FMI han promovido la consolidación de aranceles cerca de los niveles aplicados, con el argumento de que esto aumentaría el comercio al reducir la incertidumbre de la política comercial y por ende los costos de transacción. Esto podría ser realmente así, pero no debería constituir una gran preocupación para el FMI. Sin duda, el sistema internacional de comercio necesita mayor previsibilidad y estabilidad, pero la discreción de los países en desarrollo acerca de sus aranceles no es la principal causa de trastornos. Como lo demuestra una vez más la actual tendencia del dólar, la inestabilidad cambiaria es una fuente igual o mayor de incertidumbre y fricción en el sistema internacional de comercio.

Esto fue reconocido por los arquitectos del sistema económico internacional de posguerra, entre ellos John Maynard Keynes: “Hay muchas alternativas de depreciación de aranceles y monedas. Sin acuerdos comerciales, no existe un terreno firme para discutir sobre aranceles... Es muy difícil, si existe un caos monetario, tener orden en otras áreas”.

Por lo tanto, es recomendable que el FMI se concentre en su responsabilidad principal de asegurar la estabilidad y una mejor aproximación de los tipos de cambio, en lugar de reducir el espacio político de los países en desarrollo en asuntos relacionados con el comercio y de impulsar la liberalización comercial como si existiera un orden monetario internacional coherente.

A medida que el FMI transfiriera sus tareas de desarrollo al Banco Mundial, también debería dejar de involucrarse en cuestiones de política comercial y de realizar actividades que interfirieran con las negociaciones multilaterales de comercio. Su relación con la OMC debería limitarse a áreas establecidas explícitamente en el GATT, en especial en su Artículo XV sobre acuerdos de cambio. Dicho artículo prevé consultas y suministro de información sobre reservas monetarias, balanza de pagos y acuerdos cambiarios para ayudar a determinar si la balanza de pagos y las condiciones de reservas de los países los habilitan a aplicar las disposiciones de los artículos XII y XVIII B del GATT y el Artículo XII del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios, a fin de evitar el sacrificio del crecimiento y el desarrollo como resultado de dificultades temporales de pago.

Notas

1. El ejemplo más interesante es el de Corea del Sur. En ese país, la reestructuración financiera realizada con el apoyo del FMI en respuesta a la crisis de 1997 resultó naturalmente en un incremento de las acciones gubernamentales en instituciones financieras. Esto constituyó la base de una impugnación legal en la OMC, con el argumento de que tales medidas constituían subsidios recurribles.

2. Los beneficios de la liberalización fueron muy pequeños: cerca de quinientos millones de dólares para toda la región de África subsahariana excepto Sudáfrica, o un promedio de diez millones por país y por año. Ciertamente, no valió la pena renunciar a opciones políticas con respecto a los aranceles.

3. Lo mismo arguyó George Schultz, ex secretario del Tesoro de Estados Unidos, quien sugirió que el FMI debería reunirse con la OMC y no con el Banco Mundial, dado que “los tipos de cambio y las normas comerciales son dos caras de la misma moneda”.