Nº 160 - abril-junio 2005

Geografías fragmentadas: sitios globalizados, áreas relegadas

por Eduardo Gudynas

Los territorios de los países latinoamericanos se fragmentan. En vastas zonas, la presencia estatal es débil o incapaz de asegurar derechos ciudadanos, mientras que en algunos sitios específicos el Estado es muy firme en proteger emprendimientos casi siempre orientados a la exportación y gerenciados por empresas extranjeras. Así, el Estado se debilita ante algunos temas, pero se convierte en un agente necesario y efectivo en asegurar el flujo del capital.

Se ha defendido en América Latina una visión optimista del desarrollo basado en promover las exportaciones, la liberalización del comercio y el ingreso a la globalización contemporánea. Esa perspectiva sostiene que el aumento de las inversiones y las exportaciones es ingrediente esencial del desarrollo, y si bien se acepta que puede haber pérdidas o impactos en algunos sectores, el balance sería siempre positivo. Sin embargo, continúa creciendo la evidencia de que esa estrategia es fuertemente asimétrica: las pérdidas económicas, la caída en el empleo o los impactos ambientales se acumulan en América Latina.

Toda esa problemática se expresa a nivel territorial, sin olvidar que en algunos casos se generan conflictos sociales originados en grupos locales que intentan tener nuevamente participación en el control de sus territorios. Las propuestas de integración regional no han resuelto estos problemas y en muchos casos los han acentuado.

Estas tensiones territoriales se pueden analizar atendiendo tanto a las presiones externas como a las condiciones internas dentro de cada país. En todos los casos, el papel del Estado-nación como articulador en el uso de los espacios nacionales está siendo profundamente modificado. Varios estudios han alertado sobre la erosión de ciertos atributos del Estado-nación, en especial debido a la liberalización comercial o la firma de acuerdos de libre comercio. Pero mientras algunas competencias se pierden, otras son reformuladas, generando un cuadro más complejo donde el Estado-nación no logra controlar todo su territorio y se concentra en los sitios vinculados a la economía global.

Exportaciones y recursos naturales

En América Latina siempre se han vivido relaciones contradictorias con el territorio. En unas ocasiones es el origen de todos los males, mientras que en otras proveerá todos los recursos necesario para salir de la pobreza. En la actualidad, una vez más se defiende la idea de una Naturaleza de una enorme riqueza que debe ser explotada.

En casi todos los países, buena parte de la insistencia en aprovechar esos recursos naturales no apunta a satisfacer ciertas necesidades internas, sino a exportarlos. Se asume que ese comercio internacional generará los ingresos necesarios que permitirán a las economías nacionales atender sus gastos y, eventualmente, atacar los problemas de la pobreza. Paralelamente, se insiste en atraer inversiones justamente para financiar proyectos de extracción de esos recursos naturales. Estas ideas están presentadas en forma esquemática, ya que tienen por detrás una larga lista de argumentos que van desde la necesidad de generar nuevos empleos hasta lograr superávit para atender los servicios de la deuda. El punto que se desea subrayar es que todos esos argumentos giran alrededor del supuesto de que la exportación es uno de los componentes más importantes para el desarrollo.

La composición de las exportaciones de América Latina sigue concentrada en recursos naturales. Aunque se apela a términos como commodities, en realidad al menos 44 por ciento de las exportaciones totales son materias primas (petróleo, minerales, productos agrícolas como café, banano y soja, etc.). En todos los casos, la extracción y manejo de los recursos naturales tienen una dimensión territorial muy significativa. Ésta incluye, por ejemplo, los impactos ambientales, los efectos sociales negativos, la pobre generación de empleo en muchos casos y, finalmente, diversas consecuencias económicas que van desde las pobres recaudaciones que generan muchos de estos emprendimientos hasta la trasnacionalización de la economía.

Frente a estos problemas, la gestión del territorio vuelve a ser un tema crítico. El acceso y el control del territorio son la llave para obtener estos recursos y, por lo tanto, allí se juegan procesos esenciales que en el capitalismo contemporáneo revisten varias particularidades.

Desterritorialización

Hoy se observa un proceso bajo el cual el Estado-nación se “desterritorializa”. Esto no alude a una pérdida física del territorio, en el sentido de un cercenamiento geográfico y traspaso a manos de otros países, sino que se refiere a modificaciones en las capacidades del Estado para regular el uso de su territorio, donde se pierden capacidades en imponer justicia, controlar los impactos ambientales o manejar la extracción productiva en vastas zonas. Pero por otro lado, el Estado logra aplicar algunas regulaciones, y en especial aquellas que permiten la extracción y el procesamiento de los recursos orientados a la exportación. Si bien en ese aspecto el Estado actúa enérgicamente, es también una forma de desterritorialización, ya que esas regulaciones están estrechamente asociadas con procesos externos.

En el primer caso se observa la incapacidad estatal para ofrecer seguridad y aplicar la justicia en vastas zonas, especialmente en áreas rurales. Hace ya varios años, el politólogo argentino Guillermo O’Donnell (1993) advertía que el Estado es mucho más que una burocracia gubernamental y representa un conjunto de relaciones sociales, normas, coerciones e instituciones que se aplican sobre un territorio. Pero esas capacidades para amparar la vida social se estaba perdiendo en importantes zonas dentro de cada país. O’Donnell agregaba que en muchos casos “un orden nacional representado por la ley y la autoridad del Estado se desvanece en cuanto uno se aleja de los centros urbanos nacionales”. En aquel estudio, de hace más de una década, O’Donnell evalúa la penetración territorial del Estado, tanto en la presencia de su burocracia como en la calidad de su funcionalidad y cobertura legal de los ciudadanos, y concluye que en algunas regiones interiores esa presencia estatal se pierde: “El nordeste y toda la región amazónica de Brasil, la zona de la sierra en Perú y varias provincias del centro y noroeste de Argentina son ejemplos de la evaporación de la dimensión pública del Estado”, donde en muchos casos no existe cobertura sobre derechos fundamentales y se han construido organizaciones de poder local, con fuerte grado de violencia.

Este análisis es importante porque esa situación se ha mantenido o ha empeorado. Los casos van desde extremos como los de Brasil, donde se mantienen los problemas sobre violencia rural, regularmente se descubren casos de trabajo esclavo y amplias regiones tropical están más allá de regulaciones estatales básicas, hasta situaciones de deterioro como la ola de hurtos rurales y robo de ganado en zonas centrales de Argentina y Uruguay.

Mientras el Estado se desentiende de vastas zonas, simultáneamente se interesa en otros sitios. Los ejemplos más claros son los apoyos directos e indirectos para emprendimientos de extracción de recursos, como la minería, gas natural, petróleo, madera, agricultura y ganadería. En algunos casos, el Estado actúa directamente apoyando la explotación petrolera o minera, incluyendo cobertura de seguridad, apoyo en infraestructura viales, energía o riego. Alrededor de esos emprendimientos la presencia estatal existe y se refuerza, pero es necesario subrayar que está orientada a vincular los procesos productivos locales con cadenas internacionales. Por lo tanto, también se apunta a una desterritorialización. Un yacimiento petrolero es rodeado de seguridad para aislarlo de las comunidades locales y pasa a ser un proveedor de materia prima que representa un nodo en una red productiva que se extiende más allá de las fronteras nacionales.

Si bien existen muchos análisis sobre el debilitamiento del Estado-nación en la globalización (por ejemplo, el clásico de Ohmae 1997; Strange 1995, Weiss 1997 y Beck 1998), la presente perspectiva apunta a subrayar que el proceso es más complejo ya que simultáneamente se fortalecen cierto tipo de intervenciones estatales. En ese sentido se han creado sofisticadas regulaciones para alentar la entrada de capitales para promover esos emprendimientos y liberalizan la toma de ganancias (incluyendo tratados sobre inversiones), se crean nuevas normativas para consolidar cierto tipo de derechos de propiedad intelectual, etc. En otros casos, el Estado se retrae, pero luego de transferir al mercado competencias en temas clave. De esta manera, la explotación de recursos clave se extranjeriza, y existen muchos ejemplos de esta tendencia en minería y petróleo, mientras que otros sectores nacionales se reorientan hacia las exportaciones, como muestra el dramático caso de la soja (ver Daffós 1997, Dupas 1999, Fazio 2000, Gambina 2002, Lapitz y colab., 2004). Finalmente, en otras cuestiones se acepta que la gestión parta de organismos internacionales como la Organización Mundial de Comercio o el Fondo Monetario Internacional.

En algunos casos, el Estado recorta algunas regulaciones que pudieran entorpecer inversiones o exportaciones. Por ejemplo, aligerando las exigencias ambientales o flexibilizando las condiciones laborales. En este caso, un buen ejemplo es el aprovechamiento de gas natural de Camisea (Perú), rodeado de denuncias de varios impactos ambientales y sociales, incluyendo operaciones dentro de una reserva indígena y de un área catalogada como de alta biodiversidad, así como la instalación de una planta de procesamiento de gas dentro del área de amortiguación de una reserva marina.

El Estado también se muestra activo en apoyar la interconexión de esas áreas de extracción de recursos hacia las cadenas de transporte internacional. La meta es clara y simple: el sitio debe estar conectado a la economía global de manera efectiva, segura y ágil. De esta manera se apoyan interconexiones carreteras, ferroviarias e hidrovías. Los actuales proyectos en infraestructura de la Iniciativa para la Integración Regional Sudamericana (IIRSA), especialmente aquellos que conectan localidades de la Amazonía de Brasil con Perú y Bolivia, responden a la necesidad de establecer canales de salida hacia el Pacífico para la agricultura y ganadería del trópico brasileño.

Un ejemplo de la complejidad de la desterritorialización y el nuevo papel estatal se observa con la propuesta para la conservación y manejo de los bosques tropicales en las tierras de propiedad del gobierno federal en Brasil. El gobierno propone traspasar al sector privado (empresas u ONGs) la gestión de enormes áreas de bosque amazónico. La lógica gubernamental detrás de esta medida es que el Estado ha sido incapaz de asegurar la conservación de la selva amazónica, no tiene recursos para una adecuada vigilancia y no logra detener la apropiación clandestina de la madera. Por lo tanto, el gobierno “renuncia” a un manejo directo sobre esas zonas y lo transfiere a privados. No se venden las tierras, sino que se concede su uso a los ganadores de un proceso de subasta (el Ministerio del Medio Ambiente de Brasil estima que en diez años se darán en concesión unos 13 millones de hectáreas que generarían ingresos por 187 millones de reales). Los nuevos gestores privados de la selva amazónica deberán cumplir ciertas normas ambientales y de uso sostenible, y se supone que con las tasas cobradas por el gobierno se logrará fiscalizar esos compromisos ambientales. Si bien por un lado hay una “renuncia”, por otro se intenta “recuperar” el control territorial, y sin duda con buenas intenciones, pero de todas maneras en una posición subsidiaria a una gestión mercantil en manos de privados.

Fragmentación territorial y conflictos sociales

Uno de los resultados de las fuerzas que operan en la desterritorialización es que el área geográfica nacional se fragmenta. En algunos casos se mantienen amplias zonas bajo el amparo estatal, donde se intenta aplicar tanto la burocracia gubernamental como otros aspectos esenciales de la ciudadanía, especialmente un marco legal adecuado. Pero la desatención de otras zonas genera perforaciones con una tenue presencia estatal, y en muchos casos operan grupos privados, incluso en forma ilegal.

Esto desemboca claramente en una fragmentación territorial. La unidad geográfica que se invocaba en las ideas tradicionales sobre el Estado-nación actualmente se pierde bajo estas circunstancias. La geografía latinoamericana pasa a ser un mapa heterogéneo y la unidad territorial en muchos casos se vuelve virtual. Un mapa más ajustado a la realidad debería mostrar en el área de una nación un gradiente en la capacidad de regulación estatal, con varias zonas vacías y sitios fuertemente regulados y protegidos.

Muchas zonas rurales o silvestres carecen de seguridad y aplicación de la ley, y allí se repiten denuncias sobre trabajo esclavo, robo de ganado, extorsión, secuestros e incluso asesinatos. En algunos de esos sitios olvidados se pueden producir conflictos sociales, a veces acompañados de ruidosas denuncias y campañas internacionales que obligan a una acción ejemplificante y punitiva desde las agencias estatales centrales. (Un caso ilustrativo ocurrió con el asesinato en febrero de 2005 de Dorothy Stang, monja de 73 años, que defendía proyectos sociales y ambientales en el estado de Pará, Brasil, una zona azolada por la violencia. Ese crimen desencadenó un escándalo nacional e internacional, determinó una fuerte intervención del gobierno y se agilizaron los programas sociales y ambientales.) Pero esto no resuelve los problemas de fondo.

Esas áreas desatendidas coexisten con sitios y nexos en la infraestructura donde la presencia estatal es evidente, y en algunos se cuenta con vigilancia propia, fuerte control policial e incluso militar, orientados específicamente a proteger la extracción de los recursos. Sin embargo, esa presencia estatal antes que servir a los intereses ciudadanos de las comunidades locales, en realidad protege actividades de aprovechamiento y extracción de recursos. Mientras que por un lado el Estado no puede asegurar una protección a sus ciudadanos y sus ecosistemas, por el otro se la brinda al capital asentado en unos pocos enclaves orientados a la economía global.

Este tipo de desterritorialización y fragmentación sin duda desencadena tensiones sociales, ya que los grupos locales son testigos de la expoliación de sus recursos sin lograr beneficios palpables y concretos, aun en asuntos básicos como asegurarles sus derechos. En algunos casos, la presencia estatal opera directamente para asegurar el despojo del manejo y protección local de los recursos, y asegurar su transferencia a empresas privadas. Este problema se ha repetido, por ejemplo, con concesiones petrolíferas a empresas privadas dentro de tierras indígenas.

La desterritorialización no se trata de una simple privatización del espacio, donde se vende una parcela de tierra. Usualmente la propiedad permanece en las manos originales (en muchos casos son predios estatales), y lo que se concede es el uso del espacio para extraer los recursos (el caso más conocido se observa en la minería; en muchos países el subsuelo pertenece formalmente al Estado y, por lo tanto, se otorgan concesiones de explotación). En efecto, el problema clave radica en que se transfiere la apropiación y manejo de los recursos, usualmente a empresas que operan bajo una lógica capitalista de competencia, maximización de beneficios y externalización de costos sociales y ambientales. En la mayoría de los casos, esas empresas son externas a la región geográfica y, por lo tanto, percibidas como “extrañas” o “invasoras” por las comunidades locales. Usualmente son transnacionales, y la enorme mayoría están afincadas en el Norte, aunque también existen algunas empresas translatinas, e incluso algunas estatales o mixtas, como Petrobras, que opera en Argentina, Bolivia y Ecuador.

Además, esta desterritorialización permite extraer recursos que alimentan procesos productivos que usualmente van más allá de fronteras, y que en la mayoría de los casos no generan aportes significativos para mejorar la calidad de vida de las poblaciones nacionales (ver los casos de estudios presentados por Fobomade 2004). La promesa del incremento de las exportaciones como motor del desarrollo no se cumple, tanto por incapacidades estatales en redistribuir esos ingresos como por las condicionantes que hacen que esas ganancias adicionales se vuelvan a enviar al exterior para atender los servicios de la deuda.

Localidades y flujos

La desterritorialización y la fragmentación terminan generando un conjunto de sitios estrechamente relacionados con cadenas productivas internacionales. Estos son “nodos” conectados por flujos de personas, capital e información. En efecto, el capital llega a esos emplazamientos para financiar las acciones de apropiación, mientras que desde allí parten cargamentos de recursos. A su alrededor se atrae el empleo y se maneja información en uno y otro sentido. El tejido de esas redes de flujos y el emplazamiento de los nodos depende de cada sector y cada empresa. En casi todos los casos se establece desde el exterior. La perspectiva de gestión de esos nodos es transnacionalizada y descansa en la lógica de maximización de beneficios y competitividad empresarial, y está completamente desarticulada de metas sociales y ambientales comprometidas con las sociedades nacionales donde se opera.

Es importante advertir que la generación de una geografía de “nodos” sostenidos en una red económica de “flujos” opera en sentido contrario con los intentos de generar una integración regional fuerte dentro de América Latina. Por un lado, esos “nodos” están atados a la globalización y, por lo tanto, contribuyen a generar y mantener condiciones de dependencia y subordinación. Por otro, los actuales planteos de integración latinoamericana no permiten enfrentar la desterritorialización, ya que sus componentes políticos son muy débiles y, por lo tanto, no logran revertir la situación en las áreas donde el Estado se desvanece. Además, sus metas comerciales son funcionales para aumentar el número de nodos insertados en redes de comercio global. En tanto los actuales convenios comerciales alientan la apertura comercial y el libre flujo de capitales, se han convertido en herramientas importantes para garantizar que esos nodos y sus flujos estén protegidos y sean efectivos desde el punto de vista empresarial. Se cae en contradicciones como la de un Estado presuroso en otorgar “derechos” de propiedad intelectual a empresas extranjeras, pero repetidamente incapaz de asegurar “derechos humanos” a todos sus habitantes, especialmente aquellos de los rincones más apartados. Finalmente, también es importante advertir que las visiones reduccionistas de “global versus local” no describen adecuadamente este problema (Swyngedouw 2004). En efecto, en muchos casos los emprendimientos a escala local están estrechamente relacionados con flujos globales y, por lo tanto, sirven para acentuar la globalización actual.

El Mercosur de hoy ilustra las tensiones de esta situación, ya que si bien fue creado con la idea de promover el comercio intrabloque, y tuvo mucho éxito en lograrlo durante varios años, al punto de ser atacado desde el Banco Mundial como un convenio que generaba desvío del comercio, en la actualidad no logra constituirse en un espacio económico alternativo a la globalización. En efecto, todos los países miembros apuntan a aumentar sus exportaciones aun a costa de la supervivencia del bloque.

Flujos de capital y la mediación estatal

La fragmentación y desterritorialización no implican una pérdida del orden, sino que opera un reordenamiento del espacio donde el Estado mantiene algunas competencias y renuncia a otras que transfiere al mercado. Si bien en los nodos vinculados a la economía global tienen lugar los más diversos tipos de intercambio, es necesario advertir que el factor clave para determinar este nuevo ordenamiento es el capital, y sus efectos concretos amparados bajo las nuevas reglas que organizan los procesos productivos.

En efecto, los flujos de capital están detrás de los cambios en las normativas nacionales que afectan relaciones laborales, exigencias ambientales, regímenes de inversiones e incluso las estrategias sociales. La herencia neoliberal ha generado reglas que regulan estos procesos productivos y que no sólo se expresan en la política, la economía y la cultura sino también en el territorio. La desterritorialización es en buena medida consecuencia de una economía política que ampara los flujos desterritorializados del capital, y que fueron promovidos por reformas como las del “Consenso de Washington”. De esta manera la liberalización del capital, la búsqueda y promoción de la inversión extranjera, y la idealización de la globalización financiera están siendo defendidas tanto por gobiernos conservadores como progresistas. Incluso medidas que son presentadas como una forma de regulación nacional y soberana, en realidad protegen los flujos transnacionalizados de capital. Un excelente ejemplo es el estudio de Polillo y Guillén (2005) sobre los bancos centrales, supuestamente independientes y que deberían atender metas nacionales, pero que en realidad ejemplifican una pérdida de control estatal democrático y la generación de agencias de manejo de la política monetaria ligada a dinámicas globales.

Para mantener esos nodos y flujos en operación efectiva el Estado es indispensable. En otras palabras, el Estado se convierte en un mediador necesario de la desterritorialización, ya que de esa manera se asegura la extracción de recursos desde distintos sitios y se los articula dentro de cadenas productivas transnacionalizadas. Este cambio tuvo lugar bajo un impulso político-partidario que es consecuencia de las modificaciones en las concepciones sobre la política y el desarrollo que han tenido lugar en América Latina. Los agentes políticos y la burocracia estatal abandonaron las metas primarias del bienestar y la construcción de ciudadanía, y pasaron a seguir un camino que enfatiza la gestión económica, promociona las exportaciones, defiende la competitividad empresarial, etc. Una amplia gama de estrategias sociales, desde la educación a las jubilaciones son crecientemente privatizadas, y la política colectiva se construye en forma intermitente en elecciones que respetan formalidades básicas pero desembocan en una delegación de la gestión estatal a grupos político-tecnocráticos. Se amparan los nodos y flujos que son funcionales a esos procesos productivos, pero éstos en muchos casos están desacoplados de las necesidades ciudadanas. Las corporaciones, además, promueven y aprovechan la competencia entre los estados para lograr todavía mayores ventajas en tanto pueden clausurar emprendimientos en un sitio y mudarse a otro. Al contrario, el Estado de todas maneras sigue atado a su territorio y su población, tanto por sus recursos como para su legitimación política y electoral. En cambio, las corporaciones sólo responden a sus accionistas y se mueven a escala global. Bajo estas restricciones, las políticas sociales y ambientales terminan siendo secundarias, casi un reciclaje de viejas ideas llevadas a la práctica con los sobrantes de presupuestos cada vez más exiguos.

La fragmentación y desterritorialización no es un motivo de debate político. Está pasando desapercibida en buena parte de nuestros países, y apenas existen algunas discusiones sobre cuestiones convencionales de soberanía. Por ejemplo, en varios países hay debates sobre la extranjerización de las zonas de frontera, pero casi nada se dice sobre la gestión en manos transnacionales de yacimientos de materias primas y energéticos de importancia clave. Existen unas pocas excepciones donde hay una fuerte polémica, como por ejemplo la apropiación petrolera en tierras indígenas en Ecuador o los conflictos social sobre la nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia. Más allá de estos casos, la erosión de los espacios políticos no genera condiciones adecuadas para poner estos problemas en debate. Cualquier señalamiento de estas cuestiones termina desencadenando acusaciones de “entorpecer el desarrollo nacional” o “atacar inversiones muy necesarias”, o simplemente es ignorado. Nuevamente el Estado contemporáneo es cómplice de esta situación, ya que no le interesa abordar esta problemática y no promueve su revisión crítica.

El conflicto actual “se encuentra decididamente en el campo del capital usualmente con fuerte apoyo estatal”, donde la ideología que defiende la globalización actual “se convierte en un vehículo que suprime las posibilidades de resistencia y formulación de trayectorias alternativas”, como sostiene el conocido analista en temas globales Eric Swyngedouw (2004). La idea de otras opciones desaparece y es combatida desde uno y otro frente como infundada, irresponsable o incluso peligrosa. Swyngedouw advierte que “una elite política nacional, tanto de derecha como de izquierda en el espectro político tradicional, encuentra en esos argumentos una excusa para justificar su insuficiencia para vincular los programas políticos con una sociedad civil cada vez más desinteresada en elecciones y sin poder, donde las voces disidentes y los proyectos políticos alternativos no encuentran más su expresión en las arenas políticas usuales”.

En la época de la colonia, los españoles estructuraban el espacio con explotaciones mineras o haciendas ligadas a pueblos donde construían una plaza rodeada por una iglesia, el cabildo y el cuartel de los soldados. Hoy en día se mantiene la apropiación de los recursos naturales para exportarlos y el poder en las ciudades transita entre el palacio de gobierno, la sede de un Banco Central supuestamente independiente y el World Trade Center local.

Bibliografía

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--------------- Eduardo Gudynas es investigador en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología, Equidad – América Latina) y el Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES), Montevideo, Uruguay. Este texto es un adelanto de un libro del autor sobre integración regional y desarrollo sustentable.