Nº 163 - enero/febrero 2006

Argentina y Brasil

por María José Romero

Los desafíos de la cancelación de la deuda con el FMI

La decisión que los gobiernos de Argentina y Brasil anunciaron a fines de 2005 es la culminación de un proceso que con diferentes trayectorias condujeron a los dos países hacia el mismo destino: pagar al FMI. Esta decisión plantea a ambos gobiernos importantes desafíos para el año que comienza.

El escenario latinoamericano y mundial se vio sorprendido por los recientes anuncios de Brasil y Argentina de cancelar su deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI). La crisis que vivieron estos dos países hacia fines del siglo pasado y principios del actual obligó a los gobiernos a recurrir al FMI, aumentando así el grado de endeudamiento y exposición de sus economías. Esto llegó al punto de pasar a integrar el ranking de los mayores deudores del organismo multilateral junto con Rusia y Turquía.
Hoy la estrategia dominante en la región, apoyada fervientemente por el FMI, es el “desendeudamiento”. De esta manera, los gobiernos latinoamericanos recurren a la compra de deuda externa a través del endeudamiento interno, como Colombia y Uruguay, o a la cancelación de la deuda utilizando sus reservas internacionales, como México y Venezuela.
Dentro de este contexto regional es posible identificar algunas particularidades en los anuncios hechos por Argentina y Brasil. Mientras que los desafíos hacia el futuro y la utilización política de un recurso económico pueden ser similares, el recorrido de ambos países para llegar a la situación presente marca claras diferencias.

Argentina: ¿cómo se llega a decir “¡basta a la deuda externa!”? Desde la salida del ministro de Economía, Roberto Lavagna, y el recambio ministerial de principios de diciembre, Argentina tenía planteado un gran desafío: cómo continuar su relación con el FMI.
Durante todo 2005 el equipo económico soportó estoicamente las presiones del organismo multilateral. Según reiteradas declaraciones de sus más altos representantes –como el director gerente Rodrigo Rato, la subdirectora gerente Anne Krueger y el director del Departamento para el Hemisferio Occidental, Anoop Singh– Argentina debía bajar el tipo de cambio, aumentar las tarifas de las empresas públicas privatizadas, incrementar la tasa de interés para combatir la inflación y revisar la situación de los bonistas que no entraron al canje de deuda, por valor de 23.400 millones de dólares. El gobierno de Néstor Kirchner rechazó sistemáticamente todas las “sugerencias”, advirtiendo que no estaba dispuesto a modificar una política económica que había permitido la recuperación actual.
El discurso de Kirchner hacia el FMI fue siempre de enfrentamiento y reproche por la actitud que tuvo el organismo multilateral durante la grave crisis económica y financiera de 2001. Y mientras Lavagna se quejaba del mal trato de los funcionarios del FMI, Rato criticaba la utilización política que hacía Argentina de la negociación con el organismo en vísperas de las elecciones legislativas de octubre de 2005.
El alejamiento obligado de Lavagna del Ministerio de Economía le dio un respiro a la relación entre Argentina y el FMI y en su última conversación con la nueva ministra, Felisa Miceli, Rato le sugirió la necesidad de aprovechar esta coyuntura para entablar un nuevo diálogo.
Este nuevo contexto abrió una interrogante en relación al futuro, que terminó por despejarse con el inesperado anuncio de Kirchner: “¡Basta de deuda externa!, ¡Argentina se libera!”.
Con esta decisión Argentina pagará al FMI 9.810 millones de dólares durante los primeros días de 2006, con lo cual cancelará el total de su deuda con el organismo multilateral, lo que representa 8,9 por ciento de su deuda pública.
La situación actual de la deuda externa argentina indica que, además de la deuda con el FMI, el país mantiene una deuda con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que representa 6,9 por ciento de su deuda pública y una deuda con el Banco Mundial que representa 5,8 por ciento.
Según el discurso oficial, esta decisión deja al país “libre de condiciones” y permite un ahorro en intereses de 842 millones de dólares. Sin embargo, más allá de los numerosos apoyos políticos y sociales recibidos, felicitaciones del FMI y del ex ministro Lavagna incluidas, la decisión es objeto de críticas y plantea desafíos hacia el futuro.
Desde la oposición, los dirigentes políticos se oponen a la medida con diferentes argumentos. Elisa Carrió, líder de Afirmación para una República Igualitaria (ARI), sostiene que “siempre una política de desendeudamiento es correcta con una salvedad: este pago, en la forma anunciada, supone acceder a lo solicitado por el Fondo Monetario, cuya política global era salir de los países con alta exposición en materia de deuda. Esto implica que Argentina abandona la posibilidad de hacer que el FMI sea copartícipe de los costos de la crisis, pese a haber dicho en todos los foros que era corresponsable” (Clarín, 16 de diciembre de 2005).
En el mismo sentido, muchos analistas han señalado el trato de acreedor privilegiado que ha recibido el FMI, ya que una vez declarado el default, Argentina nunca dejó de pagarle en forma puntual a los tres organismos multilaterales (FMI, Banco Mundial y BID), pero inició una negociación de canje de deuda con los tenedores de bonos, con una quita cercana a 66 por ciento, entre los que se encuentran nueve millones de aportantes al sistema de Administradores de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), tenedores de bonos argentinos y extranjeros.
En cuanto a la forma de pago, la utilización de reservas internacionales es otro de los puntos más cuestionados de la medida. El FMI había “sugerido” al equipo económico argentino recurrir a esas reservas para cancelar su deuda en junio de 2005. Esta propuesta fue rechazada por Kirchner y Lavagna con el argumento de que cuestionaba la independencia del Banco Central en materia de política monetaria. En ese momento, el respaldo de la oferta monetaria que las reservas internacionales constituyen no era el argumento principal.
Hoy el gobierno dejó atrás todos sus argumentos y decidió emitir un decreto de necesidad y urgencia modificando la Carta Orgánica del Banco Central e introducir el concepto de reservas de libre disponibilidad. Aunque las reservas hayan aumentado, de 23.000 millones a 26.800 millones de dólares, es claro que se trata de una decisión política.
Por tanto, más allá de la existencia de reservas disponibles y de un importante superávit fiscal sostenido, los cuestionamientos sociales apuntan a la grave deuda interna que arrastra el país desde la década del noventa y que una vez más se ve postergada. La pobreza e indigencia aún no han alcanzado los valores de 1998, y según las cifras oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) se ubican en 38,5 por ciento, mientras que los programas sociales son cuestionados por serias irregularidades.
¿Qué cambió de junio a diciembre para que el presidente argentino tomara esta decisión? Probablemente fue necesario prescindir de Lavagna, quien siempre creyó que lo mejor era buscar una refinanciación de la deuda con el FMI, “pateándola hacia delante”, considerando que Argentina deberá refinanciar a partir de 2006 una parte creciente de su deuda con los acreedores privados y que es muy difícil pronosticar lo que ocurrirá en los próximos años en el escenario financiero internacional (Página 12, 16 de diciembre de 2005).
Asimismo, fue necesario esperar el momento económico y político propicio. En esto seguramente jugó un papel muy importante la decisión en el mismo sentido del presidente de Brasil, Luis Inacio Lula da Silva, su repercusión internacional y las numerosas conversariones con el presidente de Venezuela, Hugo Chávez.

Brasil: el ejemplo del hermano mayor La situación de Brasil con el FMI es notoriamente distinta a la de su socio del Mercosur. Lula recibió el gobierno de Fernando Henrique Cardoso en 2003 con una fuerte deuda, luego de recurrir tres veces a los fondos del FMI. La bandera electoral del Partido de los Trabajadores (PT), al que pertenece Lula, siempre fue contraria al FMI. Sin embargo, en su primer año de gobierno Lula renovó el acuerdo con el organismo multilateral.
Contrariamente a lo que sucede en Argentina, la relación de Brasil con el FMI ha sido históricamente buena y el discurso de Lula ha sido siempre de tono moderado. Más allá de sus dichos, lo que motiva la receptividad y los elogios de los funcionarios del FMI es la política que ha llevado adelante el gobierno brasileño: las cuentas fiscales han cerrado según las recetas del organismo.
La decisión de Brasil de no renovar el acuerdo stand by que mantenía con el FMI en marzo de 2005, el pago anticipado de 5.000 millones de dólares en julio de este año y el desarrollo posterior de su economía dan cuenta de que no resultó necesario para el gobierno estar condicionado formalmente para cumplir con los lineamientos de la institución.
La decisión de Lula de cancelar la deuda con el FMI por 15.500 millones de dólares se ubica en este contexto. Según declaraciones del ministro de Economía, Antonio Palocci, “la decisión de cancelar la deuda supone el ahorro de 900 millones de dólares y no provocará ninguna alteración en el buen relacionamiento entre el gobierno brasileño y el FMI. Brasil va a continuar relacionándose con el FMI en su condición de socio y continuará desarrollando proyectos en conjunto” (Rede Brasil). Por tanto, en este caso, el argumento de mayor independencia no motiva la decisión.
La deuda con el FMI representa apenas siete por ciento del total de la deuda externa brasileña, mientras que la deuda mayor es la que mantiene desde 1983 con el Club de París, organismo integrado por los diecinueve países más industrializados.
Con esta medida seguramente el gobierno brasileño intente contrarrestar las críticas a su política económica, que en el tercer trimestre del año se ha retraído en 1,2 por ciento respecto al segundo trimestre, su peor resultado trimestral desde que Lula asumió la Presidencia. De esta manera, el gobierno puede comenzar 2006, año en el que Lula intentará la reelección, con una nueva “bandera electoral”: por primera vez en ocho años Brasil estará libre de sus obligaciones con el FMI.
Al mismo tiempo, para Brasil este hecho constituye un paso más en la búsqueda del investment grade (grado de inversión), calificación de las agencias de riesgo que sirve como una carta de presentación ante los inversores del mundo.
Por tanto, tan radical era el discurso preelectoral de Lula -¡Fuera el FMI!- que lo consigue luego de hacer “buena letra” y pagar todo lo que debía, transformándose según la organización Rede Brasil en el “mejor alumno” del organismo multilateral.
Desde el FMI, la reacción fue de total beneplácito. Rato felicitó al gobierno de Lula y en la conferencia de prensa celebrada en Washington el 14 de diciembre de 2005, en la que realizó el balance del último semestre de su gestión, puso como ejemplo la actitud de Brasil. En esa ocasión, el director gerente del FMI señaló que países como Argentina podrían aprovechar el buen momento de la economía mundial para efectuar reformas, tal como hizo Brasil, refiriéndose a “políticas fiscales y monetarias prudentes”.
En otras condiciones el anuncio de Brasil hubiera despertado gran preocupación internacional, por el rol que el país desempeña en la economía mundial. Sin embargo, Brasil cancela su deuda con el FMI cumpliendo con todas sus metas e incluso con metas propias mucho más estrictas. Mientras el acuerdo con el FMI establecía que el país debía obtener un superávit fiscal primario de 4,25 por ciento del PIB, el gobierno de Lula economizó 5,97 por ciento en los primeros diez meses de 2005.
El desempeño económico de Brasil, a expensas del impulso exportador, y sus ahorros le han permitido aumentar sus reservas internacionales desde 2003 hasta la fecha, de 15.000 millones a 67.000 millones de dólares. Sin embargo, la situación de Brasil continúa siendo vulnerable.
Las previsiones de crecimiento para 2006 son sólo de tres por ciento y el volumen de deuda pública es cercana a sesenta y cinco por ciento del PIB. Por lo que el ahorro público y el aumento de reservas, producto también de fuertes recorte a los programas sociales y ambientales, no es suficiente como para reflejar una mejora en las condiciones sociales, pobreza y desigualdad fundamentalmente.

Viejos y nuevos desafíos La decisión que los gobiernos de Argentina y Brasil anunciaron en el último mes de 2005 es la culminación de un proceso que con diferentes trayectorias condujeron a dos países hacia el mismo destino: pagar al FMI.
El organismo multilateral está recuperando poco a poco su dinero. La Junta Directiva debe estar feliz por ello, aunque los funcionarios de segunda línea teman perder la incidencia que han tenido por décadas en las economías latinoamericanas.
Sin embargo, esta decisión plantea importantes desafíos para los gobiernos de Argentina y Brasil.
La fuerte presión por cumplir con los lineamientos del FMI para continuar recibiendo financiamiento externo se cambia ahora por la imperiosa necesidad de mantener la credibilidad internacional y cumplir con los requerimientos internos que permitan que ambos países no caigan nuevamente en las garras de los financiadores internacionales por no haber sido capaces de prescindir de ellos.
De esta manera, ambos gobiernos se verán forzados aún más a mantener una disciplina fiscal y monetaria que les permita no tener que recurrir a préstamos, que en caso de ser necesarios serían tomados a tasas de interés mucho más altas a las que presta el FMI.
Las reservas internacionales de ambos países habrán disminuido. En Brasil, el desembolso de 15.500 millones de dólares representa veinticinco por ciento de sus reservas, mientras que en Argentina los 9.810 millones de la cancelación implica resignar 36,6 por ciento de sus reservas líquidas. En este último caso ya se estima que recuperar el nivel de reservas llevará a la economía cerca de un año de gestión a los niveles estimados, lo que no es una tarea sencilla.
Por otra parte, la independencia respecto de las condicionalidades del FMI no alcanza si los gobiernos tienen que incorporar las recetas del organismo multilateral a sus propios programas. Los discursos podrán seguir siendo de enfrentamiento, como en Argentina, o moderados, como en Brasil, pero nada indica que haya diferencias entre uno y otro en cuanto a los comportamientos gubernamentales.
Por tanto, más allá de los indicadores económicos y la estricta disciplina fiscal que Argentina y Brasil deberán cumplir, los sectores sociales más empobrecidos son los que han pagado y pagarán con su postergación todos los “espectaculares” anuncios que los gobiernos deciden hacer.

(*) María José Romero es politóloga y editora del Monitor de Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) en América Latina: http://ifis.choike.org