Nº 161 - Julio - Setiembre 2005

La OMS y las asociaciones público-privadas

por Judith Richter

La Organización Mundial de la Salud fue fundada en 1948 como una organización internacional autónoma con el objetivo de “que todos los pueblos puedan gozar del grado máximo de salud” posible. A través de los años ha sido sometida a diversos intereses, influencias y presiones del sector privado que han socavado sus compromisos con el interés público, como reveló la última Asamblea Mundial de la Salud. En este sentido fue clave la adopción de las “asociaciones público-privadas” al final de la década del noventa.

El hecho que determinó la adopción del paradigma de las asociaciones público-privadas en la Organización Mundial de la Salud (OMS) fue la elección en 1998 de la ex primera ministra noruega Gro Harlem Brundtland como directora general de la agencia. Ya en su discurso inaugural ante la Asamblea Mundial de la Salud, Brundtland anunció su intención de entablar una relación más estrecha con las empresas privadas, como parte de la nueva política “de extensión” de la Secretaría de la Organización.
En su primer día en el cargo, en julio de 1998, Brundtland anunció nuevas normas de conducta y declaraciones financieras para los altos funcionarios de la OMS. Pero desde entonces las discusiones sobre las políticas públicas y la elaboración de salvaguardias para la OMS quedaron rezagadas con respecto a la institucionalización de las asociaciones público-privadas.
Además del Reglamento del Personal de la OMS (2002) y de las Normas de Conducta para la Administración Pública Internacional de la Organización de las Naciones Unidas (ONU, 2002), las actuales salvaguardias de la OMS comprenden tres elementos principales: * las directrices de la OMS sobre la colaboración con el sector privado para conseguir resultados de salud; * un procedimiento de evaluación empresarial; y * pautas sobre conflictos de interés.
Cada una de estas salvaguardias se encuentra en diferentes fases de desarrollo, pero todavía no ha surgido un marco político integral y transparente, aparentemente por la renuencia de las más altas esferas de la organización a un debate franco y potencialmente polémico.

Directrices sobre la colaboración con el sector privado

Al principio, la OMS se mostraba relativamente abierta acerca de la elaboración de salvaguardias. Una versión preliminar de las directrices de la OMS sobre la interacción con empresas comerciales fue abierta a comentarios en 1999.
Durante las discusiones posteriores sobre estas pautas y una versión revisada en noviembre de 2000, los países miembros de la OMS y varias ONG de interés público señalaron que el debate no debía limitarse a comentarios sobre las directrices, sino que debía ampliarse a a evaluar en primer lugar si el concepto de “asociaciones” con empresas comerciales era apropiado. En cambio, las autoridades de la OMS pospusieron las discusiones hasta el Retiro del Consejo Ejecutivo de noviembre de 2001, del que no quedan actas oficiales. Sin embargo, en una nota presentada a una reunión del Consejo Ejecutivo en enero de 2002, la directora general resumió brevemente las discusiones durante ese retiro. Su nota sugiere que los países miembros presentes manifestaron interés no sólo en revisar las experiencias de las asociaciones de la OMS con empresas privadas, sino también sus “experiencias de rechazo de sugerencias inapropiadas de interacción”, y solicitaron a la Secretaría que les informara sobre las medidas que la OMS había adoptado “para manejar las interacciones público-privadas y evitar conflictos de intereses”.
La nota de la directora general enumeraba siete medidas pensadas para manejar esas interacciones y evitar conflictos de intereses. Hasta mediados de 2004, varias de ellas todavía no se habían aplicado, y persistían dudas sobre su conveniencia y su implementación.

Procedimiento de evaluación empresarial

Otras dos salvaguardias de la OMS son menos conocidas para sus países miembros y el público en general: un procedimiento de evaluación empresarial y directrices sobre conflictos de intereses.
Las directrices de la OMS sobre la colaboración con el sector privado para conseguir resultados de salud, revisadas en 2000, establecen que “la evaluación por pasos de las empresas comerciales, que incluye una evaluación de la empresa y la consulta con la Oficina del Asesor Jurídico, es la mejor manera de determinar las esferas de posible conflicto de intereses” y especifica que “deben evitarse las relaciones con empresas comerciales cuyas actividades sean incompatibles con la labor de la OMS, por ejemplo las de la industria tabaquera y de armamentos”.
Un medio para determinar si una relación entre la OMS y una empresa específica es apropiada o no sería el restablecimiento de un organismo de la ONU como el extinto Centro de Empresas Transnacionales, con el mandato de hacer que las empresas sean más transparentes ante la OMS y sus países miembros. Pero la OMS, al igual que otras agencias de la ONU, optaron por contratar los servicios de Calvert, una empresa de inversiones éticas, para que les ayudara en esa tarea.
La unidad de investigaciones sobre responsabilidad social de Calvert establece perfiles empresariales mediante la confrontación de su información sobre determinada empresa con una serie de criterios comunes y otorga a cada firma una puntuación basada en esos criterios. La información de Calvert sobre las empresas se considera confidencial. Su banco de datos es accesible sólo a individuos en las cinco agencias contratantes.
Funcionarios de la OMS suelen complementar la información de Calvert profundizando la investigación sobre circunstancias específicas del propuesto proyecto conjunto y evaluando si la empresa tiene alguna intención oculta. La OMS decide entonces si se debe o no entablar la relación propuesta.

Pautas sobre conflictos de intereses

Las directrices sobre la colaboración con el sector privado (2000) para conseguir resultados de salud establecen lo siguiente: “Al establecer relaciones con empresas comerciales, deben garantizarse la reputación y los valores de la OMS. No debe comprometerse la validez científica. El personal debe, pues, examinar siempre si la relación propuesta puede entrañar un conflicto de intereses, real o presunto, ya sea para el personal o para la labor de la Organización. El Reglamento de Personal y el Estatuto del Personal (así como el marco ético en preparación) deben guiar las decisiones sobre los conflictos de intereses relacionados con la situación personal de los funcionarios. Las presentes directrices contienen disposiciones relativas a los conflictos de intereses de la Organización” (Doc. OMS EB107/20, párrafo 8).
Sin embargo, casi cuatro años después, no se había desarrollado un marco ético para guiar las relaciones de la OMS con el sector privado. La evolución de las pautas de la OMS sobre conflictos de intereses sugieren que los documentos existentes en la organización sobre el tema no son resultado de una estrategia concertada y proactiva, destinada a desarrollar un sistema coherente de salvaguardias para la interacción de la agencia con el sector privado, sino una reacción a las preocupaciones expresadas sobre la falta de protección a la integridad de los procesos de decisión por parte de la OMS.

Capacitación sobre conflictos de intereses

Así, a principios de 2001, la OMS contrató al consultor Eloy Anello, de la Universidad Nur, de Santa Cruz, Bolivia, para capacitar al personal de la OMS sobre conflictos de intereses. En junio de 2001, Anello presentó su informe, titulado “Evaluación de conflictos de intereses para la OMS”, que sólo fue puesto a disposición del personal de la organización por un breve lapso. Al momento de la elaboración del presente estudio, el informe de Anello ya no estaba disponible para el personal de la OMS ni para el público.
En 2003, la OMS encargó a los juristas Jean-Marc Reymond y Edgar Philippin el desarrollo de un módulo de capacitación sobre conflictos de interés. En el verano de 2003, Reymond y Philippin realizaron dos seminarios en la sede de la OMS, en Ginebra, para directores ejecutivos y de programas y personal técnico cuyo trabajo incluyera la interacción con el sector privado. Para sus seminarios usaron una presentación en PowerPoint titulada “Colaboración con el sector privado: El problema de los conflictos de intereses”. Un año después se dudaba de que se realizaran más cursos con ese material, que distaba de ser un manual oficial de capacitación.
¿Por qué hubo tal demora entre la promesa de Brundtland de desarrollar materiales de capacitación, en enero de 2002, y los seminarios realizados a mediados de 2003? Una posible explicación para la lentitud del proceso sería que los consejos de Anello a la OMS para abordar los conflictos de intereses eran más amplios de lo que se le había solicitado. Por lo tanto, las más altas autoridades de la organización decidieron retirar su trabajo de la circulación pública.
Anello había sugerido que la OMS complementara sus directrices sobre la colaboración con el sector privado con una doble definición de “conflicto de interés”: * Un conflicto de interés individual o personal “surge cuando un miembro del personal de la OMS, en sus relaciones e interacciones con una empresa comercial u otra entidad privada, se vale de su posición profesional para influir en las decisiones y actividades de la OMS, de forma que pueda generar, directa o indirectamente, beneficios financieros u otros para sí mismo o su familia, en detrimento de la OMS y sus intereses”.
* Un conflicto de interés institucional “surge cuando un miembro del personal de la OMS, mediante sus acciones, crea una situación en que la OMS entabla una relación de colaboración con una empresa comercial u otra entidad privada, de manera que coloca los intereses de la organización externa por encima de la misión y los objetivos de salud pública de la OMS, aunque el miembro del personal no obtenga ningún beneficio para sí mismo”.
El informe de Anello, de veintinueve páginas, sugiere de qué forma el personal de la OMS podría comprender mejor el concepto de conflicto de interés y minimizar su ocurrencia. Además, hace diez recomendaciones para que la OMS como institución pueda proteger más eficazmente su mandato de salud pública y sus funciones esenciales. Finalmente, el informe responsabiliza a la OMS por la lentitud en la elaboración de salvaguardias.
Según Anello, todos los altos funcionarios de la OMS que entrevistó percibían los conflictos de intereses como un tema “candente”, en particular a la luz de la fuerte tendencia a las asociaciones con el sector privado. Asimismo, sus entrevistas con el personal que interactuaba directamente con el sector privado le sugirieron que la cuestión de los conflictos de intereses era un “tema tabú” dentro de la organización.

Malentendidos sobre los conflictos de intereses

Algunos actores influyentes, dentro y fuera de la OMS, parecen considerar el mero concepto de conflicto de interés como un obstáculo para nuevas formas de relación con el sector privado.
Parte de esta reticencia, sin embargo, parece derivarse de malentendidos sobre los conflictos de interés. Por ejemplo, un funcionario de la división jurídica de la OMS manifestó que la organización no había podido acordar una definición de conflicto de interés porque todas las definiciones propuestas eran “demasiado restrictivas”.
Esta renuencia a adoptar una definición oficial parece basarse en la idea equivocada de que la sola existencia de un conflicto de interés es algo malo en sí mismo, y que por tanto se deben evitar todos los conflictos de intereses.
Pero Marc A. Rodwin, profesor de derecho de la Universidad de Suffolk, Boston, advierte que no necesariamente un conflicto de interés es algo negativo. Las personas tienen conflictos de intereses “cuando sus intereses o compromisos afectan su juicio independiente o su lealtad a individuos a los que tienen el deber de servir”. Lo importante es qué se hace frente a un conflicto de interés. El desafío para la OMS y otras agencias, fondos y programas de la ONU es establecer políticas y medidas eficaces “para evitar conflictos de intereses o manejarlos de manera apropiada”.

Creando salvaguardias para la interacción público-privada

El principal obstáculo para la aclaración e institución de salvaguardias del interés público, sin embargo, es de naturaleza política y no teórica ni técnica: se trata de la mentalidad que favoreció el surgimiento y la dominación del paradigma de las asociaciones público-privadas en el ámbito de la salud internacional.
Muchos observadores opinan que bajo la dirección general de Brundtland, la OMS, como muchas otras agencias de la ONU, sufrieron una reestructuración neoliberal, y esto creó cierta ambigüedad acerca de su mandato constitucional: la OMS pasó de inspirarse en los derechos humanos y la justicia social a basarse en un marco económico.
En enero de 2000, por ejemplo, Brundtland estableció una Comisión sobre Macroeconomía y Salud y le encargó que determinara el lugar de la salud en el desarrollo económico global. En diciembre de 2001, la Comisión presentó su informe, titulado “Macroeconomía y salud: invertir en salud en pro del desarrollo económico”. Brundtland utilizó este informe, que volvió a concentrar la atención internacional en la salud como elemento esencial del desarrollo económico, como modelo de estrategias sanitarias internacionales. El informe recomendaba reorientar el trabajo de la OMS para apoyar iniciativas público-privadas tales como la Alianza Mundial para las Vacunas y la Inmunización, la Iniciativa de Acceso Acelerado, y el Fondo Mundial contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria. La Comisión describió la preocupación expresada por el Consejo Ejecutivo de la OMS y la Asamblea Mundial de la Salud acerca de potenciales conflictos de interés en esos arreglos que podrían “limitar” una “forma más abierta de trabajar”, y declaró que los países miembros deberían permitir a la Secretaría de la OMS trabajar “en asociaciones más flexibles” con otras instituciones.

¿No hay alternativas a las asociaciones con empresas privadas?

La interacción público-privada se presenta hoy en día como parte de un modelo de políticas probado, inherentemente positivo e inevitable. Sin embargo, el paradigma de las asociaciones no es un hecho dado, sino el resultado de una mentalidad particular y de una constelación de relaciones de poder. Es preciso realizar elecciones políticas acerca de la actitud futura de esta agencia de la ONU hacia la interacción con actores privados.
Una alternativa a este modelo se basa en la premisa de que los sectores público y privado tienen diferentes mandatos y funciones.
Las siguientes medidas pueden ayudar a la OMS a lograr la debida diligencia en su interacción con el sector privado: * cambiar la denominación de las asociaciones público-privadas por términos menos cargados de valores; * identificar las categorías y subcategorías de interacción que mejor faciliten la identificación de los riesgos y conflictos de interés; y * establecer políticas y medidas institucionales claras y eficaces, que coloquen el interés público en el centro de todas las interacciones público-privadas.
Una de las principales condiciones para desarrollar mejores políticas institucionales en esta área es la creación de un espacio para debates internos y públicos sobre los pros y los contras de una colaboración más estrecha con el sector privado, la conveniencia de las salvaguardias existentes y los vínculos entre la ideología económica neoliberal y la reestructuración mundial de instituciones y políticas públicas.

-------------- Judith Richter es una investigadora independiente que trabaja en asuntos de salud internacional desde los años ochenta. Gran parte de su trabajo se ha concentrado en el estudio de la interacción entre gobiernos, agencias de la ONU, grupos de acción ciudadana y empresas multinacionales. Autora de tres libros y numerosos ensayos, ha sido consultora de Unicef, la OMS y varias ONG de interés público.

Este artículo fue extractado de Public-private partnerships and Health for All, un documento político publicado en setiembre de 2004 por STAKES (Centro Nacional de Investigación y Desarrollo para el Bienestar y la Salud), de Finlandia.