Nº 163 - enero/febrero 2006

Cumbre de Túnez termina con sentimientos encontrados

por Pablo Accuosto

Mientras en el centro de conferencias rodeado de policías se realizaban acalorados debates sobre el futuro de Internet, en el centro de la capital de Túnez las fuerzas de seguridad reprimían manifestaciones de ciudadanos que reclamaban el cumplimiento del país anfitrión con sus tratados internacionales sobre derechos humanos.

En ese contexto se llevó a cabo la segunda fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI), del 16 al 18 de noviembre de 2005.

Orígenes de la CMSI En su Conferencia Plenipotenciaria celebrada en 1998 en Minneapolis (Estados Unidos), la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) resolvió estudiar la posibilidad de realizar una reunión de alto nivel para discutir cuestiones mundiales relativas a la sociedad de la información. En diciembre de 2001, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) resolvió que esa reunión sería una conferencia mundial a nivel de jefes de Estado y de gobierno, y le asignó a la UIT la Secretaría Ejecutiva. La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) se realizaría en dos fases: la primera en Ginebra, en diciembre de 2003, y la segunda en Túnez, en noviembre de 2005.

El objetivo declarado de la Asamblea General de la ONU era proveer un medio eficaz para ayudar a la UIT a alcanzar las metas fijadas en la Cumbre del Milenio, creando un marco mundial para enfrentar los desafíos planteados por la sociedad de la información. Uno de los desafíos más claros en esta área era la nueva expresión de históricas desigualdades estructurales entre ricos y pobres, que se dio en llamar la “brecha digital”.

Para los países industrializados, la Cumbre representaba la oportunidad de promover la expansión de sus empresas de telecomunicaciones en países del Sur. El acuerdo sobre telecomunicaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC), firmado en 1996, había preparado el camino al promover la liberalización de los mercados de las comunicaciones a expensas de las empresas nacionales, con frecuencia monopolios estatales, que regulaban el sector hasta entonces. La UIT –que había sabido reflejar en sus políticas una visión de las comunicaciones internacionales que tenía en cuenta los intereses de los países en desarrollo– había sido gradualmente marginada en el nuevo marco internacional de telecomunicaciones promovido por la OMC y respaldado por los países desarrollados y por instituciones financieras internacionales, según el cual los precios de los servicios de comunicaciones debían ser regulados por las fuerzas del mercado. La organización de la CMSI representaba entonces una oportunidad para que la UIT recuperara su papel central en medio de la cohorte de organismos multilaterales, con su agenda actualizada conforme a los nuevos paradigmas dominantes.

El año 2003 encontró a la primera fase de la CMSI con un trasfondo de cambios políticos en procesos de negociaciones multilaterales, marcado por un nuevo papel central de países del Sur y un alto nivel de participación de la sociedad civil organizada. Las tensiones entre alianzas de países del Sur y del Norte llevaron al colapso de la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Cancún en setiembre de 2003, coincidentemente con la tercera reunión preparatoria de la CMSI y uno de los momentos más difíciles en las negociaciones intergubernamentales.

La CMSI comenzó, entonces, como un proceso conducido por una organización que intentaba recuperar su protagonismo mediante una agenda basada en la expansión de las comunicaciones a través de las fuerzas del mercado, con las comunicaciones internacionales en manos de unas pocas empresas multinacionales y tras un período de contracción económica y caída de las inversiones extranjeras, en particular en el sector de las telecomunicaciones, que había perdido interés a fines de la década del noventa. Previsiblemente, las expectativas sobre los logros de la Cumbre no eran demasiadas.

Temas de la CMSI En el proceso preparatorio de la fase de Ginebra quedó claro desde el inicio que los gobiernos de los países industrializados, en particular Estados Unidos, harían todo lo que estuviera a su alcance a fin de evitar una ampliación del temario de la CMSI para incluir asuntos que tienen un impacto decisivo en el desarrollo y la utilización de las TIC en el Sur. Esos asuntos incluían las condiciones impuestas por las instituciones financieras internacionales y las políticas promovidas por países industrializados dentro de organizaciones como la OMC y la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI). Para los gobiernos de estos países, la discusión sobre la “brecha digital” en la CMSI debía limitarse al análisis del problema de la falta de acceso a la tecnología digital que afectaba a la mayor parte de la población mundial y a estudiar cómo resolverlo mediante la creación de una infraestructura de comunicaciones económicamente rentable y la apertura de los mercados del Sur a sus inversiones.

Financiación de las tecnologías de la información y las comunicaciones Durante el proceso preparatorio de la CMSI en Ginebra, el presidente de Senegal, Abdoulaye Wade, señaló la necesidad de transferir recursos del Norte para el desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en el Sur, con miras a cerrar la brecha digital. Esta transferencia se basaría en la idea de la “solidaridad digital”. La propuesta, elevada posteriormente a la Cumbre en diciembre de 2003, incluía la creación de una “Fundación de Solidaridad Digital”, que estaría encabezada por un consejo de quince miembros, elegidos con un criterio de equilibrio regional y participación de todas las partes interesadas. La misión de la Fundación sería administrar un “Fondo de Solidaridad Digital” que se financiaría de manera voluntaria.

Los países del Sur, que habían construido alianzas estratégicas durante procesos multilaterales paralelos a la CMSI, expresaron su apoyo a la iniciativa de países africanos y apoyaron la inclusión de los términos propuestos por Senegal con respecto a la creación de un Fondo de Solidaridad Digital en los documentos oficiales de la Cumbre. Por otro lado, los gobiernos de países industrializados, en particular Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, se opusieron radicalmente a la iniciativa. Este tema, junto a la discusión sobre modificaciones al actual sistema de gobernanza de Internet, causó fricciones en el proceso preparatorio al punto que se temió el fracaso de la Cumbre, al llegar a diciembre de 2003 sin acuerdos previo sobre la Declaración de Principios y el Plan de Acción. Como resultado, debieron agregarse nuevas rondas de negociaciones a la agenda además de las previstas originalmente. Declaraciones del presidente de Senegal durante el proceso preparatorio sugirieron que, si no se incluían referencias a la solidaridad digital en los documentos oficiales de la CMSI, los países del Sur se retirarían y provocarían un colapso de las negociaciones, como había ocurrido poco antes en Cancún, en la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC.

La posición adoptada por gobiernos del mundo industrializado con respecto a la iniciativa fue respaldada por el sector privado, una de las tres partes interesadas participantes en el proceso preparatorio de la CMSI. Durante la discusión de los textos preliminares, el Comité Coordinador de Interlocutores Empresariales, en representación del sector privado, propuso la eliminación de las referencias a la creación del Fondo de Solidaridad Digital y manifestó preocupación “por la creación de mecanismos adicionales de financiación”.

Dado que llegado el momento de la CMSI no se logró un consenso sobre la creación del Fondo, los gobiernos acordaron “salvar” las negociaciones, incluyendo una “Agenda de Solidaridad Digital” en el Plan de Acción. Éste proponía, básicamente, la implementación adecuada de los mecanismos financieros vigentes, como los acordados en el Consenso de Monterrey, que no han sido aplicados eficazmente. Los gobiernos también acordaron que un grupo de trabajo auspiciado por el secretario general de la ONU realizara una evaluación de dichos mecanismos, que debería finalizar antes de diciembre de 2004 y someter a consideración de la segunda fase de la CMSI, postergando así una decisión oficial sobre la creación del Fondo de Solidaridad Digital hasta noviembre de 2005 en Túnez. Poco antes del cierre de la Cumbre, las ciudades de Ginebra y Lyon y el gobierno de Senegal anunciaron contribuciones por un total de un millón de euros como primeras donaciones para el establecimiento del Fondo de Solidaridad Digital, rescatando así a la iniciativa de una sensación de fracaso total.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estuvo a cargo de la formación y puesta en funcionamiento de la Fuerza de Trabajo sobre Mecanismos Financieros (TFFM) en representación del secretario general de la ONU. Tanto el proceso como los resultados de la FTMF plantearon profundas preocupaciones, en particular de organizaciones de la sociedad civil, dado que el proceso de convocatoria de la TFFM no fue claro ni transparente y el informe no hallaba una salida para las trabadas negociaciones gubernamentales. La Asociación para el Progreso de las Comunicaciones (APC), la única organización de la sociedad civil participante en la TFFM, expresó en una carta al entonces administrador del PNUD Mark Malloch Brown que los hallazgos y conclusiones de la nueva entidad no contribuirían a resolver la parálisis en las negociaciones gubernamentales sobre temas financieros, que condujeron a la creación del grupo.

En la segunda fase del proceso de la CMSI las negociaciones sobre la financiación de las TIC se reanudaron más o menos en el mismo punto en que habían quedado en la primera fase y para el final de la tercera conferencia preparatoria de la segunda fase (PrepCom 3) –la última reunión programada originalmente en el proceso de la Cumbre– varios párrafos en el capítulo de financiamiento todavía quedaban entre corchetes en los borradores de los documentos.

En la segunda conferencia preparatoria de la segunda fase (PrepCom 2) se habían alcanzado, sin embargo, algunos acuerdos generales. Entre ellos una “bienvenida” al Fondo de Solidaridad Digital establecido en Ginebra como “un mecanismo financiero innovador de naturaleza voluntaria” que “complementaría los mecanismos vigentes para la financiación de la Sociedad de la Información”. Aunque no fue un resultado oficial de la CMSI, esta repentina aprobación del Fondo creó sospechas con respecto a las negociaciones tras bastidores y a la posibilidad de que hubiera mediado un acuerdo para que recursos recaudados por el Fondo fueran destinados a la compra de equipos y servicios para empresas del Norte.

Frente a la falta de compromisos firmes y soluciones concretas, es posible rescatar un aspecto positivo del proceso de la CMSI con respecto a la financiación. Las continuas acciones de presión de la sociedad civil lograron la inclusión en los documentos oficiales de un tímido reconocimiento de las limitaciones del mercado para garantizar el acceso a las TIC o a sus servicios, en especial en zonas rurales y poblaciones desfavorecidas, así como el papel crucial de la financiación pública a tales efectos. Considerando la falta de expectativas sobre la Cumbre en sus orígenes y su fuerte orientación de mercado, este reconocimiento puede considerarse una pequeña victoria y las organizaciones de la sociedad civil involucradas deberían continuar sus acciones de cabildeo para asegurarse de que éste sea sólo el primer paso en la dirección correcta.

En relación al tema de la financiación de las TIC en el Sur –el principal objetivo de todo el proceso– los documentos finales de la CMSI expresan buenas intenciones, reconocen un fondo existente y abren, quizás, un nuevo espacio de diálogo político, pero de ninguna manera proveen mecanismos concretos para corregir las disparidades en el acceso a la información y las comunicaciones entre países industrializados y en desarrollo.

Gobernanza de Internet El otro tema polémico que surgió en la primera fase del proceso de la CMSI se relacionó con el sistema de gobernanza de Internet. Es decir, con el desarrollo y la aplicación por parte de gobiernos, el sector privado y la sociedad civil de principios, normas, procedimientos de decisión y programas que dieran forma a la evolución y el uso de Internet.

Históricamente, el manejo de importantes recursos de Internet como los nombres de dominio y los números IP ha estado en manos de la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN), una entidad con sede en California que trabaja por un memorando de entendimiento con el Departamento de Comercio de Estados Unidos. Este contrato otorga a Washington el poder de supervisión de las políticas de ICANN, en perjuicio del resto de los gobiernos, que sólo tienen un papel asesor, mediante el Comité Asesor Gubernamental de ICANN.

Algunos gobiernos vieron a la CMSI como una oportunidad para revisar este estado de cosas e impulsar un cambio en el sistema de gobernanza de Internet, buscando hacerlo independiente de cualquier país. La sociedad civil también expresó que el nuevo sistema debería incluir el enfoque multistakeholder (de participación de todos los actores relevantes), que fuera transversal a todo el proceso de la CMSI.

En la discusión surgieron dos posiciones opuestas: una que pretendía mantener el statu quo (enfoque que se dio en llamar “no arreglar lo que no está roto”) y otra que pretendía transferir gradualmente las funciones de ICANN a la UIT u otro organismo dentro del sistema de la ONU.

La parálisis resultante hizo imposible resolver el tema en la primera fase de la Cumbre. Los gobiernos terminaron esta fase con una solicitud al secretario general de la ONU para el establecimiento de un Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet, con el fin de elaborar un informe que se utilizaría en las negociaciones de fase de Túnez. El Grupo se integró con cuarenta miembros de diferentes países y sectores (gobiernos, empresas privadas, académicos y grupos de la sociedad civil) y su principal objetivo era investigar y hacer propuestas acerca de acciones específicas sobre gobernanza de Internet. En julio de 2005 entregó su informe. Dado que no era posible un consenso sobre un modelo único de gobernanza, presentó cuatro modelos alternativos e introdujo la idea de un Foro de Gobernanza de Internet, ya manejada en debates de la sociedad civil. En los diferentes modelos, el Foro tenía diferentes estructura y funciones (desde un papel puramente asesor hasta uno de decisión política y supervisión).

No es posible identificar, a estas alturas, un ganador claro en la lucha por la gobernanza de Internet en el Plan de Acción que emerge de la última etapa de negociación en Túnez. Si bien Estados Unidos mantendrá el control sobre ICANN –al menos hasta setiembre de 2006, fecha en que vencerá el contrato entre esa entidad y el gobierno estadounidense–, se reconoció que todos los gobiernos deberían tener el mismo papel y la misma responsabilidad sobre la gobernanza de Internet. Como resultado del proceso de la Cumbre, ICANN también reconoció la necesidad de iniciar un proceso de reforma interna para convertirse en un foro más abierto y democrático.

Quizá más importante para las organizaciones de la sociedad civil involucradas en el proceso, un resultado oficial de la CMSI fue la creación del Foro de Gobernanza de Internet. Esto fue un logro importante porque, aunque el Foro no tiene un papel asesor ni funciones reales de decisión política ni supervisión, éste será un espacio concreto en que los gobiernos, la sociedad civil y las empresas privadas podrán discutir en pie de igualdad políticas mundiales de información y comunicación, y donde todas estas partes podrán formular propuestas y recomendaciones. Después de la buena experiencia del Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet es de esperar que este espacio sea altamente influyente en el futuro desarrollo de Internet y su gobernanza, desde una perspectiva amplia y que abarque no sólo números y nombres de dominio, sino también temas tales como la fijación internacional de costos, el acceso a la información, la libertad de expresión, la diversidad cultural y lingüística, la privacidad, la seguridad cibernética y el uso de software libre y de fuente abierta.

Implementación y seguimiento Con respecto a la implementación de la CMSI y los mecanismos de seguimiento, los resultados son inciertos. Se reconoció que organismos de la ONU como la UIT, la UNESCO y el PNUD deberían tener un papel importante en el proceso de implementación y se decidió que la Comisión de Ciencia y Tecnología del Consejo Económico y Social (ECOSOC) estaría a cargo del seguimiento de las acciones llevadas a cabo para poner en práctica el Plan de Acción acordado. Aunque éste no sea el ámbito más adecuado dentro del sistema de la ONU para hacerse cargo de la amplia gama de temas que abarca la “sociedad de la información”, la decisión debe interpretarse como una solución de compromiso y, en cierta medida, una pequeña victoria contra las posiciones de gobiernos como Estados Unidos, que se oponían a identificar cualquier tipo de mecanismo concreto para implementar y seguir los resultados de la CMSI, en línea con la política general de Washington de vaciar de contenido los espacios de multilaterales de debate y negociación.

Sentimientos encontrados La Cumbre de Túnez, que debía dar una respuesta a problemas que surgieron en la primera fase de la CMSI –en particular la democratización del sistema de gobierno de Internet y la financiación del desarrollo de la información y las comunicaciones en el Sur– se cerró con sentimientos encontrados. La brecha entre los objetivos de la sociedad civil para la segunda fase –expresados en la declaración de la sociedad civil al final de la primera fase– y los resultados reales de las negociaciones oficiales es casi tan amplia como la brecha social, económica y tecnológica entre el Norte y el Sur.

Es necesario reconocer, sin embargo, los avances que se han logrado en el proceso. En particular, si se mira hacia atrás y se considera el contexto en que se concibió la CMSI. Estos progresos se han visto expresados, en especial, en el reconocimiento de la importancia de la participación de la sociedad civil en ámbitos globales de discusión, en la nueva perspectiva hacia el papel de las inversiones públicas y privadas para el desarrollo de las TIC, en la apertura del debate sobre políticas de gobernanza de Internet a múltiples actores y, más importante, en apuntalar un cambio de concepción de la sociedad de la información que, hasta ahora, había estado demasiado centrada en sus aspectos tecnológicos y había girado demasiado en torno a sus posibilidades comerciales.

La oportunidad de una sociedad de la información “centrada en la gente” y “orientada al desarrollo”, concebida en la Declaración de Principios de Ginebra, todavía está al alcance después de Túnez. Para avanzar hacia ella se deben concretar sin demora los compromisos de la CMSI bajo la forma de acciones específicas en los niveles nacionales, regionales y globales.

(*) Pablo Accuosto es coordinador del proyecto WSIS Papers (Documentos para la CMSI) del Instituto del Tercer Mundo (ITeM).