Nº 160 - abril-junio 2005

A 50 años de la Conferencia Asiática-africana de Bandung

por Martin Khor

Los precios de los productos básicos

El comunicado final de la Conferencia Asiática-Africana de 1955 llamó a la acción colectiva para estabilizar los precios internacionales de los productos básicos, pero todos los acuerdos internacionales posteriores con ese fin fueron hundidos por los países industrializados, con Estados Unidos a la cabeza. Aunque recientemente hubo un incremento significativo en los precios de algunos de esos productos -en gran parte por el aumento de la demanda china-, el pronóstico a largo plazo es incierto.

En los años 60, 70 y parte de los 80, la necesidad de resolver el problema de los bajos precios y de la volatilidad de los mismos y la demanda de los productos básicos fue un importante tema de las discusiones e iniciativas económicas internacionales. El “intercambio desigual” padecido por los países en desarrollo, que debían vender sus materias primas a bajos precios y a la vez importar productos manufacturados a altos precios, y la caída del índice de comercio exterior condujeron a la formación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en 1964.
Gran parte del trabajo de la UNCTAD en sus primeras dos décadas fue actuar como foro de negociaciones entre países productores y consumidores de productos básicos, lo que dio lugar a varios acuerdos y al establecimiento del Fondo Común para los Productos Básicos. De hecho, gran parte de las negociaciones internacionales de comercio tuvieron lugar en la UNCTAD y no en el foro del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT).
La firma de acuerdos para productos como café, cacao, caucho y azúcar ayudó a estabilizar los precios de esos productos básicos, manteniéndolos dentro de bandas acordadas por países productores y consumidores. Los acuerdos eran administrados por organizaciones creadas para ese fin y también preveían la compra de excedentes, para hacer más fluida la relación entre la oferta y la demanda.
Pero en la década del 80, los principales países industrializados, encabezados por Estados Unidos y Gran Bretaña, decidieron que esos acuerdos contrariaban su nueva filosofía del libre mercado y les retiraron su interés y apoyo. Como resultado, para fines de esa década las organizaciones administradoras de los acuerdos se encontraron incapaces de cumplir con sus funciones más importantes, relacionadas con la compra y el mantenimiento de existencias y con el manejo de los precios, que debían permanecer dentro de la banda acordada. La eliminación de estas funciones dejó los precios de los productos básicos librados a las fuerzas del mercado. Y como la oferta superaba a la demanda, los precios se desplomaron desde entonces.
Tras el colapso de los acuerdos sobre productos básicos, se generó un gran vacío en el ámbito internacional. Ya no existían instituciones ni mecanismos que se ocuparan de los precios bajos e inestables de los productos básicos, ni del desfasaje entre la oferta y la demanda.
En ausencia de un marco coordinado de cooperación internacional, instituciones financieras multilaterales y agencias de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han sugerido medidas que los países productores individualmente pueden adoptar para contrarrestar la caída de los precios y aumentar sus ingresos por exportaciones. Sin embargo, como señaló Peter Robbins (Stolen Fruit: The Tropical Commodities Disaster. Londres, Zed Books, 2003), la mayoría de esas sugerencias no han dado resultado porque no atacaron la raíz del problema: el exceso de oferta y la ausencia de un marco regulatorio. “Han sugerido varias soluciones, como manejo de riesgos, mejora de la calidad, comercio justo, promoción de ventas y otras, pero estas estrategias sólo han intensificado la competencia entre los productores. Varias agencias de desarrollo todavía apoyan programas a fin de aumentar la producción de productos primarios utilizando innovaciones técnicas para mejorar el rendimiento u ofreciendo incentivos a los agricultores para que cultiven determinado producto. En el marco de la doctrina económica del laissez-faire, estas agencias invierten fondos de cooperación para ayudar a algunos países pobres a competir más con otros países pobres (...) Resulta obvio que los precios de los productos básicos tropicales continuarán cayendo a menos que se ataque el problema de la sobreoferta”, dice Robbins.
La exclusión de los productos básicos de la agenda de la cooperación, la acción o incluso la discusión internacional ha sido un fuerte revés para los países en desarrollo, en especial para los dependientes de los productos básicos. Sus problemas no sólo persisten sino que han empeorado, pero no se consideran dignos de prioridad ni de acción internacional. A cada país se le pidió implícitamente que resolviera el problema de los productos básicos por sí mismo. Como esto no ha funcionado, la crisis se agravó.
En 2003, el presidente de Francia, Jacques Chirac, denunció públicamente la existencia de una “conspiración de silencio” sobre los productos básicos e intentó lanzar una iniciativa especial sobre productos básicos en la cumbre del Grupo de los Ocho (G-8) países más industrializados del mundo, realizada ese año en Evian, pero no obtuvo una respuesta favorable ni se realizó un seguimiento del tema.

Informe de personalidades a la ONU sobre productos básicos (octubre de 2003)

En diciembre de 2002, la Asamblea General de la ONU adoptó una resolución que, entre otras medidas, solicitaba a la UNCTAD que convocara a personalidades independientes para analizar e informar sobre cuestiones de productos básicos, incluso la volatilidad de los precios, la caída de la relación de intercambio y el impacto que esto ha tenido sobre los esfuerzos de desarrollo.
La reunión de personalidades se realizó en setiembre de 2003 y su informe fue presentado a la Asamblea General en octubre. El informe presentó varias iniciativas, clasificadas en propuestas de corto plazo (medidas urgentes para responder a crisis graves), de mediano plazo (reorientación de políticas y propuestas eminentemente factibles) y de largo plazo. Sobre estas últimas se podría iniciar discusiones, pero su implementación podría llevar tiempo.
Entre los puntos y propuestas principales planteados por las personalidades figuran los siguientes: 1. Comercio y asuntos relacionados con la Organización Mundial de Comercio (OMC). Las políticas de subsidios en los países industrializados perjudican a los productores agrícolas de los países en desarrollo, porque éstos deben enfrentar la competencia injusta de sus pares del mundo industrializado. El informe exhorta a la rápida reanudación de las negociaciones para lograr la liberalización agrícola en el Norte. También insta a la acción para compensar a los agricultores del Sur por las pérdidas que sufrieron como resultado de las políticas actuales de los países industrializados.
2. Café. Dada la situación de crisis en este rubro, el informe sugiere que la Organización Internacional del Café considere aplicar un impuesto a la exportación y utilizar lo recaudado para aliviar la pobreza resultante de los bajos precios del café. Tanto países consumidores como productores y organizaciones internacionales deberían apoyar tal programa y acciones relacionadas de la Organización Internacional del Café.
3. Alivio de la deuda. El servicio y el reembolso de la deuda de muchos países en desarrollo son financiados por las exportaciones de productos básicos. Debido al bajo precio de esas exportaciones, muchos países no pueden pagar los intereses de su deuda. El informe exhorta a introducir mecanismos lo antes posible para adecuar los esfuerzos de alivio de la deuda a las necesidades de los países en desarrollo exportadores de productos básicos, en particular los países menos adelantados y los países pobres fuertemente endeudados.
4. Sobreoferta. Varias secciones del informe se refieren a la sobreoferta como un gran problema. La producción en algunos rubros ha crecido a un ritmo más rápido que la demanda y esto ha provocado la caída de los precios, señala. En algunos productos básicos en particular, las altas subvenciones a la producción en países industrializados han sido un factor significativo. En otros casos, la sobreoferta mundial se debe a diversos factores, como que varios países decidan aumentar su producción al mismo tiempo, recomendaciones de agencias internacionales y programas de asistencia financiera, o proyecciones demasiado optimistas acerca de la demanda y los precios. (Informe sobre la reunión de personalidades destacadas referente a cuestiones relativas a los productos básicos. Documento A/58/401 del 2 de octubre de 2003, párrafo 36.) Para aquellos productos que padecen una sobreoferta estructural, es necesario un esfuerzo concertado para equilibrar la oferta y la demanda en un punto en que los precios sean lo suficientemente remunerativos para el productor promedio. Del lado de la oferta, el informe sugiere medidas de mediano plazo como la diversificación productiva y la investigación y el desarrollo sobre nuevos usos finales de los productos básicos (párrafo 16). A corto plazo, sin embargo, pueden ser necesarias medidas para reducir la oferta. El informe también alienta a los países productores en situación de sobreoferta a tomar medidas nacionales, y a las instituciones pertinentes a organizar reuniones para analizar las experiencias en esta área. Los países que no forman parte de acuerdos sobre productos básicos deberían renunciar a las medidas de competencia contra esos pactos, y los países industrializados deberían eliminar sus subsidios, cuando sea factible, para contribuir a reducir la sobreoferta (párrafo 17).
Otra parte del informe (párrafo 49) establece que “idealmente, las medidas para limitar la oferta deberían adoptarse en cooperación entre productores y consumidores. Si eso no fuera posible, sin embargo, los productores tendrían que acordar métodos entre ellos. Esto se facilitaría si los consumidores estuvieran preparados para abstenerse de medidas que bloquearan tales planes. Si no fuera posible una acción coordinada entre productores, los recortes a la producción y/o a la exportación deberían implementarse individualmente por cada país”. El informe mencionó la cooperación entre Indonesia, Malasia y Tailandia en relación al caucho natural como un ejemplo de cooperación exitosa entre países productores.
5. Fondos de compensación. El informe propuso que los programas de fondos de compensación se utilizaran para reducir la volatilidad de los precios y aislar a los países en desarrollo de los peores efectos de esa volatilidad. Los programas vigentes deberían adaptarse y aplicarse. Para ser eficaz, tal financiamiento debería vincular claramente pagos automáticos con hechos específicos, y ser incondicional y de fácil acceso en cuanto a requisitos técnicos.
6. Mejora de la capacidad de oferta y entrada a los mercados. Debe haber ayuda internacional para fortalecer la capacidad de oferta de productos básicos en los países dependientes de esos productos. Esto debería incluir apoyo para elaborar e implementar estrategias, políticas y medidas para el desarrollo y la diversificación de productos básicos, la mejora de la investigación y el desarrollo nacional, y apoyo a la organización de productores, procesadores y comerciantes de pequeña escala, para mejorar su capacidad de absorción de tecnología y comercialización. El informe destacó la importancia de la asistencia para ayudar a pequeños productores a cumplir requisitos de calidad y trazabilidad, así como las exigencias del mercado reflejadas en las especificaciones de las empresas importadoras.
7. Información y análisis. Gobiernos de países en desarrollo, empresas y agricultores padecen la falta de acceso a información y análisis oportunos, amplios, precisos y de fácil comprensión, así como de la capacidad de utilizarlos para la adopción de decisiones. Se necesita mejor información estratégica, organizada a escala internacional, para tomar decisiones más adecuadas -incluso para el reconocimiento de tendencias y pérdidas del ingreso real como resultado de la caída de la relación de intercambio- y a escala local para dar a los agricultores la información que precisan, si es posible en tiempo real, dice el informe. Asimismo, señala con preocupación la disminución de los recursos asignados al análisis de cuestiones relacionadas con los productos básicos en algunas agencias internacionales, y en ese sentido exhorta a fortalecer las capacidades de la UNCTAD y otras organizaciones internacionales competentes.
8. Intercambio de experiencias sobre políticas de productos básicos. El informe destaca las interesantes experiencias de países en desarrollo en cuanto a la creación de enfoques innovadores para fortalecer su sector de los productos básicos y hacer frente a los aspectos negativos, como la volatilidad de los precios. También destaca la necesidad de un mayor intercambio de experiencias sobre opciones políticas y de mayor cooperación Sur-Sur, y exhorta a la UNCTAD a brindar un foro apropiado para ese fin.
9. Fondo internacional de diversificación de exportaciones. Una medida de largo plazo propuesta por el informe es la creación de un Fondo Internacional de Diversificación vinculado con una institución ya existente, por ejemplo el Fondo Común para los Productos Básicos. El Fondo ayudaría a los países a diversificar su capacidad productiva en el sector de los productos básicos, incluso mediante el agregado de valor. Además de fortalecer la creación de instituciones y otras actividades, ayudaría a desarrollar asociaciones de productores fuertes, brindando un papel adecuado a la mayoría de los productores (mujeres), a desarrollar infraestructura clave y a estimular inversiones. El informe exhorta a la comunidad internacional a reanalizar la creación de dicho Fondo y a considerar nuevos modos de financiamiento, teniendo en cuenta que la caída sostenida de la relación de intercambio en materia de exportación de productos básicos implica una transferencia real de recursos de los países productores a los consumidores.

Creación de un grupo internacional de trabajo sobre productos básicos en la UNCTAD XI (junio de 2004)

La crisis de los productos básicos fue uno de los temas principales de la XI Sesión de la UNCTAD, celebrada en junio de 2004 en Sao Paulo, Brasil. El problema fue destacado por el presidente de la Asamblea General de la ONU, el canciller de Santa Lucía, Julian Hunte, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricupero, y una reunión colateral del Fondo Común para los Productos Básicos de la UNCTAD.
La conferencia decidió establecer un grupo internacional de trabajo sobre productos básicos. La decisión está contenida en un Anexo al Consenso de Sao Paulo, llamado “Asociaciones de múltiples partes interesadas de la UNCTAD XI”. La sección sobre productos básicos establece que en la actualidad no existe un marco integral ni sistemático para intercambiar información ni conocimientos especializados entre actores clave, y por tanto todas las partes interesadas deberían aunar esfuerzos para romper el ciclo de pobreza en que están atrapados los productores.
La decisión señala que “se establecerá un grupo de tareas internacional e independiente sobre los productos básicos, en consulta con las partes interesadas, a fin de abordar la serie de cuestiones mencionadas más arriba. El grupo de tareas funcionará en forma flexible e informal, y los asociados cooperarán en un espíritu de asociación voluntaria”.
Los asociados incluirán, además de los estados miembros, organizaciones internacionales (FAO, FMI, PNUD, Banco Mundial, Fondo Común para los Productos Básicos), los órganos que se ocupan de los productos básicos, el sector privado, ONGs y académicos que investiguen problemas y soluciones para los productos básicos.
El grupo de tareas se ocuparía de la facilitación de la colaboración entre todas las partes interesadas y el logro de una mayor coherencia en la integración de las cuestiones relativas a los productos básicos en las carteras de proyectos de desarrollo; acopio y distribución de datos sobre mejores prácticas y lecciones aprendidas, y aumento al máximo de la movilización de flujos de recursos; vulnerabilidad y riesgos del sector de los productos básicos; facilitación de la participación de los agricultores de países en desarrollo en mercados internacionales; distribución del valor agregado en la cadena de valor de los productos básicos; promoción de enfoques sostenibles para la producción y el comercio de productos básicos individuales, de interés para los países en desarrollo; minería y desarrollo económico sostenible; promoción de redes empresariales; e información sobre productos básicos y gestión de los conocimientos.
La lista de actividades del grupo de tareas es limitada en comparación con el trabajo realizado por la UNCTAD desde los años 60 hasta los 80, cuando la esencia de su tarea eran las iniciativas para alcanzar precios justos para los productos básicos y las negociaciones para establecer y mantener acuerdos en ese sentido. Sin embargo, la decisión de establecer el grupo de tareas es igualmente un paso muy positivo, dada la ausencia de un foro o mecanismo en el sistema internacional para discutir el problema, mucho menos para solucionarlo. Por lo tanto, el trabajo de este nuevo grupo debería contar con el pleno apoyo de gobiernos, agencias internacionales y la sociedad civil.

----------- Martin Khor es director de la Red del Tercer Mundo.

Este artículo es un extracto de otro del mismo autor titulado “The commodities crisis and the global trade in agriculture: Present problems and some proposals”.