Nº 165 - mayo/junio 2006

FMI invade el área del desarrollo

por Yilmaz Akyüz

Aunque el mandato original del FMI se limitaba a brindar asistencia financiera a los países que enfrentaban problemas temporales con su balanza de pagos, posteriormente se amplió a todas las áreas de las políticas de desarrollo. No hay razones valederas para que el FMI se involucre en esas áreas, en especial cuando existen otras instituciones multilaterales y agencias de las Naciones Unidas mejor capacitadas para hacerlo.

El reciente debate sobre el papel del Fondo Monetario Internacional (FMI) en el desarrollo se ha concentrado básicamente en tres aspectos. En primer lugar, ha habido una crítica generalizada hacia la rápida desregulación y liberalización promovidas por el FMI en países en desarrollo, debido a sus repercusiones adversas en materia de crecimiento económico y pobreza. En segundo lugar, las condiciones de los créditos de la institución han sido blanco de constantes críticas con el argumento, entre otros, de que interfieren con la jurisdicción de gobiernos soberanos y dejan poco espacio de maniobra a quienes elaboran las políticas nacionales. Por último, existe un amplio consenso en cuanto a que los fondos ofrecidos para apoyar tales programas, incluso bajo la forma de alivio de la deuda, son absolutamente insuficientes.

Aunque se ha puesto menos énfasis en la cuestión de si el FMI debería involucrarse efectivamente en financiación y políticas de desarrollo y alivio de la pobreza, en particular en vista de que hay otras instituciones multilaterales que se concentran exclusivamente en esos temas, incluso bancos multilaterales de desarrollo y diversos organismos de asistencia técnica de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), existen, sin embargo, algunas excepciones notables. Por ejemplo, la Comisión Meltzer (2000) recomendó por unanimidad que el FMI limitara su financiamiento a proveer liquidez y dejara de otorgar préstamos a países para asistencia al desarrollo a largo plazo y transformación estructural.

De acuerdo con esto, debería eliminarse el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP), el servicio de créditos blandos del FMI para países de bajos ingresos, y la asistencia institucional a largo plazo para promover el desarrollo y alentar políticas económicas sanas debería ser responsabilidad exclusiva del Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo. Asimismo, según Joseph Stiglitz, ex economista jefe del Banco Mundial, “se ha creado un amplio consenso (fuera del FMI) sobre que el FMI debería limitarse a su área principal, el manejo de crisis, y que debería dejar de involucrarse (fuera de situaciones de crisis) en cuestiones de desarrollo o en las economías de transición”.

Ingreso al dominio del desarrollo

En realidad, no existen razones convincentes para que el FMI se ocupe de problemas estructurales en países en desarrollo. En parte, el FMI se volcó hacia estos países porque ya no era necesario para los países industrializados como fuente de liquidez y había perdido su influencia sobre las políticas cambiarias y macroeconómicas de éstos. Aferrarse a su mandato original de facilitar ajustes de pagos mediante la provisión de liquidez para enfrentar déficit temporales de cuenta corriente no sería un negocio para el FMI en países en desarrollo, dado que las dificultades de éstos con sus balanzas de pagos son estructurales y permanentes, no cíclicas ni temporales.
Ésta, sumada a la ampliación de la cantidad de miembros del FMI en África, fue la principal razón por la que el organismo multilateral lanzó programas de largo plazo y créditos blandos.

Sin embargo, en ese proceso el FMI se introdujo directamente en el dominio del desarrollo, dado que para superar déficit estructurales de pagos es necesario reducir las brechas en el ahorro y en el tipo de cambio, lo que a su vez depende de cambios estructurales e institucionales y del crecimiento económico, no de la gestión de la demanda. Pero éstos son exactamente los asuntos de los que se ocupan los bancos multilaterales de desarrollo e involucran medidas en amplias áreas de políticas como la agricultura, la industria, el comercio, la inversión, la tecnología, las finanzas, el mercado laboral y el sector público.

Ese desequilibrio externo en países en desarrollo es estructural y no justifica que el FMI se involucre en el apoyo a balanzas de pago a largo plazo, porque esa tarea es exactamente la que cumple el Banco Mundial desde principios de los años ochenta, cuando cambió el destino de sus créditos de la financiación de proyectos al ajuste estructural y las políticas de desarrollo. Estos últimos constituyen actualmente cerca de la mitad de los créditos otorgados por el Banco Mundial. Además, el Banco hace esto para todos los países en desarrollo, mientras que el FMI sólo apoya las balanzas de pago a largo plazo para los países de bajos ingresos elegibles para el SCLP. Esto constituye un arreglo ad hoc sin justificación lógica, dado que hay muchos países de medianos ingresos con déficit crónico de pagos y excesiva dependencia del capital extranjero, especialmente en América Latina, que necesitan apoyo de largo plazo para fortalecer sus cuentas de ahorro y su capacidad de exportación. Este problema no debe resolverse colocando a estos últimos países bajo el paraguas del FMI, sino llevando a los primeros al Banco Mundial.

Como parte de su trabajo sobre desarrollo y alivio de la pobreza, los programas y la condicionalidad estructural del FMI han abarcado casi todas las áreas de políticas de desarrollo, lo cual es problemático por varios motivos. En primer lugar, no está claro que el FMI tenga la competencia y experiencia necesarias en asuntos tan complejos. Ciertamente, el tipo de experiencia en políticas de desarrollo resultantes de la investigación y la experiencia práctica, así como el acceso a una cantidad significativa de información sobre instituciones y política que se espera del Banco Mundial no definen la capacidad actual del FMI y tampoco son necesarias para que el FMI funcione eficazmente en sus principales áreas de competencia. Además, es muy riesgoso confiar asuntos de desarrollo a una organización preocupada por resultados financieros de corto plazo y susceptible a la influencia de cambios bruscos en la opinión del mercado sobre las economías de sus prestatarios. Finalmente, no hay duda de que lo que el FMI hace o debería hacer para promover la estabilidad monetaria y financiera tendría consecuencias positivas sobre la pobreza y el desarrollo, pero esto no justifica que el FMI actúe en estas áreas.

Tal interdependencia existe también en muchas áreas de políticas que afectan la pobreza y el desarrollo, como las relativas al comercio, el empleo, la salud, el ambiente y la seguridad, tanto a nivel nacional como internacional. Lo que se necesita es una estrecha cooperación y coordinación con las instituciones especializadas en estos asuntos, para lograr coherencia y evitar la duplicación de tareas.

El Banco Mundial y el FMI se han esforzado mucho por demostrar que coordinan sus actividades para evitar la superposición de éstas, pero en realidad mucho de lo que hace el FMI en materia de desarrollo podría transferirse fácilmente al Banco Mundial. Es justamente esa superposición la que ha dado lugar a propuestas de fusión del FMI y el Banco Mundial, incluso por parte de George Shultz, ex secretario de Estado y del Tesoro de Estados Unidos, con el argumento de que las actividades de ambas instituciones están cada vez más superpuestas, aunque básicamente descoordinadas.

Más recientemente, un ex director ejecutivo alemán del Grupo Banco Mundial y secretario ejecutivo del Comité de Desarrollo arguyó que, aunque una fusión completa del FMI y el Banco Mundial sería una solución óptima, en virtud de una nueva carta orgánica, desde el punto de vista político y práctico sería más factible combinar la administración y las juntas directivas de ambas instituciones, y reformar la junta única para dar más voz a los países en desarrollo. Esto reduciría la duplicación a nivel administrativo, produciría una mayor coherencia en los consejos sobre políticas y aliviaría la presión sobre los países pobres con capacidad administrativa limitada en cuanto a la coordinación de medidas promovidas por ambas instituciones en áreas de políticas superpuestas. Se ha calculado que una administración conjunta con una junta única reduciría los costos de personal y otros rubros al menos en veinticinco por ciento, costos que de hecho pagan los países en desarrollo deudores.

Separación de funciones

Aunque se suele argumentar que el FMI y el Banco Mundial deberían fusionarse porque de hecho hacen lo mismo, este autor opina que deberían permanecer como instituciones separadas, pero con diferentes funciones.

De hecho, hay muchas áreas en las que sus actividades no se superponen ni deben superponerse. El manejo y la resolución de crisis, la supervisión de políticas macroeconómicas y cambiarias y la provisión de liquidez internacional son áreas en que el FMI debería tener una función y competencia diferenciadas. Por otro lado, el FMI debería transferir al Banco Mundial sus actividades y programas relacionados con el desarrollo, lo cual no implicaría una reducción significativa de los créditos del FMI. Al final de 2004, los créditos pendientes de pago del SCLP sumaban menos de siete mil millones de derechos especiales de giro (DEG), o diez por ciento del total de créditos pendientes. La transferencia de actividades tampoco implicaría un aumento importante de los créditos pendientes concedidos por la Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Banco Mundial, que en la actualidad suman unos noventa mil millones de dólares. Las dificultades legales que podría implicar la transferencia de recursos actualmente radicados en el FMI podrían ser superadas una vez que se aceptara el concepto.

El director gerente del FMI, Rodrigo de Rato, se manifestó a favor de profundizar el trabajo del organismo multilateral en los países de bajos ingresos, arguyendo que éstos “necesitan asesoramiento del FMI y con frecuencia apoyo financiero también”. Sin embargo, la cuestión no es si el FMI debe involucrarse o no en la elaboración de políticas y la provisión de créditos para países de bajos ingresos, sino el contexto en que deben realizarse tales actividades. Una importante tarea del FMI sería proveer de financiamiento contracíclico de cuenta corriente a países de bajos ingresos que enfrentan excesiva inestabilidad en sus ingresos por exportaciones. Una vez más, las condiciones macroeconómicas que pueden ser necesarias para los créditos de corto plazo y las consultas del Artículo IV darían al FMI una amplia oportunidad de brindar asesoramiento sobre políticas macroeconómicas a los países de bajos ingresos. Nada de esto requiere que el FMI se involucre en cuestiones de desarrollo.