Nº 164 - marzo/abril 2006

Período 2007-2013

La cooperación europea desde una perspectiva latinoamericana

por Cecilia Alemany

En la IV Cumbre Unión Europea-América Latina, que tendrá lugar a mediados de mayo en Viena, se plantearán las grandes líneas del relacionamiento entre las dos regiones y los contenidos de la cooperación europea con los países latinoamericanos para el período 2007-2013.

Durante el año 2005 la Comisión Europea (órgano ejecutivo de la Unión Europea) redefinió sus políticas de desarrollo, su programación plurianual y las nuevas perspectivas financieras . Todos estos instrumentos no dejan de tener efectos sobre la modalidad de la cooperación de la Unión Europea con “el resto del mundo” (o sea todos aquellos países que no son ni miembros, ni futuros miembros, ni vecinos), entre los que se encuentran Asia en situación de emergencia, África, el continente más pobre del planeta, y América Latina, el continente con mayor desigualdad social.
La Comisión Europea ha adoptado una Comunicación por la que se define la nueva política de desarrollo (Development Policy Strategy -DPS-) de la Unión Europea . Este “consenso europeo” proporciona, junto con las Nuevas Perspectivas Financieras 2007-2013, un nuevo marco para la política de desarrollo que promueve la Unión Europea y se plantea hacerla de forma más eficaz y coordinada que hasta el presente.
Para enfrentar este desafío, esta nueva propuesta propone ceñirse a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, complementando el objetivo de reducción de la pobreza con otros objetivos como el buen gobierno y los derechos humanos. A este panorama debemos sumar que los nuevos instrumentos de cooperación en el marco de las Nuevas Perspectivas son: * Tres reglamentos geográficos: uno para los vecinos (Europa del Este y Norte de África), otro para los próximos adherentes a la Unión Europea y otro de cooperación al desarrollo y cooperación económica (Éste es al único que el resto del mundo, incluida América Latina, puede aspirar).
* Tres instrumentos de urgencia: uno de ayuda humanitaria, otro para la estabilidad y un último para la asistencia macrofinanciera.
Por lo tanto, pareciera que los programas temáticos pasan a ser subsidiarios de los geográficos, y lo que primaría sería el concepto de concentración, es decir que en el período de programación de la cooperación (en el que nos encontramos actualmente ya que se está programando la cooperación para 2007-2013) la Unión Europea se propone ahora seleccionar un número limitado de ámbitos de acción en vez de dispersar sus esfuerzos en muchos ámbitos como se evalúa desde la Comisión Europea que se ha venido haciendo hasta ahora.

Los contenidos de la programación con América Latina para 2007-2013

La programación de la cooperación en América Latina está compuesta básicamente por los siguientes instrumentos: un marco regional para todo el continente (que en parte se desprende de la Comunicación (2005) 636 que da las grandes orientaciones políticas), marcos de cooperación subregionales acordados con la Comunidad Andina de Naciones, el Mercosur y el Sistema de Integración Centroamericano –llamados Regional Strategic Papers-, y marcos de cooperación bilaterales acordados con cada país (Notas de Concepto País, Documentos de Estrategia País y finalmente planes plurianuales) .
En este marco, la Unión Europea resalta que la ayuda presupuestaria general o sectorial tomará cada vez más protagonismo en el total de la cooperación europea para lo que se inventará un nuevo mecanismo, lo que ya ha sido bastante criticado en algunas consultas a la sociedad civil latinoamericana en el marco de la definición de los Documentos de Estrategia País.
En la Comunicación 636 de 2005, la Comisión Europea plantea que el tema prioritario de la política de ayuda y al desarrollo de la Unión Europea con América Latina es la cohesión social, y se propone integrar este objetivo en todas las acciones que emprenda en el continente. El otro tema central que la Comisión Europea ha definido para la cooperación con América Latina en el período 2007-2013 es el de la integración regional, para lo que propone seguir prestando su apoyo al conjunto de los diferentes procesos de integración regional, como elemento clave del desarrollo de la región, y analizar los progresos realizados en cuanto a integración social en la Comunidad Andina de Naciones y el Sistema de Integración Centroamericano, para estudiar si se cumplen las condiciones para la apertura rápida de las negociaciones de los acuerdos de asociación con estas dos regiones. Por otro lado, se plantea evaluar qué pasa con las negociaciones Unión Europea-Mercosur en ocasión de la próxima Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado Unión Europea-América Latina a realizarse en Viena el 12 de mayo próximo. Otra novedad que se plantea para los próximos años en relación a la integración es que la Comisión Europea propone compartir su experiencia en interconectividad de las redes de infraestructuras e insta al Banco Europeo de Inversiones a que dé su apoyo en el marco del futuro “Mecanismo para América Latina”. Este Mecanismo es una novedad y seguramente será parte de los “frutos” de la Cumbre de Viena.

Implicancias para la cooperación descentralizada

Algunos de los programas en curso se lanzaron en los años 2000-2001, y para el período 2002-2006 se definieron cinco actividades: 1. El apoyo a las relaciones entre las dos regiones para el fortalecimiento de la asociación entre redes de la sociedad civil ALFA II, URB-AL II y @lis, ALBAN, AL-INVEST III.
2. La iniciativa social: contribuir a la reducción de desigualdades (Eurosocial).
3. La preparación y la prevención de las catástrofes naturales y la reconstrucción.
4. Acción de seguimiento a la asociación estratégica: observatorio de las relaciones UE/AL (OBREAL): red de instituciones académicas.
5. Una acción adicional: red de las administraciones en el ámbito de la gestión duradera de la energía .
La cooperación descentralizada que hasta ahora se materializaba a nivel birregional en estos programas se ve redefinida en este nuevo contexto. Por más que estos programas birregionales no son definidos por la Comisión Europea como “programables” (esto significa que no precisan de un documento de estrategia específico para aplicarse, ya que por un lado se estima que son demand driven y por otro no tienen un presupuesto asignado por país), su futuro se ve modificado por las prioridades de la Comunicación 636 de 2005, que entre otros objetivos propone adaptar mejor la ayuda y la cooperación a las necesidades de los países latinoamericanos y pretende ser la base para el diálogo en el marco de la Cumbre de Viena.
Efectivamente, estos programas suelen definirse en el marco del diálogo político birregional, es decir en el marco de las cumbres, así es que desde la Cumbre de Madrid (2002) se introdujo con fuerza el tema de la sociedad de la información y la educación superior (@lis y Alban), desde la Cumbre de Guadalajara (2004) el tema de Cohesión Social (Eurosocial), y a partir de Viena se fortalecería el tema de la Cohesión Social y la Integración Regional (según las prioridades de la Comisión Europea para los próximos años).
A raíz de la Cumbre de Guadalajara, la Comisión Europea concede ahora prioridad a la creación de un espacio común para la enseñanza superior entre las dos regiones, cuyo objetivo sería el de recibir a más de cuatro mil estudiantes y profesores latinoamericanos en las universidades europeas durante el periodo 2007-2013.
Desde la perspectiva del futuro de la cooperación descentralizada, tomando en cuenta lo anterior, parecería imprescindible que el programa Eurosocial se redimensione y abarque estas preocupaciones. La redimensión de Eurosocial debería pasar por la ampliación de actores involucrados (hasta ahora son administraciones públicas y organismos internacionales) y la ampliación de las dimensiones territoriales, ya que hasta ahora es un programa regional compuesto por sumatorias de experiencias en algunos países de la región, pero no integra las dimensiones locales ni subregionales (procesos de integración) que podrían complementar la dimensión regional formal que hoy tiene Eurosocial.
En función de lo anterior, se podría dar el siguiente escenario para el período 2007-2013: los programas de educación y de la sociedad de la información podrían fundirse en un gran programa (en el marco de o en consonancia con el “espacio común para la enseñanza superior”), los programas relacionados con inversiones y desarrollo en otro, y Eurosocial se fortalecería en contenidos y fondos, y sería la estrella del período 2007-2013, dado que es la prioridad política central de la Unión Europea para América Latina. La tendencia a la aglomeración parece que se confirmará y los resultados de estas “tensiones” entre la poca visibilidad, la dispersión de esfuerzos y la pérdida de control de los programas descentralizados por parte de Bruselas determinarán un diseño “estilizado” que debería anunciarse en la Cumbre de Viena.

El rol de la cooperación europea desde una perspectiva latinoamericana

La tendencia de la Ayuda Oficial al Desarrollo en América Latina es a la baja y la Unión Europea sólo es el principal donante si a los aportes de la Comisión Europea se suman los de los estados miembros. Pero la Comisión Europea no es el principal donante por sí sola, ya que es superada por Estados Unidos , Japón y España. Algunos gobiernos europeos, como el español, incrementaron su presupuesto para la cooperación al desarrollo en América Latina, pero es una excepción a la regla de un retiro general, entre los que se incluyen Dinamarca, Suecia, Irlanda, Holanda, Alemania, Reino Unido y, de alguna forma, la Comisión Europea.
Otro tema de fondo en la cooperación es la distancia entre las prioridades de Estados Unidos en América Latina y el rol que juega la Unión Europea en la región, diferenciándose hasta ahora fuertemente. En la Comunicación 311 de 2005 de la Comisión Europea sobre la política de desarrollo de la Unión Europea, se plantea que ésta deberá desarrollar nuevos enfoques en temas tales como las migraciones y el desarrollo, y la seguridad y el desarrollo, lo que abre la puerta a nuevos enfoques frente a la “nueva” realidad. Así, poco a poco la agenda europea se “bushiza” y si observamos el presupuesto europeo de 2005, la reconstrucción de Irak y de Afganistán recibieron más fondos europeos que América Latina en su conjunto.
Si a esto agregamos que las prioridades de la política de desarrollo y de cooperación de la Unión Europea se centran en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en África, podemos afirmar que América Latina está fuera de la agenda, a pesar de que pareciera que ni siquiera en este continente se van a lograr los Objetivos.
Sin embargo, también hay buenas noticias. La Comunicación 636 plantea que la Comisión Europea deberá dedicar la mayor parte de los fondos a reducir la pobreza en los países de renta baja y agrega entre paréntesis: “incluidos los pertenecientes a la categoría inferior de los países de renta intermedia”. Ésta es una buena noticia, porque es parte de las reivindicaciones que se tienen desde América Latina, donde muchos países por ser de renta media no han contado con apoyo para los temas que hoy son los de más difícil solución y se traducen en las sociedades más desiguales del planeta.
Más allá de cuáles sean las definiciones temáticas o los nuevos enfoques es un hecho que para muchas organizaciones de la sociedad civil y gobiernos de América Latina a veces se prefiere no tener fondos que gestionar los fondos de la Unión Europea, que generalmente están supeditados a fondos de contraparte (por ejemplo en la cooperación con países como Argentina, Chile, Brasil o México los gobiernos deben aportar el 50 por ciento de los fondos totales asignados). Para todos los países y éstos en particular debería promoverse una visión compartida de lo que se puede hacer en el marco de la cooperación conjunta, ya que estos países consideran que son socios de la Unión Europea y no meros “beneficiarios” de su cooperación, que se cofinancia a partes iguales. En países más dependientes de la cooperación en términos de su importancia en el ingreso nacional, como los centroamericanos, este margen de crítica y distancia frente a las dificultades de implementación de proyectos europeos es bastante más reducido, y se estima que para el periodo 2007-2013 todos estarán bajo el régimen de apoyo presupuestario, hecho que parece bastante contradictorio cuando por otro lado se reclama mayor transparencia y esfuerzos para la reducción de la corrupción.
Por todo lo anterior, el desafío que la propia Comisión Europea plantea de fortalecer las relaciones con América Latina y su visibilidad en el continente parece necesario y es bienvenido. El detalle es que en la Comunicación 636 se plantea, por un lado, que la integración regional es una de las prioridades y, por otro, que se debe de privilegiar el diálogo con los actores más relevantes de la región, es decir Brasil y México (sobre los que la Comisión Europea realizará Comunicaciones específicas en el correr de este año). Y así una vez más la lógica de “atomización de los actores” vuelve a plantearse, y mientras se “exige” más integración “real” se diseccionan los intereses en el terreno.
Estas estrategias ambiguas hacen surgir dudas en cuanto a la intención de la Unión Europea de fortalecer la región y sus procesos de integración, ya que si es “mediada” por el diálogo con las potencias regionales podrá ser más “efectiva” para la Unión Europea, pero quizás no sea más productiva para la construcción de confianza mutua en la región. El tema de fondo es que, a pesar de que la base de la integración europea fue el modelo social (hoy en decadencia), cuando se pretende fortalecer a América Latina se ven los temas sociales por un lado y la integración por otro. Ahora bien, en las notas conceptuales de las subregiones hay un componente fuerte de cooperación con la sociedad civil que debería ser la puerta de entrada para que desde el terreno, desde los actores, se crucen realmente los temas sociales con los de la integración regional. Esto fortalecería la dimensión social de la integración, que hasta ahora sigue siendo un tema pendiente en la agenda latinoamericana y de sus subregiones.

--------------- Cecilia Alemany es la global networker de Social Watch: calemany@socialwatch.org

Una versión resumida de este artículo se publicará en el boletín de marzo de 2006 del Observatorio de la Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina.