Nº 157-158 Noviembre-Diciembre 2004

El Mercosur ante Ouro Preto II.

Hacia un nuevo formato de integración regional.

por Carlos Abin

El proceso de reorganización del poder económico en el mundo en el marco de la globalización, con sus implicancias políticas, la presencia de actores titulares de un enorme grado de influencia y poder (las multinacionales), la acción de estados de dimensiones continentales (Estados Unidos, India, Rusia, China) y de configuraciones supranacionales (Unión Europea), la importancia, complejidad y diversificación de la agenda internacional y lo que se juega en ella, plantean desafíos que claramente no pueden ser abordados desde el aislamiento o la soledad. En este marco general tan brevemente dibujado, el Mercosur ha visto reavivada su importancia, con el agregado de que ésta ahora trasciende abiertamente a los países firmantes del Tratado de Asunción, el 26 de marzo de 1991: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

Desde el comienzo de los gobiernos de Néstor Kirchner y Luiz Inacio Lula Da Silva parece afirmarse una oportunidad de reformular el Mercosur sobre bases nuevas. Ambos mandatarios han desarrollado una política de marcado acercamiento, se han reunido e intercambiado opiniones con intensidad y frecuencia insólitas, han suscrito declaraciones -como el Consenso de Buenos Aires (16 de octubre de 2003) y el Acta de Copacabana (16 de marzo de 2004)- cuyos contenidos ratifican una visión compartida mucho más profunda, abarcativa y comprometedora del pacto subregional. Más allá de las aproximaciones formales y de la retórica diplomática es realmente significativo que las declaraciones y los documentos se hayan visto respaldados por una cantidad y variedad desacostumbrada de acciones concretas de cooperación y solidaridad recíproca.
Entre los puntos más destacables que han ido revelándose a lo largo de ese camino de acercamiento, al que más de una vez se ha aludido como de “alianza estratégica” entre Brasil y Argentina, pueden subrayarse los siguientes: * Reafirmación soberana, autonomía e independencia. Las posturas en relación al Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la política seguida respecto de Venezuela, las expresiones reiteradas de los presidentes y cancilleres tienen invariable y consistentemente un contenido de afirmación soberana. Se han producido hechos simbólicos muy fuertes, como la realización de la última cumbre en Puerto Iguazú, una zona satanizada por el Departamento de Estado estadounidense, y la admisión de Venezuela como estado asociado, justamente en momentos en que se preparaba el trascendental referendo revocatorio del 15 de agosto. Más allá de la región, la política exterior de Brasil, permanentemente apoyada por Argentina, expresa en buena medida una orientación coherente: en las negociaciones con la Unión Europea, en la creación y sostén del Grupo de los 20, en el tono y contenido de la participación en la XI Sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en las iniciativas para crear una zona de libre comercio Sur-Sur, en el relanzamiento del Sistema General de Preferencias limitado a los países en desarrollo, en el acercamiento a India y China, y una larga serie de etcéteras. La región parece alejarse de la influencia estadounidense, pone freno a sus aspiraciones y demandas, y comienza a construir una “política propia”, reafirmando su soberanía, concentrándose en la defensa de sus intereses y buscando acuerdos y convergencias con países en desarrollo de otras regiones.
* Afirmación de los derechos humanos como eje de la integración. El Consenso de Buenos Aires es clarísimo en este aspecto e indica hasta qué punto, en esta coyuntura, se abre camino la idea de una integración diferente, con propósitos que exceden y mucho a los tradicionales de perfil economicista, limitados a los recortes tarifarios y las preferencias comerciales. Definir los derechos humanos –su realización efectiva, su reconocimiento- como meta del proceso de integración implica a la vez un cambio radical en el escenario y la apertura de un ancho espacio para la acción de la sociedad civil.
* Afirmación de un concepto mucho más amplio de integración. En concordancia con lo anterior, se asume una idea de integración que abarca no sólo lo económico-comercial (que no puede soslayarse), sino también lo productivo, lo cultural, lo social, la ciencia y la tecnología, la educación y la investigación, así como la profundización de la democracia. Nuevamente la identificación de los derechos humanos como meta final de la integración aparece como una de las señales más fuertes.
* Vocación americana. En todo momento la política regional impulsada por Lula y Kirchner se ha manifestado abierta y con vocación de abrazar progresivamente a todo el continente. Da la impresión de que el proyecto implica varias fases, que básicamente puede definirse así: primero en la región –donde existen las condiciones más sólidas para impulsarlo- y luego desde ésta hacia toda América del Sur. La “vocación americana” es, por otra parte, una consecuencia ineludible de la afirmación soberana, al menos en el contexto geopolítico presente y una perspectiva insoslayable de la convergencia y cooperación entre Argentina y Brasil, equivalente –por su densidad política, su consistencia económica, su configuración geográfica y su valor estratégico- a la de Francia y Alemania en Europa.

La “ventana de oportunidad”

La especial coyuntura política de la región sugiere que no estamos ante una oportunidad cualquiera, sino ante una oportunidad abiertamente excepcional para avanzar significativamente en el proceso de integración. En todo caso, no debemos olvidar que se trata de un proceso cuyos plazos de realización son de carácter histórico, cuya puesta en práctica será progresiva –no exenta de avances y retrocesos, saltos adelante y eventuales enlentecimientos-, que afronta y afrontará grandes dificultades –prácticas y políticas de manera principal-, que tendrá que vencer fuertes oposiciones, que será combatido, que deberá superar las restricciones que afectan a los países involucrados, en particular en el terreno económico y financiero, que deberá recabar el apoyo de grandes masas populares para alcanzar primero su consolidación –como itinerario, como proyecto- y más tarde su realización.
Sabemos, además, que se trata de un proyecto que dista de estar enteramente definido. Por el contrario, el significado más importante de la presente oportunidad consiste, precisamente, en que nos hallamos ante una situación en la que está en el orden del día una reformulación profunda del proyecto. A mi modo de ver, el rediseño posible y necesario de éste discurre a lo largo de varias líneas convergentes y complementarias.
En primer lugar, la definición clara y naturalmente consensuada del objetivo fundamental. Se trata de una integración para el desarrollo, entendiéndose por éste un desarrollo definido en forma autónoma y concordante con los intereses de los pueblos involucrados, cuyo eje político finalista debe ubicarse en el pleno reconocimiento y realización de los derechos humanos en general y –en especial entre éstos- de los derechos económicos, sociales y culturales.
En segundo lugar, la democratización profunda del modelo de integración, cuyo patrón de medida será el grado de apertura a la participación de la sociedad civil y la construcción de una ciudadanía regional.
En tercer lugar, la adecuación institucional del modelo, evolucionando del actual sistema de funcionamiento “ejecutivista” o presidencialista hacia otro, enteramente diferente, que genere las instituciones que, desplegando su acción y desarrollándose en el terreno supranacional, harán posible la consecución de aquel objetivo fundamental a través de una práctica más democrática y participativa.
En cuarto lugar, la asunción sincera de la supranacionalidad como ingrediente indispensable del proceso, expresión concreta del compromiso común y lugar privilegiado de reformulación de las soberanías nacionales en tiempos de globalización.
En quinto lugar, sobre la base de las nuevas definiciones políticas indicadas, de la institucionalización democratizadora y abierta a la participación popular y de la aceptación madura de la supranacionalidad, el diseño de políticas comunitarias en materia de coordinación macroeconómica, captación de inversiones, complementación en materia de educación, investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación, complementación productiva, cooperación financiera y consideración efectiva de las asimetrías.

De la peor crisis a la agenda más optimista

A partir de la crisis regional –la más honda desde la firma del Tratado de Asunción-, acelerada luego de la devaluación brasileña (enero 1999) y proyectada más tarde en las debacles de Argentina (2001-2002) y Uruguay (2002), pudieron suscitarse serias dudas acerca de la viabilidad del proceso de integración. Sin embargo, y a pesar de afrontar su período de mayores dificultades, éste se afirmó y alcanzó una nueva perspectiva.
Ya en 2002, los presidentes Eduardo Duhalde y Fernando Henrique Cardoso realizaron en forma conjunta declaraciones enérgicamente afirmativas, que evidenciaron la vigencia de una voluntad política que iba mucho más allá de la crisis regional e incluso visualizaba la alianza estratégica entre Brasil y Argentina como la vía de salida más consistente y promisoria. Desde el Foro Consultivo Económico y Social, y en particular desde la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, la sociedad civil se expresó, con todas las limitaciones que en el modelo actual de integración restringen su participación, en forma constante y enérgica en el sentido de afirmar la vigencia del Mercosur. Desde otro ángulo, pero también incorporando un ingrediente poderoso de participación social, la red Mercociudades creció y se expandió inspirada, en lo sustancial, por la intención integradora, el espíritu de cooperación y construcción colectiva más allá de las fronteras.
Las últimas elecciones nacionales en Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay llevaron al gobierno a las configuraciones políticas más proclives a la integración en los respectivos países, poniendo de manifiesto una conciencia y un respaldo crecientes, incluso a nivel de la ciudadanía.
Como consecuencia de la concepción que sustentan los gobiernos de los dos países principales de la región, una nueva agenda emerge en el Mercosur. La tendencia apunta a un fuerte avance en la institucionalización en busca de formalizar y consolidar en el plano político aquella voluntad tantas veces reiterada en los últimos tiempos, subsanar el “déficit democrático” del proceso, abrir nuevas rutas –más profundas y comprometidas- a la integración económica -abarcando más allá de lo comercial a los aspectos productivos, de cooperación, de financiamiento y aún los macroeconómicos-, y expandir sus alcances para incorporar con vigor los aspectos culturales y sociales hasta ahora descuidados o abandonados en las orillas meramente declarativas de los documentos oficiales.
Todos los elementos que vengo de subrayar –explícita o implícitamente- estarán presentes en el debate de Ouro Preto II. Ya han sido adelantados en diversos escenarios de debate en la región y, como se ha visto, incorporados expresamente en varios documentos oficiales. Entre los más recientes y significativos se hallan los presentados por tres de los socios del Tratado constitutivo del Mercosur en el curso de la Cumbre de Asunción de julio de 2003: la Iniciativa 2006 lanzada por Brasil, que comprende varios de los aspectos más sustanciales del nuevo diseño, con fuerte acento en la institucionalización, la propuesta de Argentina para la coordinación macroeconómica y la creación de un Instituto Monetario, y el planteamiento de Paraguay de las cuestiones relacionadas con las asimetrías, elemento cuya solución equitativa ocupa un rol central en el futuro del Mercosur.
Tal vez la cuestión de la institucionalización es la de mayor importancia en esta coyuntura. El politólogo uruguayo Gerardo Caetano explica que “la opción por un modelo se corresponde con la preferencia por un determinado formato institucional” (La encrucijada política del Mercosur. Montevideo, Claeh, 2003). En otras palabras, el tipo de institucionalización define el modelo. No cabe duda, entonces, que tiene implicancias y contenidos que la erigen en factor clave y tampoco cabe duda de que los avances en este sentido serán fundamentales para la aceleración del proceso y la determinación de su orientación.
Si hemos venido insistiendo en la existencia de una oportunidad muy relevante de avanzar hacia “otro” proceso de integración, en el presente esa oportunidad tiene una primera instancia de concreción en la reunión de Ouro Preto II, prevista para el 17 de diciembre de 2004, que puede llegar a constituirse en un hito decisivo para la reformulación del Mercosur.

La agenda actual del Mercosur

La agenda actual del proceso de integración es múltiple y variada. Su mera enunciación pone de manifiesto la profundidad e importancia de las cuestiones que se hallan en juego, y subraya la trascendencia de la cumbre de Ouro Preto. Ilustraré esta afirmación con un inventario, probablemente incompleto, pero igualmente revelador, del contenido de dicha agenda.
En el terreno económico, productivo y comercial: * Perfeccionamiento de la Unión Aduanera para consolidar el bloque y operar como plataforma de lanzamiento de éste hacia “el resto del mundo”.
* La coordinación macroeconómica, siguiendo el cauce de la propuesta argentina ya referida.
* La complementación en materia productiva, con la expansión y generalización de las cadenas productivas regionales, punto que reclama la profundización y formalización de los Foros de Competitividad y la creación de nuevos y mejores instrumentos de alcance supranacional.
* El desarrollo a nivel de infraestructuras, con especial atención a la complementación energética y el transporte.
* El avance en la implementación de mecanismos de financiamiento autónomo, para apoyar el desarrollo del comercio intrazona y la concreción progresiva de proyectos de complementación productiva * El reconocimiento y contemplación efectiva de las asimetrías con el objeto de compensarlas, diseñar mecanismos de flexibilización y así facilitar el proceso integrador en condiciones de equilibrio y equidad. (propuesta ya aludida de Paraguay en la Cumbre de Asunción - julio 2003) En el ámbito internacional: * Ajuste y desarrollo de los mecanismos para la negociación internacional en función de bloque, “con una sola voz”, consensuando las estrategias a llevar adelante en los espacios globales (Organización Mundial de Comercio), hemisféricos (ALCA), interregionales (Unión Europea–Mercosur) e intrarregionales (Comunidad Andina de Naciones–Mercosur).
* Compromiso de no otorgar acuerdos bilaterales cuyo contenido no sea consultado y consentido por los socios del bloque, o que contengan condiciones, ventajas para terceros o requisitos que resultaren incompatibles con la integración regional o perjudiciales para ésta.
* Estrategia comunitaria para la incorporación de nuevos socios en el área latinoamericana.
* Estrategia comercial comunitaria Mercosur.
* Estrategia de desarrollo de las incipientes iniciativas de cooperación Sur-Sur y para el establecimiento de un área de libre comercio autónoma en este espacio.
En el campo laboral, social, educativo y cultural: * Desarrollo de la Carta Sociolaboral incorporando las propuestas de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur y el Foro Consultivo Económico y Social.
* Internalización e implementación progresiva pero efectiva del Acuerdo Migratorio (Salvador de Bahía, noviembre de 2002, refrendado en la Cumbre de Brasilia de diciembre de 2002), base fundacional para la consagración de una ciudadanía regional.
* Diseño de una política comunitaria en materia de complementación, cooperación e intercambio en materia cultural, integración a nivel de industrias culturales y políticas culturales para la defensa de la identidad común y de las respectivas identidades nacionales.
* Diseño de una política comunitaria para la complementación, cooperación y financiación de las actividades educativas, la investigación científica y la innovación, con la participación de actores múltiples (Estado, trabajadores, empresarios, comunidad académica) y en relación directa con la integración a nivel productivo.
Desarrollo institucional: * Superación del déficit democrático del proceso, evolucionando en un doble sentido y una misma dirección, hacia un desarrollo progresivo pero consistente de la supranacionalidad, migrando de un sistema de relacionamiento “presidencialista” y de “estado a estado” hacia un sistema de creciente democratización y participación popular. Las medidas concretas se especifican en los puntos siguientes.
* Fortalecimiento de la Comisión Parlamentaria Común como primer paso del itinerario hacia la creación de un Parlamento Comunitario electo por voto directo de la ciudadanía, * Jerarquización –incluso y especialmente en lo orgánico e institucional- del Foro Consultivo Económico y Social, financiación comunitaria de su funcionamiento, incremento de su participación en la toma de decisiones de alcance regional.
* Reconocimiento del papel de las ciudades, municipios y gobiernos locales en el proceso de integración, sobre la base de la experiencia extraordinaria de la iniciativa Mercociudades. Jerarquización –orgánica e institucional- de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias. Participación obligatoria y eventualmente vinculante en las cuestiones comunitarias que repercuten sobre las administraciones locales.
* Mecanismos de internalización de las normas comunes para asegurar su vigencia real y simultánea en toda el área integrada.
* Desarrollo de una justicia comunitaria para la resolución de conflictos, sobre la base de los principios acordados en el Protocolo de Olivos (febrero de 2002), con facultades para adoptar decisiones obligatorias y ejecutables.

Requisitos de la integración: un proyecto político

Un proceso de integración para el desarrollo con eje en los derechos humanos constituye, en cualquier caso, un proyecto político enormemente ambicioso. Para finalizar, subrayaré los factores que, a mi juicio, se requieren para caminar decididamente en pos de su concreción: Voluntad política. Es un componente inexcusable, sin cuyo concurso el proyecto carece de sustancia. Esa voluntad ha de expresarse coherentemente en varios planos: el general del proceso de integración, el supranacional que se va gestando –en particular a partir de una nueva institucionalidad-, el nacional y el local. Es claro que la integración exige –a lo largo de su construcción- la adopción de un sinnúmero de decisiones coincidentes y convergentes por parte de los estados involucrados. Decisiones “macro”, que se relacionan con la articulación general de las líneas maestras del emprendimiento, que implican actos de cesión parcial de la soberanía nacional reasumida luego bajo la forma de soberanía regional, que suponen necesariamente la armonización de políticas generales, que tienen consecuencias sobre el desarrollo de las respectivas políticas locales. Y al mismo tiempo, una multitud de decisiones, también políticas, de orden complementario o subsidiario, requeridas por la implementación concreta, en los más diversos terrenos, de las resoluciones que se adoptan a nivel general.
Respaldo popular. Dado que en buena parte de los aspectos sustanciales de la integración involucran y comprometen a los estados, la acción y las decisiones gubernamentales son imprescindibles. Pero también lo es la voluntad y el respaldo popular. La integración no es un proceso reservado a los gobiernos. Por el contrario, es imposible –o está de antemano condenada a la bancarrota- si no incorpora activamente a los pueblos, si es ajena a la voluntad y el compromiso entusiasta de éstos. Una integración exitosa, de alguna manera difumina las fronteras y genera una nueva identidad y una nueva ciudadanía. Exige una profunda mutación cultural, reclama incontables respuestas de la gente común y corriente, en apoyo a los rumbos elegidos, a las decisiones de carácter general y aun a las de menor cuantía. Necesita del aporte de la sociedad civil, del espíritu y el ánimo de los pueblos. En otras palabras, requiere presencia, respaldo y participación que, al mismo tiempo, constituyen la garantía de continuidad del proceso y, a la larga, su principal fortaleza.
Un proyecto claro. La voluntad política y la participación popular exigen, a su vez, un proyecto claro, definido. No es posible desatar la gigantesca actividad humana que implica un proceso de esta naturaleza, ni poner en acción las cuantiosas energías sociales requeridas, detrás de una idea borrosa, de un boceto, de un proyecto huérfano de contenidos concretos, visibles, aptos para ser asumidos como meta y objeto de compromiso. En este terreno hay todavía mucho por hacer, la extensa agenda del Mercosur lo demuestra y, al mismo tiempo, estimula la mirada optimista. En cualquier caso, la definición de los derechos humanos como eje debe ser consolidada como centro político del proyecto, afirmada en la práctica, incorporada a los documentos básicos como elección estratégica, asumida como compromiso y obligación de carácter internacional por los estados intervinientes, profundizada y desarrollada por los movimientos sociales y la sociedad civil de la región.
Continuidad en el tiempo. La integración es una construcción política y social de envergadura histórica y –más allá de la aceleración de la historia que se percibe en las últimas décadas-, sólo puede desarrollarse en plazos históricos. En otras palabras, excede con mucho los plazos de los mandatos de cualquier gobierno. En este punto es fundamental el concepto de acumulación histórica. Si hoy estamos ante una coyuntura excepcional, que favorece o estimula la reformulación del proyecto regional de integración, ello se debe en gran medida a los procesos de acumulación política y social protagonizados por las fuerzas populares en los distintos países de la región.
Ninguno de estos procesos es, sin embargo, irreversible. La acumulación política y social exige continuidad y crecimiento, está marcada por el “efecto bicicleta”: si se detiene, cae. Estas circunstancias resaltan el papel de la sociedad civil y los movimientos sociales que se ven así convocados por una doble responsabilidad: de una parte, sostener, impulsar y profundizar el proceso –en el terreno que les es propio- y a la vez, pesar e influir en su contenido y en la orientación de los gobiernos actuales y futuros asegurando la imprescindible permanencia en el tiempo. Desde este ángulo, y tal vez con mayor nitidez, se percibe la integración como una construcción colectiva cuya garantía última reside en la voluntad de los pueblos involucrados.
Y de paso, este enfoque revela otro aspecto de la cuestión que, desde la sociedad civil, muchas veces se desprecia o se desconoce: la necesidad de una sólida articulación entre aquélla y la política, que es el espacio legitimado para la adopción de las decisiones, donde se da forma y contenido a éstas, donde se concreta y formaliza el proceso y las determinaciones que van pautando su avance, su estancamiento o su freno.

----------- Carlos Abin es miembro de la dirección del Instituto del Tercer Mundo (ITeM), integrante de la Red del Tercer Mundo (Third World Network) y fundador de la Coordinadora Nacional contra el ALCA, el Capítulo Uruguay de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo y el Observatorio DESC Mercosur. Es autor del libro El ALCA, un camino a la anexión – Propuesta de alternativas para el Mercosur.