Nº 164 - marzo/abril 2006

Acceso y participación en los beneficios de la biodiversidad toman forma en Granada

por Chee Yoke Ling

La última ronda de negociaciones celebrada en enero en Granada, España, acerca de un acuerdo internacional sobre acceso y participación en los beneficios conforme al Convenio sobre la Diversidad Biológica reflejó los conocidos conflictos y tensiones entre países industrializados y en desarrollo. Ante la intransigencia de los países ricos, los países en desarrollo dieron muestras de unidad y lograron un borrador de acuerdo con una estructura y cuestiones esenciales.

Puede describirse como un camino largo, sinuoso y empinado. Así ha sido la lucha de muchos países en desarrollo para formar un acuerdo mundial a fin de reglamentar el acceso a sus recursos biológicos y proteger los derechos de sus pueblos indígenas y comunidades locales de la biopiratería.
El potencial de la diversidad de recursos biológicos y el conocimiento tradicional asociado con la biodiversidad para la investigación y el desarrollo ha sido largamente explotado por aquellos con ventaja tecnológica y recursos financieros. Mientras dicho potencial radica principalmente en el mundo en desarrollo, la ventaja tecnológica y los recursos financieros están dominados por los países industrializados. Sobre ese abismo se han establecido las normas de patente y otras reivindicaciones monopolistas de propiedad intelectual, que han causado más inequidad Norte-Sur y agravado las violaciones de los derechos de pueblos indígenas y comunidades locales.
Cuando el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB) se firmó en 1992 y entró en vigor dos años después en 1994, con el apoyo de casi todos los países -Estados Unidos es prácticamente el único que no es parte actualmente-, se suscitaron grandes expectativas sobre un sistema más justo. El instrumento reafirmó los derechos soberanos de los países a regular el acceso a sus recursos biológicos, con el consentimiento informado como elemento central. El conocimiento, las innovaciones y las prácticas de pueblos indígenas y comunidades locales ganaron protección estatal. Se aceptaron límites ambientales a la explotación ambiental y se consagró el enfoque cautelar.
Dentro del marco del Convenio, también debía haber una distribución justa y equitativa de los beneficios del uso sustentable de recursos biológicos. Esta distribución sería tanto entre países como dentro de los países, donde se debían garantizar los derechos de los indígenas y las comunidades locales, así como su consentimiento informado previo.
Sin embargo, en los últimos once años ha ocurrido lo contrario. Aunque muchos países en desarrollo intentaron en diferente grado implementar leyes y políticas nacionales sobre acceso y participación en los beneficios, el patentamiento de recursos biológicos y sus partes se aceleró en varios países industrializados con avanzadas industrias biotecnológica, farmacéutica y agrícola. Esto ha sido especialmente notorio en Estados Unidos, que tiene la gama más amplia de patentes de formas de vida y productos derivados.
Casos conocidos como el de las patentes asociadas con el uso del árbol del neem y la cúrcuma, impugnadas por grupos de la sociedad civil y por el gobierno de India respectivamente, revelaron las debilidades del sistema de patentes de Estados Unidos y Europa. Pero tales impugnaciones colocan la carga y los costos de la prueba sobre la parte equivocada.
Al mismo tiempo, cada día se realizan otros tipos de uso de recursos biológicos y conocimiento tradicional asociado. Puede tratarse de recolección o bioprospección para investigaciones, y en algunos casos de comercialización sin reivindicación de derechos de propiedad intelectual. La característica común es que los beneficios no se distribuyen de manera justa ni equitativa con los países de origen de dichos recursos, mucho menos con los pueblos indígenas y las comunidades locales que resultan afectados. En los casos en que se firman contratos de bioprospección, en su mayoría no son equitativos. Y ciertamente no existe un sistema de rastreo ni de vigilancia en las fronteras para hacer aplicar los acuerdos.
Estos y otros problemas han preocupado a gobiernos, organizaciones indígenas y ONGs en la última década, que han librado una dura batalla para dar vida al espíritu, los objetivos y las obligaciones legales del CDB, aunque la opinión pública en general no se haya enterado.
En 2002, los jefes de Estado y de gobierno reunidos en Johannesburgo en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible acordaron realizar negociaciones acerca de “un régimen internacional sobre la distribución justa y equitativa de los beneficios” conforme al CDB. Éste fue el resultado de una iniciativa concertada del Grupo de Países Megadiversos Afines, respaldado por el Grupo de los 77, la mayor agrupación de países en desarrollo. Actualmente, el Grupo de Países Megadiversos Afines está constituido por diecisiete países: Bolivia, Brasil, China, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Madagascar, Malasia, México, Perú, República Democrática de Congo, Sudáfrica y Venezuela.

Primeros pasos

La última ronda de negociaciones tuvo lugar del 30 de enero al 3 de febrero en Granada, España, al final de la cuarta reunión del Grupo de Trabajo Abierto sobre el Acceso y la Participación en los Beneficios. (En la jerga de las Naciones Unidas, “abierto” significa que todas las partes y todos los observadores pueden participar). Al final, se estableció en un documento los principales elementos de un acuerdo internacional sobre el acceso y la participación en los beneficios.
Tras arduos esfuerzos de países en desarrollo y pese a las objeciones y la resistencia de la mayoría de los países industrializados se formularon los elementos preliminares del régimen internacional.
Se alcanzó un acuerdo sobre una recomendación acerca de la próxima fase de trabajo a enviar a la octava reunión de la Conferencia de las Partes del CDB (COP8), a realizarse del 20 al 31 de marzo en Curitiba, Brasil, y sobre un borrador que será la base de futuras negociaciones. Este borrador, titulado “Régimen internacional sobre acceso y participación en los beneficios” y anexado a la recomendación, está enteramente entre corchetes, en señal de falta de consenso. Sin embargo, el borrador contiene una estructura y cuestiones esenciales en seis páginas, en comparación con el extenso y pesado documento que llegó a Granada. Los países en desarrollo confían en que el borrador fije el marco de negociaciones formales encaminadas a la elaboración de un instrumento único, en un plazo a decidir en la COP8.

Manzanas de la discordia

Las cuestiones polémicas que causan profundas divisiones entre los países son: la necesidad de un nuevo instrumento y si éste debe ser legalmente obligatorio, la inclusión de productos y derivados de recursos genéticos y conocimiento tradicional asociado, los requisitos de divulgación en las solicitudes de derechos de propiedad intelectual, y el aumento de la participación de comunidades indígenas y locales en las negociaciones sobre acceso y distribución de los beneficios.
Los requisitos de divulgación se relacionan con el país de origen o fuente de recursos genéticos, derivados y productos asociados o no con conocimiento tradicional, pruebas de consentimiento informado previo y pruebas de una distribución justa y equitativa de los beneficios, de acuerdo con la ley nacional.
Ante una gran mayoría de países que quería empezar los trabajos sobre un texto de negociación, y los principales países industrializados que se resistían y demoraban, la presidenta, la española Margarita Clemente, condujo el debate de la semana con mano firme. Aunque los tres documentos resultantes contienen muchas frases entre corchetes, en reflejo de falta de consenso, en las negociaciones se alcanzó un importante punto de inflexión. La reunión de Granada fue la segunda sesión después de la decisión de la séptima reunión de la Conferencia de las Partes del CDB (COP7), en febrero de 2004, que autorizó reuniones para “elaborar y negociar” un régimen internacional sobre acceso y participación en los beneficios.
El 3 de febrero, el Grupo de Trabajo adoptó tres recomendaciones a enviar a la COP8 para la decisión final. Una de ellas fue la recomendación sobre el régimen internacional de acceso y participación en los beneficios. Las otras dos se relacionan con un certificado internacional de origen/fuente/procedencia legal y medidas para asegurar el cumplimiento con el consentimiento informado previo y condiciones mutuamente acordadas. Sin embargo, dado que no hay consenso sobre estos documentos, el camino hacia un acuerdo sigue siendo muy difícil.

La decisión sobre el régimen internacional

En el primer documento de resultado, el Grupo de Trabajo decidió transmitir a la COP8 en Brasil el anexo que contiene el texto del régimen internacional y un modelo de “análisis de la brecha” elaborado por la Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica. (Los países industrializados, excepto Noruega, intentaron demorar el trabajo sobre dicho análisis, destinado a determinar qué elementos faltan en los instrumentos nacionales e internacionales vigentes relacionados con el acceso y la participación en los beneficios. Según algunos observadores, ésta fue una táctica dirigida a aparentar que no hay necesidad de un instrumento legalmente obligatorio para impedir la biopiratería y asegurar una distribución justa y equitativa de los beneficios entre los proveedores y usuarios de recursos genéticos y el conocimiento tradicional).
Ahora, la recomendación del Grupo de Trabajo exhorta a las partes a revisar el progreso del Grupo hacia la elaboración y negociación del régimen internacional, y a volver a convocar al Grupo para que continúe su tarea y establecer un calendario de trabajo, “de modo de acelerar y facilitar la pronta elaboración, negociación y conclusión” del régimen internacional sobre acceso y participación en los beneficios.
El Grupo también recomendó que la COP8 solicite a la Secretaría “que prepare una versión final del análisis de la brecha... teniendo en cuenta que este trabajo se realizará en forma paralela y no demorará el trabajo relacionado con la elaboración y negociación del régimen internacional”. Esta aclaración fue muy bienvenida por los países en desarrollo, que no querían que el análisis de la brecha se convirtiera en un obstáculo.
Una recomendación final es el llamado a todas las partes a donar fondos para el Grupo de Trabajo. La falta de consenso sobre la naturaleza del régimen resultó en una reiteración del mandato de la COP7 de que “el régimen internacional podría componerse de uno o más instrumentos dentro de una serie de principios, normas, reglas y procedimientos de decisión, legalmente vinculantes y/o no vinculantes”.
Por lo tanto, el título de la decisión del Grupo de Trabajo es “Régimen internacional sobre el acceso y la participación en los beneficios”, en contraste con el borrador original de la Presidenta, titulado “Régimen internacional [legalmente obligatorio] sobre el acceso y la participación en los beneficios dentro del marco del Convenio sobre la Diversidad Biológica”*.
En cuanto a los “Objetivos” del régimen internacional, los países en desarrollo sostienen que la regulación del acceso a los recursos genéticos es un derecho soberano en virtud del CDB. Rechazan la noción de “acceso facilitado” que los principales países industrializados quieren incluir en el régimen internacional, reflejando los intereses de los sectores de la biotecnología, la industria farmacéutica y la agroindustria. Por lo tanto, cualquier acceso debería estar sujeto a la legislación nacional, con el consentimiento informado previo (incluso el derecho a decir “no”) como elemento fundamental.
Esta falta de consenso llevó a que el primer objetivo fuera redactado de la siguiente forma: “Esforzarse para crear condiciones a fin de [facilitar] [regular] el acceso a recursos genéticos para usos ambientalmente sustentables por otras partes, y no imponer restricciones que contraríen los objetivos de la Convención”. Hay otros doce objetivos enumerados, nueve de ellos totalmente entre corchetes. También hay una sección sobre Alcance, con “productos y derivados” entre corchetes. En cuanto al conocimiento tradicional y las innovaciones y prácticas de comunidades indígenas y locales, muchas partes querían usar el término “proteger”, mientras que otras querían apegarse al lenguaje de la CDB de “respetar, preservar y mantener”. La inclusión de recursos genéticos humanos también fue impugnada, y esto representa un dilema para muchos países, dado que están muy difundidos la prospección y el patentamiento de genes humanos para investigación y desarrollo comercial de productos médicos.
También es polémica la relación con otros acuerdos y procesos internacionales, como el Tratado Internacional sobre Recursos Genéticos de las Plantas, de la FAO; el acuerdo sobre TRIPS, de la OMC (en especial acerca de los requisitos de divulgación en las solicitudes de patente), y la OMPI. Los dos párrafos correspondientes están entre corchetes.
Los elementos (entre corchetes) del régimen internacional incluyen: * Acceso a recursos genéticos [y productos y derivados]; [Reconocimiento y protección del] conocimiento tradicional asociado con recursos genéticos [productos y derivados].
* Participación justa y equitativa en los beneficios; [Revelación de la procedencia legal/origen/consentimiento informado previo y participación en los beneficios]; [Certificado de origen] [Certificado internacional de origen/fuente/procedencia legal].
* Implementación, supervisión y presentación de informes.
* [Cumplimiento y ejecución].
* Acceso a la justicia.
* [Mecanismo de solución de conflictos].
* Creación de capacidad [y transferencia de tecnología].
* [Apoyo institucional].
* [No partes].
Aún no hay disposiciones específicas sobre el elemento de las “no partes”. Se prevé que éste será un tema muy polémico, dado que en Estados Unidos se encuentran los principales bioprospectores de recursos genéticos y la más amplia gama de patentes. En ese país se emiten muchas patentes cuestionables, que resultan en potenciales casos de apropiación indebida.
Mientras los países en desarrollo consideran que el título de esta sección debería ser “Elementos identificados para el régimen internacional”, los países industrializados sostienen que debería ser “Elementos potenciales a considerar para su inclusión en el régimen internacional”. Como resultado, el texto se encuentra entre corchetes.
Brasil ha insistido en que el régimen internacional debe asegurar el cumplimiento con las leyes nacionales sobre acceso y participación en los beneficios, y exigir la divulgación del país de origen o la fuente, además de pruebas del consentimiento informado previo y de una participación justa y equitativa en los beneficios para las solicitudes de derechos de propiedad intelectual. El cumplimiento, el consentimiento informado previo y las condiciones de acceso mutuamente acordadas son prioridades para los países en desarrollo.
En la discusión relacionada con un certificado internacional de origen/fuente/procedencia legal de los recursos genéticos, los países en desarrollo destacaron la importancia de dicho certificado para asegurar la transparencia en el movimiento transfronterizo de tales recursos, y también para asegurar que quienes accedan a material genético lo hagan en forma legal, con pleno respeto hacia las leyes del país de origen.
Los países en desarrollo también pretendían que se incluyeran los derivados de recursos genéticos en el ámbito del régimen internacional, dado que datos surgidos de actividades de bioprospección y numerosos casos de apropiación indebida se relacionan con derivados. Sin embargo, los países industrializados rechazan esta inclusión. “Si no se incluyeran los derivados, podríamos suspender las conversaciones, dado que no habría beneficios para compartir”, advirtió Uganda. El Grupo de África incluyó productos y derivados en su protocolo preliminar.
Pese a los numerosos corchetes y subcorchetes, el documento resultante constituye un avance importante, dado que la COP8 considerará un documento de seis páginas que contendrá los asuntos clave, en lugar de los documentos mucho más extensos y sin estructura que habían llegado a Granada.

Rastreo y supervisión

La segunda serie de recomendaciones de la reunión de Granada se relaciona con un análisis más detallado de un certificado internacional de origen/fuente/procedencia legal, que podría ser un elemento de un régimen internacional sobre acceso y participación en los beneficios.
En las discusiones, México brindó detalles sobre el asunto. Respaldado por muchos países en desarrollo, arguyó que un certificado sería un instrumento para rastrear recursos genéticos y asegurar el cumplimiento con las obligaciones del CDB, y además disponer de mecanismos claros para activar los requisitos de divulgación.
Brasil respaldó un certificado de procedencia legal de recursos genéticos, derivados y conocimiento tradicional emitido por el país de origen, de acuerdo con requisitos definidos a nivel nacional y reconocidos internacionalmente por el régimen internacional del CDB.
Noruega dijo que un certificado debería verificar el cumplimiento con el Convenio y las leyes nacionales sobre acceso. La Unión Europea señaló que el certificado podría ser un elemento clave del régimen internacional, pero advirtió contra un modelo único de certificado y prefirió el término “certificado reconocido internacionalmente” en lugar de “certificado internacional”, como se acordó en la tercera reunión del Grupo de Trabajo sobre Acceso y Participación en los Beneficios (Bangkok, 2005).
Estados Unidos y la industria se manifestaron a favor de sistemas voluntarios de certificación. Después de prolongadas discusiones, la reunión acordó mantener las referencias a un “certificado internacional”.
Finalmente, el Grupo de Trabajo de Granada recomendó que la COP8 estableciera “un grupo técnico de expertos ad hoc, regionalmente equilibrado e integrado por expertos nombrados por las partes, a fin de determinar posibles opciones de forma, propósito, practicidad, factibilidad y costos de un certificado internacional de origen/costo/procedencia legal para alcanzar los objetivos de los artículos 15 y 8(j) del CDB”. El Artículo 15 se refiere al acceso y la participación en los beneficios, y el Artículo 8(j) al conocimiento tradicional y las prácticas e innovaciones de comunidades indígenas y locales. La COP8 determinará los puntos de mandato para este grupo de expertos, que presentará un informe de su trabajo a la quinta reunión del Grupo de Trabajo sobre Acceso y Participación en los Beneficios.
Junto a la recomendación hay un anexo que contiene “una lista de potenciales fundamentos, necesidades y objetivos, características deseables, desafíos de implementación, incluso costos y consecuencias legislativas, de un certificado internacional de origen/fuente/procedencia legal, como posible elemento del régimen internacional de acceso y participación en los beneficios”.

Consentimiento informado previo

La tercera recomendación de la reunión de Granada se refirió a medidas para asegurar el cumplimiento con el consentimiento informado previo y condiciones de acceso mutuamente acordadas, ambas obligaciones establecidas por el CDB.
Muchos países en desarrollo reclamaron medidas internacionales para garantizar el cumplimiento con el consentimiento informado previo y las condiciones de acceso mutuamente acordadas, leyes nacionales sobre acceso y participación en los beneficios, transparencia en las solicitudes de patente y requisitos de divulgación. Varios países latinoamericanos, como Brasil, Colombia y Ecuador, solicitaron medidas obligatorias de cumplimiento, supervisión periódica y medidas de usuario para prevenir la apropiación indebida y asegurar el cumplimiento con el consentimiento informado previo de los países de origen y las comunidades indígenas y locales. Por otro lado, algunos países industrializados se manifestaron a favor de pautas voluntarias y códigos de conducta para promover el cumplimiento con las Pautas de Bonn sobre acceso y participación en los beneficios. Estados Unidos agregó las “mejores prácticas” de la industria como otra opción de preferencia.

Derechos de propiedad intelectual, un asunto candente

Australia y Japón se opusieron enérgicamente en varias ocasiones a que el foro del CDB se ocupara de los derechos de propiedad intelectual, e insistieron en que no era el ámbito apropiado para discutir el asunto. Suiza y Tailandia también prefirieron discutir la divulgación del origen en otros foros. Singapur agregó que el incumplimiento con los requisitos de divulgación no debería ser causa de la anulación de una patente.
Brasil, Colombia y Malasia discreparon de esa posición y señalaron que los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con la biodiversidad eran responsabilidad de las partes del CDB. Malasia señaló que el Artículo 16(5) reconoce claramente que los derechos de propiedad intelectual pueden tener un efecto adverso en la aplicación del Convenio, y que las partes no pueden abdicar de su responsabilidad de garantizar que los derechos de propiedad intelectual “apoyen y no contraríen los objetivos del CDB”.
El resultado es un documento con muchos corchetes, que contiene varias propuestas de Brasil para ocuparse de los derechos de propiedad intelectual en el contexto del CDB.

-------------- Chee Yoke Ling coordina el programa ambiental de la Red del Tercer Mundo.

NOTA A Pie de Página

* Los corchetes en los diferentes documentos indican falta de consenso, y en algunos casos pueden incluir redacciones alternativas de distintos países.