Nº 164 - marzo/abril 2006

¿Hay espacio para los pueblos indígenas en las negociaciones sobre acceso y participación en los beneficios?

por Jennifer Tauli Corpuz

Es necesario otorgar a los pueblos indígenas una participación plena y efectiva dentro del proceso del Convenio sobre la Diversidad Biológica, para que sus derechos queden plenamente protegidos por un régimen internacional legalmente vinculante sobre acceso y participación en los beneficios. Una precondición esencial es la profundización del diálogo entre los pueblos indígenas y los gobiernos del Sur.

En este año, Granada fue una ciudad muy promisoria para cerca de setenta representantes de pueblos indígenas y comunidades locales. La histórica ciudad española fue sede a la vez de la Cuarta Reunión del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j) y la Cuarta Reunión del Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios, del 23 de enero al 3 de febrero.
Ambos grupos de trabajo fueron establecidos por la Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) para contribuir a la realización de los tres objetivos principales del tratado: conservación de la biodiversidad, uso sostenible de sus componentes y distribución justa y equitativa de los beneficios que surjan del uso de recursos genéticos.
El principal mandato del Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios es la elaboración y negociación de un régimen internacional sobre esa cuestión. Por otra parte, el Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j) tiene el mandato de trabajar para la protección del conocimiento tradicional de pueblos indígenas y comunidades locales y la integración de las cuestiones indígenas a otras áreas de trabajo del CDB.
Aunque las partes del Convenio son países –lo que implica que son ellos los que tienen el poder de negociar y tomar decisiones–, los pueblos indígenas tratan igualmente de influir en las negociaciones presionando a los gobiernos para que adopten posiciones en defensa de sus derechos. Para lograrlo, sin embargo, los pueblos indígenas deben tener una participación plena y efectiva dentro del CDB.
Con la esperanza de trasladar los amistosos métodos del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j) al Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios, los pueblos indígenas elaboraron una estrategia en reuniones preparatorias. Esperaban que los resultados del primer grupo, previsiblemente favorables a la participación indígena, se filtraran hacia el segundo. Sin embargo, el destino no estaba de su lado, dado que ningunos de los resultados de ambas reuniones satisficieron las expectativas de los pueblos indígenas.

Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j)

La experiencia de los pueblos indígenas en la mayoría de los procesos del CDB, y en especial en el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios, no fue muy diferente de la habitual: la marginación. Dentro del CDB, las mejores prácticas para promover la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y comunidades locales están ejemplificadas en el sistema de trabajo del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j), concentrado en asesorar a la Conferencia de las Partes sobre cómo implementar las disposiciones del Convenio que sean importantes para los pueblos indígenas.
En reconocimiento del papel esencial de los pueblos indígenas y comunidades locales, el Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j), a diferencia de otros organismos del CDB, ofrece un valioso apoyo que permite la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y comunidades locales. Ese apoyo varía desde la financiación para permitir a los participantes indígenas asistir a las reuniones, hasta el respaldo administrativo (uso de salas, servicio de fotocopias, computadoras e impresoras, etc.) y la participación en grupos formales e informales (como grupos de contacto y grupos de Amigos del Presidente). Además, los subgrupos de trabajo tienen copresidentes elegidos entre sus miembros por el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad.
En la quinta reunión de la Conferencia de las Partes, se reconoció al Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad como un organismo asesor. Los copresidentes y otros representantes indígenas fueron designados Amigos de la Oficina (de la Conferencia de las Partes), para articular cuestiones indígenas en reuniones de dicha Oficina. Además, se concedió mucho tiempo a representantes de pueblos indígenas y comunidades locales para que se expresaran, mediante un mecanismo participativo que permitía la intervención oportuna en asuntos importantes.

Desastre en el Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j)

Dado que las reuniones del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j) y el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios se realizaron en forma paralela, varios estados parte, en especial los de menor capacidad financiera, enviaron a sus negociadores de este último grupo al primero. Como resultado, las partes presentes no llegaron a comprender cabalmente la naturaleza del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j) y su sistema amistoso hacia los indígenas. Éste fue el primer desastre en este grupo de trabajo.
Aunque parte de la agenda del Grupo de Trabajo del Artículo 8(j) fue su colaboración con el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios en la negociación de un régimen internacional sobre acceso a los recursos genéticos y participación en los beneficios, la discusión sobre la sustancia del régimen fue limitada. Algunos observadores opinaron que los gobiernos parecían jugar con las cartas ocultas, con cuidado de no revelar en forma prematura sus posiciones negociadoras y su estrategia para las negociaciones sobre acceso y participación de la semana siguiente. En consecuencia, las discusiones iniciales sobre ese punto del orden del día consistieron en declaraciones generales de los estados, sin presentación de recomendaciones concretas. Sin embargo, el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad llegó preparado para discutir plenamente la naturaleza de la colaboración entre los dos grupos de trabajo y en consecuencia presentó sus propuestas concretas.
Dado que se presentaron tan pocas recomendaciones, los copresidentes decidieron compilar todas las propuestas de los participantes y presentarlas como un proyecto para ser discutido. Esto provocó una reacción muy negativa de los gobiernos, que en su mayoría rechazaron el proyecto, señalando que contenía recomendaciones del Foro Internacional Indígena pero no de los gobiernos. El Grupo Latinoamericano y del Caribe (GRULAC) se ofreció a presentar un proyecto más equilibrado, con las posiciones tanto del Foro como de los gobiernos. Como se preveía, la propuesta de GRULAC excluyó las principales recomendaciones sobre participación indígena. Éste fue el segundo desastre.

Preparación para el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios

A fin de prepararse para la siguiente etapa de la lucha, el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad convocó a una reunión preparatoria el fin de semana para discutir su posición sobre el propuesto régimen internacional y determinar qué estrategia utilizaría para reflejar su posición en los documentos oficiales. La reunión decidió por consenso que los pueblos indígenas y comunidades locales debían involucrarse plenamente en el proceso de negociación y esforzarse por influir en la elaboración del régimen internacional, de modo de asegurar la promoción y protección de los derechos indígenas.
Hubo sólidas propuestas para que el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad aceptara en principio un régimen internacional legalmente vinculante, con base en el argumento de que esa forma de regulación era preferible al status quo de acceso libre y robo creciente de conocimiento indígena (biopiratería). Lamentablemente, no hubo consenso sobre esta propuesta. Algunos representantes arguyeron que aceptar ese régimen implicaría aceptar la comercialización desenfrenada de recursos genéticos y el conocimiento tradicional asociado de comunidades indígenas y locales. En contraste, hubo un sólido consenso sobre propuestas y mecanismos para la participación plena y efectiva. El Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad acordó impulsar las propuestas que había presentado en la reunión del Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios en Bangkok en 2005, adoptando en esencia el sistema de trabajo del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j). Además, iban a presentarse nuevamente algunas propuestas del Foro Internacional en ese Grupo de Trabajo, formuladas la semana anterior.

Estrategia principal

Una de las principales estrategias de los pueblos indígenas y comunidades locales en el CDB es recordar constantemente a los estados parte su obligación de respetar los derechos indígenas. Esta estrategia procura contrarrestar el énfasis del CDB en la soberanía estatal sobre los recursos naturales.
Los pueblos indígenas creen que este énfasis indebido en la soberanía estatal podría afectar los logros alcanzados en el reconocimiento y la protección de los derechos indígenas en foros internacionales y regionales de derechos humanos. De hecho, el CDB ya ha sido citado en algunas reuniones de derechos humanos como base para negar a pueblos indígenas sus derechos sobre recursos hallados en sus tierras y territorios.
Los indígenas sostienen que la soberanía no es absoluta. El propio CDB, en su Artículo 3, reconoce que está limitada por la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional. La vasta mayoría de los estados parte del Convenio han ratificado tratados internacionales de derechos humanos que reconocen los derechos de los pueblos indígenas a la autodeterminación y a sus tierras, territorios y recursos. Por lo tanto, el CDB debe respetar esos derechos, al igual que la gran mayoría de los estados parte, al implementar el Convenio a nivel nacional.

Mayor marginación en el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios

En el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios, una de las primeras medidas del presidente fue asegurar la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y comunidades locales. El grupo fue presidido por Noruega e incluyó a siete representantes indígenas. Esta medida fue una respuesta al deseo de las partes de evitar demoras y distracciones en las negociaciones de un régimen internacional.
Todo lo relacionado con el grupo resultó controvertido, desde su nombre hasta su facultad de generar recomendaciones y proyectos de decisión. La Oficina de la Conferencia de las Partes se negó a llamar al grupo “Amigos del presidente”, y prefirió en cambio referirse a él como “un grupo de consulta informal y abierto para continuar las discusiones sobre el proyecto de decisión presentado a la tercera reunión del grupo de trabajo por el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad”. Las partes temían que si el grupo fuera llamado “Amigos del Presidente”, esto podría sentar precedentes, dando a los indígenas una base para exigir participación en tales grupos en futuras reuniones del CDB. En la reunión del grupo informal, el Foro Internacional Indígena presentó sus propuestas de Bangkok, esencialmente procurando importar el método del Grupo de Trabajo sobre el Artículo 8(j) al del Acceso y la Participación en los Beneficios. Asimismo, la Unión Europea presentó su propuesta y se realizaron esfuerzos para armonizar ambas iniciativas. La resultante “propuesta revisada de la Unión Europea” encarnó las demandas mínimas absolutas de pueblos indígenas.
Sin embargo, no se permitió al grupo presentar proyectos de decisión, lo que llevó a algunos observadores a comentar que el grupo había sido establecido meramente para mantener ocupados a los pueblos indígenas y aparentar cierto progreso en sus temas, mientras que las negociaciones sobre acceso y participación continuaban sin interrupciones. Era como mantener a los pueblos indígenas en la cocina mientras los gobiernos estaban sentados a la mesa.

La dinámica Norte-Sur

En este punto, es útil señalar que existe una dinámica Norte-Sur en las negociaciones sobre acceso y participación en los beneficios. Los países industrializados no aceptan la necesidad de un régimen internacional obligatorio sobre este tema, mientras que los países en desarrollo defienden lo contrario. Como resultado, las negociaciones se han polarizado. Además, son países del Norte, en particular europeos, los que están dispuestos a respaldar posiciones indígenas. La estrecha asociación entre posiciones del Norte y el Foro Internacional Indígena sobre Biodiversidad resultó en un rechazo del Sur hacia posiciones indígenas. Esto es lamentable, porque los pueblos indígenas tienen muchos intereses comunes con el Sur en las negociaciones sobre acceso y participación en los beneficios.
¿En qué posición están los pueblos indígenas dentro de esta negociación polarizada? Los pueblos indígenas y las comunidades locales, ya sea en el Norte o en el Sur, quieren que un régimen internacional reconozca su derecho a controlar sus propios recursos. Tal reconocimiento comprendería la exigencia a los usuarios de recursos genéticos de obtención del consentimiento informado previo de los pueblos indígenas antes de acceder a dichos recursos. Además, esas comunidades esperan que el Estado las ayude a regular el acceso a los recursos genéticos reconociendo la soberanía permanente de los pueblos indígenas sobre sus recursos naturales y estableciendo la infraestructura internacional para hacer cumplir ese derecho.
Sin embargo, esta posición ha sido rechazada por el Sur debido a temores de que empresas del Norte acudan directamente a las comunidades proveedoras y excluyan al gobierno del acuerdo de distribución de beneficios. Como resultado, los países del Sur concuerdan en exigir sólo consentimiento informado previo del Estado. India insiste en que es el Estado el que debe dar ese consentimiento en representación de comunidades indígenas y locales, porque la mayoría de éstas carecen de capacidad para otorgarlo. Una vez más, es una situación lamentable que puede remediarse mediante el diálogo entre las comunidades indígenas y locales y gobiernos del Sur. ¿Por qué no, por ejemplo, estudiar una solución factible por la cual se reconozcan y protejan tanto los derechos de los indígenas como los del Estado sobre los recursos naturales?

Abriendo espacios para pueblos indígenas

Es necesario aclarar y afinar posiciones indígenas sobre un régimen internacional obligatorio. Ésta es una discusión largamente postergada, cuyos resultados ayudarán mucho a formular una estrategia más coherente, tanto para lograr el respeto a los derechos de comunidades indígenas y locales como para potenciar su participación plena y efectiva en el Grupo de Trabajo sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios.
Además, es necesario continuar impulsando esa participación plena y efectiva. En particular, deberían instaurarse mecanismos para permitir que se escuche más de una opinión de esas comunidades, en reconocimiento de que las posiciones indígenas no son homogéneas y para enriquecer y matizar las discusiones sobre asuntos pertinentes relacionados con el acceso y la participación en los beneficios.
Por último, sería realmente útil abrir un diálogo con países del Sur. Ese diálogo llevaría a las comunidades indígenas y locales y a los países en desarrollo a comprender mejor la posición de cada uno y posiblemente permitiría elaborar posiciones comunes sobre ciertas cuestiones de acceso y participación en los beneficios.

--------------------- Jennifer Tauli Corpuz es coordinadora de la oficina jurídica de la Fundación Tebtebba (Centro Internacional de los Pueblos Indígenas para la Investigación de Políticas y la Educación), con sede en Baguio, Filipinas.