No. 145/146 - Noviembre/Diciembre 2003

Cuarta Conferencia Ministerial de la OMC

Cancún, un naufragio previsible

por Carlos Abin

Luego de la Conferencia Ministerial de Doha, las negociaciones continuaron en Ginebra, en la sede de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Al cabo de casi dos años fue imposible llegar a un acuerdo para redactar un borrador que suscitara el consenso general y, por tanto, sirviera de base para las negociaciones en Cancún y para la Declaración Ministerial que debería aprobarse al cabo de éstas.

Ante esa situación, el presidente del Consejo General, el embajador uruguayo Carlos Pérez del Castillo, redactó un borrador “bajo su responsabilidad y con la estrecha colaboración del director general”. Dicho borrador incluía 26 temas y reflejaba las posiciones de los países desarrollados. Por separado, Pérez del Castillo redactó una carta en la que reconoció que existían otras posturas que no habían sido recogidas en su borrador. En una exposición realizada en la sede de Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en Montevideo, dos semanas antes del comienzo de las sesiones en Cancún, Pérez del Castillo se mostró escéptico respecto a las posibilidades reales de que la reunión resultara exitosa, subrayando las importantes diferencias que se verificaban, una y otra vez, entre los países del Sur en desarrollo y las naciones ricas del Norte.
El 20 y 28 de agosto, un grupo de países en desarrollo liderado por Brasil, China, India y Sudáfrica que luego sería conocido como “Grupo de los 20” y llegó a tener 23 miembros presentó sendos documentos en los que se expresaba de forma clara y concreta su posición, su reclamo de discutir y resolver con carácter prioritario agricultura, las cuestiones de aplicación y el trato especial y diferenciado, y su negativa a comenzar las deliberaciones acerca de las modalidades de negociación de los temas de Singapur. Este documento fue luego actualizado y presentado como propuesta de Declaración Ministerial el 4 de setiembre, menos de una semana antes del comienzo de la conferencia.
Este documento no fue tenido en cuenta, manteniéndose el borrador de Pérez del Castillo como pieza central y única a los efectos de las deliberaciones. En la sesión de apertura en Cancún, nuevamente se pusieron en marcha los mecanismos de manipulación, adoptándose -o mejor dicho, informándose la adopción- de un conjunto de “decisiones” en materia de procedimientos, entre las que se incluían: el anuncio de que se trabajaría sobre la base del documento del Presidente del Consejo General; el anuncio de que se realizarían reuniones “informales” para “facilitar las negociaciones”; la designación de cinco facilitadores para otros tantos grupos de discusión sobre los que se articularía la conferencia (agricultura, barreras comerciales para productos no agrícolas, cuestiones del desarrollo, temas de Singapur y miscelánea); el anuncio de que cada mañana tendrían lugar reuniones de los jefes de delegación, con una sesión final, el último día, para definir y aprobar los acuerdos alcanzados.
Las deliberaciones se realizaron en un clima de tensión. Apenas comenzadas, se hizo evidente que los facilitadores manejaban las reuniones, el otorgamiento de la palabra y aún la interrupción arbitraria de aquéllas en función del contenido de las discusiones. En algún caso, las reuniones de los grupos de discusión fueron suspendidas, y sus miembros invitados a dialogar “vis a vis” con el facilitador.
Se sucedieron las reuniones de “sala verde”, con asistencia limitada, contra rigurosa invitación y control de ingreso a cargo del numeroso personal de seguridad. También se multiplicaron las reuniones de “confesionario”, destinadas a presionar en privado a los delegados para modificar sus posiciones.

Los países del Sur entran en acción

Se hizo notoria la existencia de dos agrupamientos de países en desarrollo, cuya consistencia fue creciendo mientras transcurrían los días. El grupo de los 20, con Brasil, China, India y Sudáfrica a la cabeza, que invocaba la representación del 51 por ciento de la población mundial y de casi el 70 por ciento de los agricultores del mundo, y se mantuvo unido en torno a la afirmación de que el borrador de Pérez del Castillo no constituía la base de las negociaciones y que no se daría comienzo a ningún tipo de negociación sobre los temas de Singapur mientras no se hubieran resueltos los temas pendientes, de interés prioritario para ellos. Otro grupo, que llegó a contar con más de 30 integrantes, conformando una “Alianza para Productos Estratégicos y Mecanismos Especiales de Salvaguardia”, defendía específicamente los intereses de los pequeños y vulnerables agricultores de bajos recursos en los países subdesarrollados.
Más de 70 países en desarrollo suscribieron un documento en que se afirmaba su negativa a discutir los temas de Singapur, dejando claro que no existía al respecto el consenso explícito exigido por la Declaración Ministerial de Doha, en la interpretación que le había dado el propio director general. Se buscaba de esta manera impedir cualquier maniobra que apuntara a “dar por supuesta” la existencia de dicho consenso.
A pesar de estas posiciones -explícitas, escritas, publicadas, entregadas a los facilitadores, al director general, a los medios y las ONGs presentes- el sábado 13 de setiembre a las 13 horas se distribuyó un segundo borrador de Declaración Ministerial -cuyos redactores no estaban identificados-, cuyo contenido era más desfavorable aún para los países en desarrollo y no reflejaba las clarísimas y tantas veces reiteradas aspiraciones de éstos.
Este segundo borrador planteaba la iniciación de las negociaciones en tres de los cuatro temas de Singapur; nuevas reducciones arancelarias para la agricultura, sin resolver el tema de los subsidios, favoreciendo nuevamente a los países desarrollados que en muchos casos tienen en general aranceles bajos, utilizando otro tipo de barreras, en forma combinada, para llevar a cabo la protección extrema de su producción agrícola; nuevas reducciones arancelarias y acuerdos vinculantes para todos los productos no agrícolas, favoreciendo también a los países desarrollados que son los principales productores de este tipo de bienes; una fecha límite cercana para la conclusión de las negociaciones sobre servicios; y el posible inicio próximo de las negociaciones sobre los nuevos temas.
Este segundo borrador -escrito por momentos con un lenguaje sibilino que hacía difícil su interpretación y ocultaba sus verdaderas intenciones- fue desmenuzado por los expertos de algunas delegaciones y de las ONGs internacionales que participaron como observadoras de la conferencia. Al cabo de algunas horas, el contenido inaceptable y humillante del documento fue quedando claro y provocando, una vez más, la reacción indignada de los países en desarrollo. Las posturas de oposición lideradas por el Grupo de los 20 se afirmaron y sus representantes lograron resistir exitosamente las presiones y las amenazas que constantemente recibían, viendo acrecentado su número por tres nuevos países que se incorporaron a sus filas.
El ministro representante de Antigua y Barbuda, una isla situada objetivamente en la órbita de influencia máxima de Estados Unidos, tuvo el valor de afirmar públicamente: “Lo que vemos en este texto es insatisfactorio y decepcionante (...) Mi gobierno tiene el deber de cuidar de su gente. Si nosotros aceptáramos este documento mereceríamos la condena de nuestro pueblo. Porque no sólo no habríamos hecho nada positivo para aliviar su situación, sino que los habríamos condenado a una vida de perpetuo subdesarrollo. Y esto, mi delegación no lo hará. Tengo que advertirles entonces que este segundo borrador no tiene ningún apoyo de mi gobierno”.
En un último intento de cambiar la situación, se convocó una reunión restringida o de “sala verde”, que en medio de grandes tensiones y acompañada de febriles negociaciones simultáneas en los pasillos, corredores y salas anexas, se prolongó hasta las tres de la madrugada. Los países en desarrollo no cedieron, y la conferencia se acercó a una situación de fracaso total.
El domingo 14 de setiembre -mientras se acentuaba la sensación de crisis y circulaba el rumor de que, al igual que en Doha, se propondría la extensión de la reunión para buscar el imprescindible acuerdo- la conferencia llegó al colapso. A las 15 horas, el canciller mexicano, Luis Ernesto Derbez, cerró en forma oficial las negociaciones, con una declaración en la que afirmaba, escuetamente, que no había bases para vislumbrar ningún tipo de acuerdo.
En la tarde del domingo se sucedieron las conferencias de prensa a cargo de los distintos actores. Mientras el Grupo de los 20 (23 por entonces) explicaba a través del canciller brasileño, Celso Amorim, los fundamentos y razones de su posición, el Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, y su par de la Unión Europea, Pascal Lamy, manifestaban su sorpresa. Atendiendo a sus discursos podría pensarse que estaban sorprendidos por la actitud de los países en desarrollo que habían preferido la retórica a la negociación, y no habían aceptado “soluciones” tan convenientes para sus intereses. La realidad era otra: los sorprendió el fracaso, su impotencia para quebrar una resistencia firme y continuada -además de enteramente justificada- y la incertidumbre que de esa situación se derivaba para el futuro de la OMC.
Con menor sentido diplomático y ademán imperial, el senador Chuck Grassley, presidente del Comite de Finanzas del Senado de Estados Unidos, con jurisdicción sobre el comercio internacional en ese país, no pudo tolerar la frustración e ingresó en el poco fértil terreno de las amenazas: “Déjenme ser claro. Usaré mi posición como presidente del Comité de Finanzas del Senado para examinar cuidadosamente las posiciones adoptadas por muchos miembros de la OMC durante esta reunión ministerial. Estados Unidos evalúa posibles socios para acuerdos de libre comercio. Tomaré nota de aquellas naciones que han jugado un rol constructivo en Cancún, y aquellas que no lo han hecho”. Y agregó premonitoriamente: “Como resultado del colapso en Cancún, el presidente (George W.) Bush y la Administración tendrán que presionar en otros frentes mientras las facultades especiales (TPA o fast track) permanecen vigentes. Continuaremos procurando una amplia liberalización de los mercados en todos los frentes, bilaterales, plurilaterales y multilaterales”.
Una semana después, el 22 de setiembre, cuando la prensa continuaba comentando las incidencias de la Conferencia Ministerial de Cancún, se hizo pública una carta emitida por los principales agrupamientos de lobby de las grandes corporaciones norteamericanas , dirigida al Secretario de Comercio, Donald Evans, y al jefe de los negociadores comerciales de Estados Unidos, Robert Zoellick, exigiendo se ejerciera toda la presión posible para acelerar las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), a fin de obtener en este ámbito todo aquello que no se había logrado en Cancún, que fue calificado como “de interés vital” para el “mundo de los negocios” estadounidense.

El futuro de la OMC después del naufragio de Cancún

La OMC está malherida. Ya fracasaron dos conferencias ministeriales (Seattle,1999, y Cancún, 2003) y una tercera (Doha, 2001) salió a forceps. El estancamiento de las negociaciones es, a esta altura, notorio y no se vislumbran fórmulas claras para destrabar la situación. La contumacia de los países desarrollados, su resistencia a aceptar cualquier ajuste de las reglas de juego que sea contrario a sus intereses, las dificultades de los países en desarrollo y su incipiente tendencia a agruparse para enfrentar las presiones de los gigantes económicos del Norte, dibujan un panorama de incertidumbre.
Es posible aventurar algunas conjeturas, apoyadas en estos hechos: * La OMC parece haber perdido capacidad para seguir imponiendo condiciones a los países subdesarrollados.
* En un balance grosso modo, hasta el presente no ha otorgado beneficios efectivos de ninguna clase a los países en desarrollado, no ha generado oportunidades que les permitan alentar una mejora de su situación.
* Es prácticamente un hecho que la Ronda de Doha no terminará en enero de 2005.
* La legitimidad de la organización está fuertemente cuestionada: por los métodos que se utilizan, por la negativa a establecer reglas claras para su funcionamiento, por el empecinamiento en introducir temas no comerciales (“temas de Singapur”), por la resistencia de los países ricos a ceder en las cuestiones en que se les reclaman concesiones, abandono de privilegios, contemplación de la situación de los países subdesarrollados.
* Ha hecho su aparición un grupo de países en desarrollo que ha demostrado su capacidad de resistir los intentos de avasallamiento y las presiones: es un grupo heterogéneo, no tiene un plan ni un proyecto común, el principal objetivo que sus miembros comparten es la reducción de los subsidios agrícolas, tienen algunas contradicciones entre sus intereses recíprocos, y será necesario esperar al futuro próximo para determinar su capacidad de articularlas, algunos de sus integrantes más frágiles pueden ser sensibles a las presiones internacionales orientadas a lograr que abandonen el agrupamiento.
La conformación de este grupo de países puede evolucionar -o no- hacia la condición de factor clave o de gran peso en el futuro de las relaciones multilaterales y la correlación de fuerzas en los espacios de negociación. Corresponde preguntarse si será realmente posible consolidar un agrupamiento suficientemente fuerte, con el nivel necesario de cohesión, dotado de objetivos claros y una base imprescindible de metas y criterios comunes, como para alcanzar la posición de fuerza que las circunstancias reclaman.
Entre las bases y objetivos que podemos imaginar, se cuentan sin duda el incremento de la cooperación y el comercio “Sur-Sur”, la definición de la prioridad del desarrollo sobre el mercado y el comercio, la preeminencia de los intereses de los pueblos y las mayorías empobrecidas por encima de los intereses de las sociedades opulentas y su élite corporativa, el desarrollo de un frente común para buscar alternativas a los tratados de libre comercio.
Tal vez estos países puedan avanzar un poco más y acordar una estrategia de reclamación de cumplimiento efectivo de las Metas del Milenio y combinarlas con las negociaciones comerciales exigiendo que aquellos compromisos se transformen en el eje inspirador de éstas.
El futuro está abierto. Quizás estamos presenciando los primeros vagidos de una nueva conjunción internacional que apunte a reorientar las relaciones internacionales en una dirección diferente. Lo incipiente de este movimiento reclama la acción decidida de la sociedad civil y de los partidos políticos comprometidos con el cambio para ayudar a consolidar y fortalecer estas tendencias positivas.
Entretanto, las presiones y las amenazas de los países centrales se profundizarán en todos los terrenos y se multiplicarán en los distintos frentes de negociación. Estados Unidos acentuará su estrategia orientada a celebrar acuerdos bilaterales en el hemisferio, como instrumento para quebrar resistencias y romper agrupamientos regionales, mientras empuja la aceleración de las negociaciones del ALCA. Será necesario estar alertas para bloquear cualquier intento en este sentido y movilizar a la sociedad para impedir su concreción.
Hemos obtenido el texto más reciente de los borradores secretos del ALCA gracias a una filtración atribuible a negociadores solidarios pertenecientes a un país latinoamericano. Se trata de los documentos que actualmente consideran los nueve grupos de negociación. Pueden consultarse en www.item.org.uy