Nº 162 Octubre - Diciembre 2005

Yilmaz Akyuz, ex economista principal de la UNCTAD

FMI debe abandonar política de desarrollo y comercio exterior

por Martin Khor

El Fondo Monetario Internacional (FMI) debe abandonar sus préstamos y políticas relacionadas con el desarrollo y el comercio exterior, y retornar a su cometido original de proteger la estabilidad financiera internacional, sostiene Yilmaz Akyuz, ex economista principal de la UNCTAD, en un documento presentado en una reunión del G-24, la principal agrupación de países del Sur que actúa en el FMI y el Banco Mundial.

Un reconocido experto en temas de desarrollo y finanzas presentó al Grupo de los 24 (G-24) un conjunto de propuestas entre las que se cuenta la sugerencia de que el Fondo Monetario Internacional (FMI) abandone sus préstamos y políticas relacionadas con el desarrollo y el comercio exterior, y retome su cometido original de proteger la estabilidad financiera internacional. Las propuestas están contenidas en el trabajo “Reforming the IMF: Back to the Drawing Board” (La reforma del FMI: de vuelta a la mesa de trabajo), de Yilmaz Akyuz, ex director de la División sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y coordinador de su informe anual, que se discutió en la 21ª reunión del grupo técnico del G-24 celebrada el 15 y 16 de setiembre en la sede del FMI en Washington.
El documento analiza cabalmente las diversas actividades y el rendimiento del FMI, y presenta propuestas de reformas que incluyen la eliminación de varios temas entre sus actividades, la modificación del contenido de las funciones restantes y la puesta al día de su sistema de gestión.
Akyuz manifestó que el propósito original del FMI (proteger la estabilidad monetaria y financiera internacional) es ahora más fuerte que en la inmediata posguerra dada la magnitud y la velocidad de los movimientos internacionales de capital y su capacidad para perjudicar a la economía real. “Por lo tanto, el FMI debe volver a sus objetivos centrales y concentrarse en impedir fallas del mercado y políticas para poder obtener una mayor estabilidad económica internacional y facilitar la expansión del empleo, el comercio exterior y el ingreso”.
Para realizar ese objetivo el FMI deberá asumir reformas en numerosos frentes, como una gestión más concentrada y el abandono de la financiación y la política del desarrollo. Sus préstamos en casos de crisis deberán tener límites estrictos y en su lugar debe desarrollar mecanismos ordenados de manejo de la deuda.
El FMI también debe concentrarse en los préstamos destinados a financiar desequilibrios temporales de la cuenta corriente, con más automatismo para abordar los desequilibrios y menos énfasis en los ajustes políticos. Los condicionamientos no deben extenderse a las cuestiones estructurales sino confinarse a las políticas macroeconómica y cambiaria.
Akyuz agregó que la actividad de vigilancia del FMI aumentó la vulnerabilidad y la fragilidad de los mercados emergentes al fomentar la liberalización prematura de la cuenta de capitales y no alertar a los países sobre los peligros implícitos. Por lo tanto, debe producirse un cambio fundamental en la metodología del organismo multilateral con respecto a los temas del mercado de capitales. Las reformas también deben abordar las deficiencias en la gestión del FMI.
El FMI ya no realiza sus funciones originales: garantizar la disciplina multilateral en las políticas cambiarias y proporcionar liquidez a la financiación de la cuenta corriente. En cambio, se ha concentrado en la financiación para el desarrollo, la política de desarrollo y la reducción de la pobreza en los países pobres, y en la administración y la resolución de las crisis de cuentas de capital en los mercados emergentes.
Argumenta que no existe una base sólida para que el FMI se dedique a las cuestiones de desarrollo, incluso en los casos de préstamos a largo plazo. Esto también se aplica a la política comercial, que es un tema para las negociaciones multilaterales realizadas en otros ámbitos del sistema mundial. Tampoco existe mucho fundamento para las operaciones de rescate financiero, que hasta el momento han sido el principal instrumento de intervención del FMI en los casos de crisis.
Por el contrario, el FMI debería prestar mucha más atención a dos áreas en las cuales su existencia está mejor fundamentada: la financiación de corto plazo y contracíclica de la cuenta corriente y la vigilancia efectiva de las políticas macroeconómicas y financieras nacionales, sobre todo de los países con un impacto preponderante en la estabilidad monetaria y financiera internacional.
El FMI se diseñó originalmente para asegurar un sistema ordenado de pagos internacionales a tipos de cambio estables pero ajustables bajo condiciones de movimientos internacionales de capitales rigurosamente limitados. Una tarea clave era proporcionar liquidez internacional para evitar los ajustes deflacionarios y desestabilizadores y las restricciones comerciales y cambiarias en los países que enfrentan déficit temporarios de sus balanzas de pagos.
Los condicionamientos representan una gran divergencia con respecto a los objetivos de Bretton Woods. A través de los condicionamientos el FMI ha impuesto exactamente el tipo de políticas que los técnicos de posguerra procuraron evitar en los países con dificultades de pago: la austeridad y los ajustes monetarios desestabilizadores.
La austeridad se fomentó no sólo cuando las dificultades de la balanza de pagos se debían al exceso en el gasto nacional o a las distorsiones en la estructura de precios, sino también cuando eran el producto de perturbaciones externas como los movimientos adversos en los términos de intercambio, el aumento de las tasas de interés internacionales o medidas comerciales incorporadas por otro país.
Asimismo, la distinción entre desequilibrios temporales y estructurales está desdibujada y con frecuencia implica que los países en desarrollo deben interpretar cada shock positivo como algo temporal y, por lo tanto, abstenerse de utilizarlo como una oportunidad para la expansión, y cada shock negativo como permanente, adaptándose a él mediante el recorte del crecimiento y/o la alteración de la estructura nacional de precios.
El FMI sufrió una fuerte transformación con el colapso del sistema cambiario de Bretton Woods. La estabilidad de la moneda dejó de ser el principal objetivo de la cooperación económica internacional. El documento rastrea los cambios en los cometidos y los objetivos a medida que el FMI se encargaba cada vez más de los temas de desarrollo mediante los programas de ajuste estructural y el Servicio para la Reducción de la Pobreza y el Crecimiento, y se convertía en un prestamista en épocas de crisis para los mercados emergentes.
De esta manera, sesenta años después de su fundación el FMI es una institución muy distinta a la que crearon sus arquitectos. Ahora está profundamente dedicada a los temas de desarrollo. Comenzó como una institución diseñada para fomentar el crecimiento y la estabilidad mundiales mediante la disciplina multilateral sobre las políticas cambiarias, el control sobre los movimientos de capital y la provisión de liquidez para la financiación de la cuenta corriente. Terminó concentrándose en la gestión y la resolución de las crisis en la cuenta de capital de los mercados emergentes asociadas con la inestabilidad excesiva de los movimientos de capital y los tipos de cambio, designando una gran proporción de sus préstamos a la financiación de la salida de capitales.
Asimismo, aunque al principio todos los miembros del FMI tenían las mismas obligaciones para mantener tipos de cambio estables y condiciones macroeconómicas ordenadas, ahora la supervisión política del FMI está limitada principalmente a sus miembros más pobres que necesitan sus fondos porque carecen de acceso a la financiación privada.
El documento analiza la “expansión de los objetivos” del FMI hacia la financiación y la política del desarrollo. Al organismo multilateral se le critican tres cosas: que fomente la rápida desregulación y liberalización, con efectos adversos sobre el crecimiento y la pobreza; la interferencia con la soberanía que provocan sus condiciones; y la insuficiencia de la financiación para estos programas.
Akyuz, sin embargo, apuntó al tema de si el FMI debe o no tomar parte en la financiación y la política de desarrollo y en la reducción de la pobreza. Dijo que no existen motivos apremiantes para que el FMI se dedique a los problemas estructurales en los países en desarrollo. Como se ha señalado, el organismo se desplazó hacia los países en desarrollo en gran medida porque los países industriales ya no lo necesitaban como fuente de liquidez y porque perdió influencia sobre las políticas cambiarias y macroeconómicas de estos países.
El FMI incorporó facilidades de largo plazo y préstamos blandos. Pero al hacerlo ingresó al dominio del desarrollo, con sus programas y condicionamientos estructurales habiendo abordado casi todas las áreas de la política de desarrollo, que son temas que tratan los bancos multilaterales de desarrollo.
Esto resulta problemático por varios motivos. En primer lugar, no queda claro si el FMI tiene la competencia y la experiencia necesarias en temas tan complejos. Asimismo, se corren graves riesgos al confiar asuntos de desarrollo a un organismo preocupado con resultados financieros a corto plazo y susceptible a la fuerte influencia de cambios repentinos en la percepción del mercado acerca de las economías de sus prestatarios.
Las diferencias de perspectiva son una fuente latente de conflicto y competencia entre el Banco Mundial y el FMI, que crea confusión en los países dependientes del asesoramiento político de esas instituciones.
En realidad gran parte de lo que hace el FMI en materia de desarrollo podría transferirse fácilmente al Banco Mundial, aseguró Akyuz. Es importante que ambos tengan mandatos y objetivos distintos, afirmó y sugirió que el FMI cese las actividades relacionadas con el desarrollo y las transfiera al Banco Mundial.
El documento critica la intrusión del FMI en asuntos de política comercial. Señala que el FMI, como institución monetaria, no tenía que involucrarse con temas de comercio exterior. Sin embargo, en los hechos avanzó en la dirección contraria, presionando a los países en desarrollo deficitarios a realizar ajustes en sus pagos a pesar del creciente proteccionismo de los países industrializados contra sus exportaciones, obligándolos a recurrir a la compresión de las importaciones y al sacrificio del crecimiento.
El FMI considera cada vez más a la liberalización del comercio como un elemento importante del ajuste estructural de los desequilibrios comerciales. Como señalaron algunos expertos, la vigilancia del FMI se extendió hacia la liberalización del comercio, en parte como consecuencia de la presión de Estados Unidos.
Los países de bajos ingresos y los PMA que operan con programas del FMI fueron alentados, e incluso apremiados, a emprender la liberalización unilateral del comercio, lo cual los puso en desventaja en las negociaciones multilaterales de comercio. La liberalización comercial también fue promocionada en ciertas economías de mercados emergentes en respuesta a los picos de ingreso de capitales como forma de absorber el exceso de reservas e impedir la apreciación de la moneda.
Una consecuencia de la liberalización unilateral es que los países industrializados no tendrían necesidad de reducir sus aranceles en áreas de interés para las exportaciones de los países en desarrollo con el fin de lograr un acceso mejor a los mercados de esos países en la Organización Mundial de Comercio (OMC), donde las concesiones comerciales se basan en alguna forma de reciprocidad.
La liberalización sin mejorar el acceso a los mercados del Norte genera el riesgo de deteriorar sus balanzas comerciales, y por lo tanto conduce o a mayores restricciones externas y pérdida de ingresos o a una mayor deuda externa.
Efectivamente existe una asimetría denigrante en las consecuencias multilaterales de las medidas de política comercial tomadas por los países en desarrollo en el contexto de los programas respaldados por el FMI. Un país que realiza una liberalización unilateral no adquiere derechos automáticos en la OMC ante otros países, pero podría ser objeto de sanciones si necesita tomar medidas que violen sus obligaciones en la OMC.
El documento agrega que hasta el momento la OMC no ha adoptado mecanismos que beneficien a los países en desarrollo por realizar liberalizaciones unilaterales en el contexto de los programas respaldados por el FMI.
Los países en desarrollo tienen dificultades para elevar sus aranceles una vez que los bajaron. Asimismo, los aranceles aplicados representan una referencia para vincular y reducir los aranceles en las negociaciones en curso sobre aranceles industriales, como se vio en el “paquete de julio” de la OMC que toma los montos aplicados como base para comenzar las reducciones de aranceles no vinculados en los países en desarrollo.
El documento señala que funcionarios del FMI proponen argumentos a favor de la liberalización unilateral de los países en desarrollo que incluso trascienden las posturas defendidas por los principales países industrializados en las negociaciones en curso sobre los aranceles industriales. Por ejemplo, un reciente documento del FMI argumenta que el interés manifestado por África en la Ronda de Doha se vería beneficiado con su propia liberalización, y que los países africanos, incluidos los PMA, deben vincular y reducir todos los aranceles, aunque el paquete de julio exima a los PMA de toda reducción arancelaria y reconoce la necesidad de que la reciprocidad no sea total en estos casos.
En varias ocasiones el primer subdirector gerente del FMI alentó a los países en desarrollo a emprender la liberalización unilateral, con el argumento de que “los países que avanzan en la liberalización unilateral tendrán enormes beneficios y no serán perjudicados por el avance de la liberalización multilateral”.
El FMI incorporó recientemente un Mecanismo de Integración Comercial para mitigar la inquietud de algunos países en desarrollo ante la posibilidad de que su balanza de pagos se viera perjudicada como consecuencia de la liberalización multilateral en la actual ronda de negociaciones, insistiendo que este tipo de deficiencias serían pequeñas y temporales. Esto a pesar de la creciente evidencia que señala que una rápida liberalización de los países pobres puede elevar las importaciones con mayor rapidez que las exportaciones y que la financiación externa que necesitan aumentará significativamente el volumen de la deuda.
Los funcionarios del FMI recomiendan vincular los aranceles próximos a sus niveles aplicados con el argumento de que eso aumentaría el comercio al reducir la incertidumbre de la política comercial. Eso podría ser, según el documento, pero no es un asunto que debiera preocupar al FMI.
“No hay duda de que el sistema internacional de comercio necesita una mayor previsión y estabilidad, pero que los gobiernos de los países en desarrollo tengan el libre albedrío sobre sus aranceles no es la fuente más grave de perturbación. Como demuestra la reciente experiencia con respecto al movimiento del dólar la inestabilidad y los desfases cambiarios son una fuente mucho más importante de incertidumbre y fricción en el sistema internacional de comercio”, sostuvo Akyuz. “Por lo tanto es recomendable que el FMI se concentre en su responsabilidad central, que es asegurar una mayor estabilidad y mejor alineación de los tipos de cambio, en lugar de reducir el espacio político de los países en desarrollo en cuestiones relacionadas con el comercio y de abogar por la liberalización comercial como si hubiera existido un orden monetario internacional coherente”.
Y agregó: “A medida que el FMI transfiere su labor de desarrollo al Banco Mundial, también debe dejar de tomar parte en temas de política comercial o realizar actividades que interfieran con las negociaciones multilaterales de comercio”.
Su relación con la OMC debe limitarse a ámbitos expresamente estipulados en el GATT, sobre todo en el artículo XV sobre mecanismos cambiarios.
Con respecto al manejo de recientes crisis financieras por el FMI, el documento critica la forma ad hoc que el organismo multilateral ha administrado las crisis y en cambio propone que ayude en la programación ordenada de la deuda. Señala que los paquetes de rescate del FMI tienden a agravar las fallas del mercado y la inestabilidad financiera al crear riesgos morales. Los rescates fomentan los préstamos imprudentes ya que los acreedores privados no son obligados a asumir las consecuencias de los riesgos que toman.
El documento agrega que crece el consenso con respecto a que los procedimientos de una programación ordenada de la deuda basados en ciertos principios de legislación nacional sobre insolvencia proporcionan una alternativa viable a las operaciones de rescate oficiales.
Las mismas deben cumplir dos objetivos: impedir el colapso financiero de los países en desarrollo que padecen dificultades para pagar su deuda y facilitar la reestructura equitativa de la deuda. Esto requiere de algunos principios fundamentales: un congelamiento temporal de la deuda; la provisión de financiación para los tenedores de deuda; y la reestructura de la deuda que incluya refinanciación y condonación, basada en las negociaciones entre el deudor y sus acreedores.
Estos principios podrían ser la base de una aproximación coherente a la intervención en casos de crisis. El FMI parecía dirigirse en esta dirección al final de la década anterior, cuando su Consejo de Dirección reconoció al principio que el congelamiento unilateral podría ser necesario en circunstancias extremas, y cuando la Secretaría del FMI se dirigió hacia un mecanismo de reestructuración de la deuda soberana (SDRM).
El documento dice que la propuesta SDRM de la Secretaría poseía numerosas fallas. Pero ni siquiera una versión más débil logró el respaldo político suficiente y ha sido puesta en espera. En general, el ímpetu por la reforma se ha perdido.
A continuación figuran otras conclusiones del documento: * El FMI debe concentrarse en otorgar préstamos que financien los desequilibrios temporales de la cuenta corriente. Debería existir un mayor automatismo para abordar los desequilibrios en los pagos a raíz de shocks externos y poner menos énfasis en los ajustes políticos. Los condicionamientos no deben extenderse a los asuntos estructurales, sino limitarse a las políticas macroeconómicas y cambiarias.
* Los recursos del FMI deben aumentar para estar a la par del crecimiento comercial. El acceso de los países a los recursos del FMI debe estar basado en el principio de la necesidad y no según el aporte de los países al FMI o su relativa importancia en la economía mundial.
* La vigilancia del FMI ha sido ineficaz para impedir las crisis en los mercados emergentes. El FMI contribuyó con la vulnerabilidad y la fragilidad de los mercados emergentes al fomentar la liberalización prematura de la cuenta de capitales y al no alertar a los países contra los picos insostenibles de ingreso de capitales, apreciación de la moneda y desequilibrios de la cuenta corriente. El progreso en este frente depende del cambio fundamental en la metodología que utiliza el FMI para las cuestiones del mercado de capitales. El FMI debe mejorar su capacidad para identificar riesgos y fragilidades y desarrollar instrumentos políticos que prevengan los movimientos insostenibles de capital a los mercados emergentes, incluidos mecanismos de control directos e indirectos, y proporcionar asesoramiento político.
* La vigilancia del FMI tampoco pudo impedir los impulsos desestabilizadores que se originan en los desequilibrios persistentes del comercio y en los desfases cambiarios en los principales países industriales. Esto también se debe en parte a la mediocre calidad del análisis político y la evaluación de las condiciones del mercado. Su calidad, legitimidad e impacto mejorarían si se separan la vigilancia de las decisiones de préstamo y se la asigna a una autoridad independiente del Consejo de Dirección. No obstante, es improbable que sólo con esa reforma se pueda reforzar significativamente la influencia del FMI sobre los países con los que no tiene programas y eliminar el desequilibrio entre los deudores y los acreedores del organismo.
* Toda reforma destinada a otorgar mayor autoridad y legitimidad tendrá que resolver las deficiencias en la gestión del FMI, incluida la selección de su director gerente, la distribución de sus derechos de votación, la transparencia y la responsabilidad. Sin embargo, es improbable que el FMI se transforme en una institución auténticamente multilateral con igualdad de derechos y obligaciones para todos sus miembros mientras la obtención de sus recursos siga dependiendo de un puñado de países industriales y sus actividades financieras estén estrechamente vinculadas a las relaciones bilaterales de deudores y acreedores entre donantes y receptores. Estos problemas pueden superarse si el FMI deja de ser una institución financiada por sus miembros y recurre a los Derechos Especiales de Giro para los recursos que necesite.