Nº 163 - enero/febrero 2006

Acuerdos de libre comercio bilaterales y regionales

por Martin Khor

Elementos, naturaleza y consecuencias para el desarrollo.

En los últimos años se ha registrado una creciente tendencia de muchos países en desarrollo, ya sea individualmente o en grupos, a celebrar acuerdos de libre comercio con países industrializados. La experiencia demuestra que esos pactos no son la mejor opción para los países en desarrollo, porque permiten a los países ricos arrancarles concesiones que no podrían obtener en foros multilaterales, como la Organización Mundial de Comercio.

Muchos países en desarrollo han firmado o están negociando acuerdos de libre comercio con países industrializados o con otros países en desarrollo. Sin embargo, se reconoce en general que los acuerdos de libre comercio, en especial entre un país industrializado y otro en desarrollo, no son la mejor opción para éste, y que son preferibles las negociaciones y los tratados multilaterales.
Las razones son las siguientes: 1. Los acuerdos bilaterales suelen provocar un “desvío comercial”, en el sentido de que los socios desvían productos que pueden ser más baratos a favor de productos del socio del acuerdo de libre comercio, aun si estos últimos productos no son baratos. Esto provoca ineficiencia.
2. En un acuerdo de libre comercio entre un país industrializado y un país o un grupo de países en desarrollo, estos últimos están en general en una posición negociadora más débil debido a la falta de capacidad de sus economías, y a la mayor debilidad de su situación política y sus recursos de negociación.
3. En la Organización Mundial de Comercio (OMC), el foro en que se realizan negociaciones multilaterales de comercio, se reconocen los principios de trato especial y diferenciado y reciprocidad no plena. Por lo tanto, los países en desarrollo están en mejores condiciones de negociar sobre la base de la no reciprocidad y por resultados no recíprocos, es decir que no están obligados a abrir sus mercados (o a asumir otras obligaciones) en la misma medida que los países industrializados. Sin embargo, estos “principios de desarrollo” están en general ausentes en los acuerdos de libre comercio, o sólo se reflejan en los períodos de implementación a largo plazo para el país en desarrollo. Los acuerdos de libre comercio se basan en general en la reciprocidad. Este tratamiento igualitario de partes con capacidades diferentes produce, muy probablemente, resultados injustos.
4. Los acuerdos de libre comercio contienen muchos elementos que no están sujetos a normas en la OMC. Muchos de esos tratados entre países del Norte y el Sur incluyen normas sobre inversiones, compras del Estado y leyes de competencia, que hasta ahora han sido rechazadas por los países en desarrollo en el ámbito de la OMC. Los países en desarrollo también se han opuesto a discutir normas laborales y ambientales en la OMC, pero estos asuntos están entrando por la puerta trasera a través de los acuerdos de libre comercio, aunque en éstos deberían aplicarse las mismas razones que en la OMC para el rechazo de los países en desarrollo a esas normas.
5. Aun en cuestiones que ya están reguladas en la OMC (por ejemplo la propiedad intelectual y los servicios), los países en desarrollo cuentan en esa organización con mecanismos de flexibilidad y opciones para interpretar e implementar sus obligaciones. En los acuerdos de libre comercio, en cambio, algunos países industrializados intentan eliminar esa flexibilidad para los países en desarrollo. Si esos intentos prosperan, el espacio político de los países del Sur, en procura de metas de desarrollo socioeconómico, se reducirá significativamente.
6. La proliferación de los acuerdos de libre comercio también ejerce presión sobre los recursos personales y financieros en los países en desarrollo y requiere importantes conocimientos técnicos que no siempre están disponibles, dado el gran número de tratados y la limitación de los recursos.

Creciente discriminación El informe “El futuro de la OMC”, encargado por el director general y publicado en enero de 2005, criticó la proliferación de acuerdos bilaterales y regionales de comercio, por considerar que éstos han convertido al principio de la nación más favorecida en la excepción y no en la norma, lo cual ha provocado una creciente discriminación en el comercio mundial. (El principio de la nación más favorecida prevé la no discriminación entre los países miembros de la OMC.) La reanudación de las negociaciones en la OMC por el programa de trabajo de Doha después de la reunión del Consejo General del 31 de julio de 2004, fue celebrada por muchos como una resurrección de las negociaciones multilaterales de comercio, que supuestamente deben reducir las presiones para celebrar acuerdos bilaterales. En Tailandia, académicos y ONGs reclamaron al gobierno que abandonara sus planes de tratados bilaterales de comercio a favor de la agenda multilateral y la OMC. “El gobierno tailandés tendrá que reconsiderar su énfasis en las negociaciones bilaterales de comercio. Será difícil para el gobierno defender los acuerdos de libre comercio sobre las negociaciones de la OMC, porque para Tailandia es importante prestar atención a la plataforma mundial de comercio”, declaró Sompop Manarang, profesor de economía internacional de la Universidad de Chulalongkorn. Sin embargo, parece que las negociaciones de libre comercio van viento en popa, y se han anunciado todavía más acuerdos a negociar.
Varios investigadores han señalado que, aunque los acuerdos bilaterales pueden ser tentadores para un país en desarrollo, que podría obtener alguna ventaja específica de su socio industrializado –tal como un mejor acceso al mercado para algunos de sus productos–, existen también varios peligros y desventajas potenciales. Se sabe que países industrializados como Estados Unidos y Japón desean utilizar el instrumento de los acuerdos bilaterales para obtener de sus socios lo que no pudieron conseguir en la OMC.

Opiniones cambiantes sobre los efectos de la liberalización Mientras un país en desarrollo emergente, que ya se haya liberalizado en buena medida, puede tolerar las presiones de una liberalización más rápida, otros quizá no puedan competir si se ven obligados a acelerar la apertura de sus mercados o a aceptar otras exigencias de los países industrializados.
Hasta hace pocos años había una extendida creencia en la ortodoxia –promovida especialmente por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y planificadores políticos de países industrializados– de que la liberalización era necesariamente buena para el desarrollo, y que cuanto más rápida fuera la liberalización mejor sería para el desarrollo. Ésta fue la base intelectual de la presión de los países industrializados para que los países en desarrollo recortaran de manera rápida y profunda sus aranceles de importación, eliminaran barreras no arancelarias y abrieran sus mercados de servicios, sus sectores financieros y sus regímenes de inversiones.
Sin embargo, tal ortodoxia ha generado un creciente escepticismo, no sólo de parte de la sociedad civil sino también de planificadores políticos, principalmente porque esa liberalización tan rápida provocó grandes oleadas de importaciones en muchos países en desarrollo, con efectos adversos sobre los sectores industriales y agrícolas nacionales, y también sobre la balanza de pagos y el endeudamiento de esos países. El paradigma emergente es que los países en desarrollo requieren cierto grado de protección para que sus empresas y granjas nacionales puedan competir en sus propios mercados. De hecho, fue de esta forma que los países ahora industrializados implementaron sus propias políticas comerciales e industriales cuando se encontraban en fase de desarrollo.
Dicha protección es especialmente necesaria para los países en desarrollo cuando muchos productos agrícolas están fuertemente protegidos por aranceles y subsidios en los países industrializados, y cuando los subsidios internos y a las exportaciones permiten que estos últimos vendan productos artificialmente baratos en el mercado internacional. La protección arancelaria es el medio por el cual los países en desarrollo pueden defender a sus agricultores de esa competencia injusta, en especial desde la prohibición de restricciones cuantitativas a las importaciones en la Ronda Uruguay.
Los países en desarrollo han defendido esos argumentos en la OMC. Estos países siguen tres vías para fortalecer la dimensión del desarrollo en la OMC: 1. Propuestas para aclarar, revisar o modificar normas vigentes, debido a problemas de aplicación.
2. Propuestas para fortalecer disposiciones vigentes sobre trato especial y diferenciado en las normas de la OMC, y para introducir otras nuevas si son necesarias.
3. Propuestas para incorporar disposiciones adecuadas sobre trato especial y diferenciado a las nuevas normas o las normas revisadas que se discuten en las actuales negociaciones (en especial en relación con productos agrícolas e industriales).
Algunos países industrializados están comenzando a abandonar su anterior insistencia en la liberalización en los países en desarrollo. Por ejemplo, el gobierno británico ha declarado que no procurará “imponer” la liberalización a países africanos ni a los países menos adelantados. La reciente cumbre del Grupo de los Ocho (G-8) países más industrializados emitió una declaración sobre líneas similares. Aparentemente, este cambio de actitud sólo es aplicable a los países menos adelantados, y no a los otros países en desarrollo. Sin embargo, es notorio el cambio de actitud hacia la liberalización, aun en círculos políticos de los países industrializados.

“Reciprocidad” como principio en los acuerdos de libre comercio La vía del desarrollo está notoriamente ausente en los acuerdos de libre comercio entre países industrializados y países en desarrollo. Por el contrario, esos acuerdos se negocian principalmente sobre la base de la “reciprocidad”, es decir que ambas partes asumen niveles similares de obligaciones.
Esto se debe mayormente a la insistencia de los planificadores de políticas comerciales de los países industrializados en ese enfoque recíproco y en la necesidad de que los acuerdos de libre comercio sean coherentes con las normas de la OMC, en particular con el Artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) de 1994, relativo a uniones aduaneras y zonas de libre comercio. Este artículo permite la creación de zonas de libre comercio bajo ciertas condiciones. Prevé que “el establecimiento de una unión aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obstáculos al de otras partes contratantes con estos territorios”. También define una zona de libre comercio como un grupo de dos o más territorios aduaneros en que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas del comercio “sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios”.
Esto suele interpretarse como que los acuerdos de libre comercio deben ser de naturaleza recíproca, dado que el Artículo XXIV no menciona el trato especial y diferenciado, y los aranceles y otras restricciones comerciales deben eliminarse “con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales” entre las partes. Sin embargo, no se define qué es “lo esencial”. En discusiones entre la Unión Europea y países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), dos grupos que negocian acuerdos de asociación económica entre sí, la Unión Europea ha considerado que significa al menos noventa por ciento del comercio, mientras que algunos países de ACP interpretan que significa al menos sesenta por ciento del comercio.
Recientemente, ha habido propuestas para revisar o aclarar el Artículo XXIV de modo que permita claramente relaciones no recíprocas en los acuerdos de libre comercio entre países del Norte y del Sur. El grupo de ACP realizó esa propuesta. China también planteó una propuesta orientada al desarrollo relacionada con el Artículo XXIV.
Si el artículo no se aclara ni revisa y la reciprocidad sigue siendo el principio de los acuerdos de libre comercio entre países industrializados y países en desarrollo, y si esos acuerdos abarcan casi todos los productos, entonces un país en desarrollo típico se encontrará en gran desventaja, dado que tiene menor capacidad de producción y probablemente tenga aranceles significativamente más altos que su socio industrializado, en especial sobre productos industriales. La eliminación de aranceles afectará los negocios o la viabilidad de industrias nacionales, e incluso de establecimientos agrícolas del país en desarrollo típico.

Necesidad de un marco político y de evaluación de costos y beneficios La negociación de un acuerdo de libre comercio es algo muy serio, porque puede tener profundas consecuencias en las políticas de desarrollo y también en lo social y económico para un país en desarrollo. Aunque puede producir algunas ganancias en materia de exportaciones, también puede: (a) provocar un aumento de las importaciones, con consecuencias para la balanza comercial y la situación de la deuda; (b) facilitar oleadas de importación debidas a la reducción o supresión de aranceles, lo cual puede perjudicar a las industrias y a los agricultores nacionales; (c) reducir los ingresos por aranceles, con consecuencias para el presupuesto gubernamental; (d) restringir y en algunos casos eliminar “espacio político”, o las opciones e instrumentos disponibles para que un país instituya ciertas políticas sociales, económicas y de desarrollo.
Por lo tanto, antes de comenzar a negociar un acuerdo de libre comercio, un país en desarrollo debe contar con tres elementos.
El primero es un marco político nacional que comprenda una estrategia general de desarrollo, con planes de análisis sectorial (para la agricultura, la industria y los servicios) y planes por temas (políticas hacia la inversión extranjera, la participación local en la economía, la propiedad intelectual, etcétera).
Las propuestas presentadas por el socio o potencial socio podrán luego evaluarse en el contexto de este marco, así como las propias posiciones del país en cuestión. En ausencia de este marco, sería difícil determinar los objetivos de la negociación, así como las ventajas y desventajas del acuerdo propuesto.
El segundo elemento sería un marco para evaluar los costos y beneficios del acuerdo de libre comercio según sus diversos componentes y las diversas propuestas y disposiciones, y su equilibrio general.
Los costos y beneficios pueden evaluarse en términos de: (a) ganancias y pérdidas comerciales, por ejemplo aumento de las exportaciones o las importaciones; (b) ganancias y pérdidas en materia de empleo; (c) efectos del acuerdo sobre el grado de espacio político y la flexibilidad de que dispone el país; (d) efectos sociales: sobre el acceso a la salud, al conocimiento, a la seguridad alimentaria, etcétera; (e) efectos sobre la transferencia de tecnología.
Podría agregarse otro tipo de efectos.
Asimismo, los costos y beneficios pueden aplicarse a los diversos aspectos sujetos a normas en el acuerdo de libre comercio, como ser el acceso al mercado (de productos del socio y del propio país), los servicios, la propiedad intelectual, la inversión, la competencia y las compras del Estado, y normas ambientales y laborales. También pueden evaluarse los costos sociales y ambientales en general.

Toma de decisiones Un tercer elemento sería el establecimiento o la organización de los recursos y la base institucional para evaluar si se debe comenzar a negociar el acuerdo de libre comercio. En caso afirmativo, se debe organizar equipos de negociación, los objetivos y la conducción de las negociaciones. Como parte del proceso, diferentes organismos gubernamentales deben ser consultados e integrarse al proceso de formulación de políticas y posiciones. Es igualmente importante involucrar a las partes interesadas, como ser empresas nacionales, sindicatos, agricultores, consumidores, grupos de pacientes y proveedores de servicios de salud, y activistas ambientales, dado que el acuerdo de libre comercio puede tener amplios efectos en la sociedad.
Finalmente, se debe adoptar decisiones nacionales con respecto a: 1. Negociar o no el acuerdo.
2. En caso afirmativo, cómo conducir las negociaciones.
3. Qué temas incluir y excluir del ámbito del acuerdo.
4. Presentación de posiciones.
5. Evaluación de la posición de la otra parte.
6. Evaluación continua de los costos y beneficios de las propuestas y las disposiciones.
7. Concluir o no las negociaciones, si hay muchos puntos conflictivos y cuestiones pendientes.

Ejemplo de un marco de costos y beneficios de un acuerdo de libre comercio

Posibles beneficios Posibles costos 1. Acceso al mercado del socio para bienes (a) agrícolas (b) industriales

2. Acceso al mercado del socio para servicios (a) comerciales (b) laborales

3. Posibles concesiones sobre barreras no arancelarias, como normas sobre productos y obstáculos técnicos al comercio.

4. Posibles mecanismos de ayuda.

5. Posibles flujos de inversiones y tecnología. 1. Acceso al mercado nacional de bienes (a) agrícolas (b) industriales

2. Acceso al mercado nacional de servicios

3. Propiedad intelectual: (a) acceso a medicamentos (b) formas de vida (c) obtenciones vegetales (d) biodiversidad y prescripciones de información (e) derechos de autor y acceso a la información (f) difusión periodística

4. Temas de Singapur: (a) inversión (b) contratación pública (c) política de competencia

5. Normas laborales y ambientales

6. Costos ambientales

Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.