Nº 155-156 Setiembre-Octubre 2004

El Banco Mundial a los 60 años.

por John Mihevc

En 1994, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial planificaron una gran celebración con motivo de su 50 aniversario. Al mismo tiempo, un floreciente y cada vez mejor organizado movimiento internacional de activistas de diferentes áreas de acción organizaba una fiesta diferente. Grupos ambientales, sindicales, religiosos, sociales y contrarios a la deuda usaron el aniversario como oportunidad para condenar a las instituciones de Bretton Woods y destacar la devastación ambiental, económica y humana causada por sus políticas.

El resultado fue un desastre de relaciones públicas para ambas instituciones, pero especialmente para el Banco Mundial, que al menos trataba de aparentar preocupación por los pobres y el ambiente.
Tras el 50 aniversario, el Banco Mundial emprendió importantes cambios para hacer frente a las críticas. La designación de James Wolfensohn como presidente, durante el gobierno de Bill Clinton en Estados Unidos, se acompañó de un cambio radical en la táctica de las dos instituciones con respecto a las ONG. Antes, el Banco ignoraba las críticas o las aplastaba con su poderosa maquinaria de relaciones públicas, pero Wolfensohn inició una estrategia diferente. En un año, la dinámica de las reuniones anuales de ambas instituciones, en setiembre, había cambiado de manera radical. Las reuniones de 1994 se habían caracterizado por protestas masivas, pero las de 1995 fueron diferentes. Aunque hubo protestas, también hubo una publicitada conferencia de prensa de Wolfensohn y algunas ONG reconocidas internacionalmente, las cuales anunciaron su disposición a dialogar con el presidente del Banco Mundial y darle una oportunidad de reformar la institución.
Wolfensohn conversó con quienes habían sido sus más duros críticos en tres áreas clave: deuda, política económica y ambiente. La estrategia de Wolfensohn consistía en invitar a los críticos del Banco Mundial a pasar “adentro”, con acceso a los corredores de la institución y la posibilidad de influir en las políticas. Esto le serviría para contrarrestar los reclamos de cierre definitivo del Banco Mundial y a la vez impulsar cambios en la institución.

HIPC y DELP

A principios de 1996, ya estaban en curso varias iniciativas conjuntas del Banco Mundial y las ONG. En materia de deuda, el Banco Mundial y el FMI anunciaron la iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (HIPC), tendente a resolver la crisis de la deuda de los países más pobres. Importantes ONG internacionales que habían condenado al Banco Mundial por ignorar el problema de la deuda participaron en la elaboración de la iniciativa y la respaldaron como un primer paso fundamental. Otros la consideraron “una trampa cruel” y advirtieron que la HIPC sólo usaría el presupuesto de cooperación para el desarrollo de los donantes para reciclar deuda multilateral e imponer más condiciones de ajuste.
Al reclamo de las ONG de una participación real en la planificación del gasto de los beneficios derivados de la cancelación de la deuda, el Banco Mundial y el FMI respondieron con los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP). El objetivo era que los propios gobiernos determinaran sus prioridades de desarrollo y, a la vez, dar a la sociedad civil un papel significativo en el proceso. Una vez más, la respuesta de las ONG fue dividida. Muchas elogiaron la estrategia de los DELP y a las instituciones financieras internacionales por permitir a los gobiernos y a la sociedad civil fijar su propia agenda de desarrollo, pero otras opinaron que los DELP no eran más que programas de ajuste estructural con un nombre diferente. El alivio de la deuda sería mínimo y las instituciones mantendrían un estricto control sobre la política económica de los países, advirtieron los críticos.
Se han realizado decenas de estudios de las iniciativas HIPC y DELP. Aunque las instituciones financieras internacionales consideran que el proceso HIPC está funcionando, ni siquiera ha ofrecido alivio de la deuda según sus propios términos. Sólo 27 de los 42 países beneficiarios de la iniciativa han reunido las condiciones para el alivio de la deuda, y sólo 10 han alcanzado el “punto de culminación”. Además, de los 100.000 millones de dólares prometidos en alivio de la deuda, se han desembolsado sólo 12.000 millones. Algunos países, como Tanzania, Uganda y Bolivia, están pagando más por servicio de la deuda después de completar el proceso HIPC que antes. En las reuniones del Banco Mundial y el FMI en abril de 2004, la situación de los Países Pobres Muy Endeudados fue casi ignorada a favor de la cuestión de Irak y la seguridad, las prioridades de Estados Unidos.
En cuanto a los DELP, un reciente estudio de la organización humanitaria ActionAid (Rethinking Participation: Questions for Civil Societ about the Limits of Participation in PRSP, abril de 2004) llegó a las siguientes conclusiones: * Los grupos de la sociedad civil tienen prohibido en muchos casos promover debates públicos sobre política económica.
* Las instituciones financieras internacionales elaboran documentos clave con las condiciones de los programas de ajuste estructural y no los ponen a disposición de la sociedad civil ni de parlamentarios.
* Los DELP son discutidos dentro de límites presupuestales predeterminados por el Banco Mundial y el FMI, con el apoyo de la comunidad de donantes.
A pesar de estas críticas, muchas ONG continúan involucradas en los procesos HIPC y DELP, con el argumento de que, de todos modos, ambos procesos potenciaron a las ONG nacionales. Por otro lado, otras ONG consideran que la participación de la sociedad civil sólo sirve para legitimar a las instituciones financieras internacionales, aumentar su capacidad de imponer programas de ajuste pese al creciente reconocimiento mundial de su fracaso, y debilitar los reclamos de cancelación total e incondicional de la deuda.

Represas e industrias extractivas

Para 1994, ya se había generado en el Banco Mundial un clima propicio para el cambio en el plano ambiental. Enfrentado a una red bien organizada de ONGs ambientalistas de todo el mundo, el Banco cedió a la presión en varias áreas. Debido a la fuerte campaña contra el proyecto de la represa de Sardar Sarovar sobre el río Narmada, en India, la institución lo suspendió y sugirió que ya no financiaría grandes represas hidroeléctricas. Además, creó un Grupo de Inspección independiente para considerar quejas y garantizar que se cumplieran las pautas del Banco Mundial. Para el 50 aniversario, ya estaban en condiciones de declarar un cambio en su política ambiental. Desde 1994, la institución ha entablado numerosos diálogos con ONGs ambientalistas. Como parte de ese diálogo, se lanzaron dos grandes investigaciones: la de la Comisión Mundial sobre Represas, en 1998, y la Revisión de las Industrias Extractivas, que acaba de finalizar.
La Comisión Mundial sobre Represas era un órgano independiente integrado por 12 representantes de industrias, gobiernos y comunidades afectadas por represas. Surgió a partir de una propuesta consensual, que incluyó al Banco Mundial, con el mandato de revisar la eficiencia de las grandes represas en materia de desarrollo y crear normas internacionalmente aceptables para las grandes represas. Su informe, basado en numerosas consultas y un estudio profundo, propuso nuevas normas para futuros proyectos. Pero el Banco Mundial de hecho ignoró las recomendaciones y en su lugar adoptó en 2002 una Estrategia sobre el Sector de Recursos Hídricos que promovía las grandes represas hidroeléctricas y la privatización de los servicios de agua potable y saneamiento, adoptando un criterio de “alto riesgo/alta recompensa”.
Un resultado similar se prevé en cuanto a la Revisión de las Industrias Extractivas. Wolfensohn lanzó la Revisión en 2000, después de discusiones con ONG y en base a su promesa de evaluar la crítica de que las industrias extractivas contribuyen a la pobreza y la destrucción ambiental. El Banco Mundial designó al ex ministro indonesio de Ambiente Emil Salim como director del estudio. Muchos movimientos ambientalistas advirtieron que el resultado sería arreglado a favor de la industria, pero una movilización mundial y la insistencia de comunidades afectadas por la actividad minera en que se les escuchara finalmente lograron que la comisión realizara amplias consultas en todo el mundo.
El informe final de la comisión de revisión, titulado “Hacia un mejor equilibrio”, fue presentado a Wolfensohn en enero de 2004. El documento exhorta al Banco Mundial a adoptar importantes reformas, incluido el cese inmediato de la financiación de proyectos basados en carbón y la reducción gradual del apoyo a la producción petrolera, hasta su eliminación en 2008. Además, recomienda una mayor protección de los derechos humanos, el consentimiento informado previo para los pueblos indígenas y otros afectados por los proyectos, y el fin del apoyo a las tecnologías mineras destructivas.
Desde el lanzamiento del informe, ejecutivos del Banco Mundial y grupos de presión de industrias extractivas realizan una intensa campaña para aplazar indefinidamente las recomendaciones. Por otro lado, una coalición mundial de ambientalistas, premios Nobel y líderes religiosos exhortan a Wolfensohn a adoptar plenamente las recomendaciones. Aunque el resultado de esto no está claro aún, todo indica que el Banco Mundial dará una respuesta selectiva al informe y que los proyectos basados en combustibles fósiles seguirán formando parte importante de su cartera de créditos.

Ajuste estructural: la experiencia de SAPRI

Sin duda, el diálogo del Banco Mundial con la sociedad civil sobre sus políticas macroeconómicas ha sido el más extendido y polémico. Años de campañas sobre asuntos relacionados de deuda y ambiente forjaron una formidable red de organizaciones unidas en su creencia de que las políticas de ajuste estructural están en la raíz de todo lo malo del Banco Mundial. Durante la campaña de los “50 Años”, las ONG lograron poner de relieve el impacto destructivo de las recetas de ajuste estructural.
Poco después de tomar el mando de la institución, Wolfensohn se reunió con críticos clave, principalmente de ONGs del Norte, y luego con representantes de redes del Sur. Las ONG ofrecieron al Banco Mundial la oportunidad de apreciar, en el terreno, el impacto real de las políticas de ajuste, y desafiaron a Wolfensohn a involucrar a la institución en una revisión participativa y plena del ajuste, junto a los gobiernos y la sociedad civil. Wolfensohn aceptó el reto, admitió que “las reformas han tenido efectos mixtos” y comprometió al Banco Mundial con “una forma diferente de actuación en el futuro”.
De todo esto nació la Iniciativa de Revisión Participativa del Ajuste Estructural (SAPRI), que consistió en masivas movilizaciones de la sociedad civil en nueve países de cuatro continentes y evaluaciones menores en otros países. El Banco Mundial esperaba de esta forma contrarrestar la avalancha de críticas contra sus políticas más polémicas. También se cree que Wolfensohn usó el primero de sus tres grandes compromisos con la sociedad civil para promover reformas dentro de la institución. En todo caso, el Banco Mundial confiaba en que su plantel de economistas lograría eludir a las ONG en materia de políticas macroeconómicas.
Plenamente conscientes de esto, las ONG involucradas se dispusieron a “emparejar el campo de juego” estableciendo procedimientos operativos específicos para potenciar a grupos nacionales de la sociedad civil. Confiaban en que el proceso produciría pruebas irrefutables de los efectos perjudiciales de las políticas de ajuste. Como socio pleno en el ejercicio, el Banco Mundial debería entonces rendir cuentas ante esas conclusiones públicas. Además, e igualmente importante, la organización popular y la movilización intersectorial a nivel nacional contribuiría a la formación de redes duraderas, con capacidad de participar en la elaboración de políticas económicas junto con sus gobiernos y las instituciones financieras internacionales.
La revisión iba a durar dos años, pero finalmente se demoró cinco. El proceso se caracterizó por constantes demoras y rupturas en las negociaciones entre el Banco Mundial y la Red Internacional de la Sociedad Civil para la Revisión Participativa de las Políticas de Ajuste Estructural (SAPRIN), representante de miles de organizaciones participantes en la SAPRI. Pasó más de un año para que se acordara un marco y se eligieran los países, hasta que se lanzó oficialmente la iniciativa en julio de 1997. Otros obstáculos fueron el acuerdo de una metodología de investigación y de la publicación de documentos clave para que todas las partes pudieran participar por igual. El éxito en ambos frentes significó una importante victoria para SAPRIN y marcó precedentes duraderos. Las demoras también resultaron útiles para la red, ya que le dieron más tiempo para la movilización de los comités permanentes en distintos países sujetos a revisión.
Pese a los retrasos, los procesos nacionales de revisión produjeron investigaciones participativas y profundas sobre una serie de políticas de ajuste seleccionadas por la sociedad civil en cada país. Estos procesos incluyeron la apertura y el cierre de foros nacionales en los que el Banco Mundial había participado plenamente. El Banco también coseleccionó a los investigadores que elaboraron las conclusiones de cada país, las cuales fueron revisadas por las tres partes.

Abdicación de responsabilidad

Sin embargo, a medida que los estudios revelaban los perjuicios causados por las políticas de ajuste, el Banco Mundial comenzó a distanciarse del proceso y de las conclusiones. En 2001, anunció abruptamente el fin de su participación en la SAPRI, mientras intentaba frustrar los esfuerzos para presentar las conclusiones públicamente a la institución y personalmente a Wolfensohn. Debido a la publicidad negativa sobre su abdicación de responsabilidad en abril de 2002, cuando SAPRIN lanzó su informe públicamente en la Unión Europea, Wolfensohn intervino y aceptó recibir en persona el documento final y realizar un seguimiento de sus conclusiones. Sin embargo, después de dos reuniones posteriores con Wolfensohn, no ha habido acción alguna del Banco Mundial respecto de ninguna de las conclusiones del informe. En cambio, las nuevas pautas operativas otorgan al Banco más flexibilidad para continuar sus políticas de ajuste y extender su alcance a la privatización de servicios públicos y la liberalización de mercados agropecuarios del Sur.
Luego de lanzar su informe final de las conclusiones conjuntas, a comienzos de 2004, bajo la forma de un libro titulado Ajuste Estructural: Raíces políticas de la crisis económica, la pobreza y la injusticia, el comité permanente de SAPRIN escribió una carta final a Wolfensohn, anunciándole su propio retiro de la acción conjunta con el Banco Mundial: “Nuestras organizaciones han puesto el Banco Mundial a prueba, y el Banco no la ha pasado”, declaró SAPRIN.
Ahora que varias evaluaciones conjuntas han finalizado y se han registrado muy pocos cambios, es hora de que las ONG evalúen las consecuencias de esta experiencia para las estrategias de la sociedad civil respecto de las instituciones financieras internacionales.
Una de las consecuencias de una década de diálogo con el Banco Mundial ha sido la creciente compartimentación del trabajo en diferentes asuntos, estrechamente definidos. Dado que el trabajo sobre el Banco Mundial es tan complejo y multifacético, los activistas se han aislado cada vez más en áreas especializadas. Y en la última década, el Banco ha ampliado su ámbito de acción a nuevas áreas, como Internet y el VIH/Sida.
Existen numerosos esfuerzos de reforma en curso en áreas específicas, que varían desde los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza hasta la deuda, los programas de ajuste estructural, la divulgación de información, las evaluaciones ambientales, las privatizaciones y otros temas. Muchos de estos grupos cumplen un importante papel de vigilancia y han logrado detener algunos proyectos u obtener acceso a documentos importantes. En este clima, aprender las lecciones del trabajo conjunto es difícil pero esencial.

Reformar o abolir

Uno de los debates actuales entre las ONG que trabajan sobre el Banco Mundial es si la institución debe ser reformada o abolida. La consigna y la campaña “50 años bastan” fue cuidadosamente pensada para mantener a reformistas y abolicionistas bajo una sola bandera. Sin embargo, tras una década de esfuerzos conjuntos con el Banco Mundial, la situación ha cambiado significativamente. Muchas organizaciones han invertido considerables recursos en la estrategia del trabajo conjunto. Se han forjado relaciones, y se percibe que estar “adentro” produce buenos resultados. Estos se reflejan en la construcción de espacios democráticos para la sociedad civil, en países involucrados en la estrategia de los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza, y en aumentos del gasto social como consecuencia del alivio de la deuda. Sin embargo, las relaciones forjadas también sirven a los intereses del Banco Mundial.
Algunos grupos de activistas siguen reclamando una reforma fundamental del Banco Mundial y han desarrollado un complejo análisis para determinar cómo y cuándo trabajar junto con la institución. Su objetivo a largo plazo es que las instituciones democráticas y multilaterales de desarrollo realmente sirvan al desarrollo mundial equitativo y sustentable. Estos grupos se niegan a la abolición por varios motivos. El primero es que el cierre definitivo de las instituciones financieras multilaterales favorecería la agenda derechista de Estados Unidos y debilitaría la visión ya amenazada de desarrollo multilateral. Este peligro se acentuó tras los atentados del 11 de setiembre de 2001, que dieron lugar a un orden imperial y unilateral. Tales grupos no creen que las instituciones de Bretton Woods puedan reformarse, pero de todos modos proponen mecanismos alternativos y realmente multilaterales. Para ellos, el lenguaje de la abolición no está de acuerdo con su visión alternativa. Esto los distingue claramente de la perspectiva abolicionista de derecha.
Las coincidencias entre las diferentes posiciones transformadoras son cada vez más, y se basan en la convicción de que el trabajo conjunto con las instituciones financieras internacionales y las campañas deben apuntar claramente a restarles poder. Ejemplos claros son las campañas World Bank Bonds Boycott (Boicoteo a los bonos del Banco Mundial) y las campañas del Sur para “expulsar a las instituciones financieras internacionales”.
Mientras el Banco Mundial celebra su 60 aniversario, el campo de batalla se desplaza hacia el Sur, donde la sociedad civil cobra cada vez más fuerza. Las victorias de ONGs del Sur en la Organización Mundial de Comercio y en países como Argentina, donde desafiaron a la medicina del ajuste estructural, prueban que el movimiento del Sur ha aprendido las lecciones del trabajo conjunto. El desafío para las ONG del Norte es apoyar estas luchas y ayudar a forjar otras similares en sus países.

----------- John Mihevc es líder de grupo de KAIROS: Canadian Ecumenical Justice Iniciatives. Como presidente de la Iniciativa Halifax, integró el Comité Mundial Permanente de la Red Internacional de la Sociedad Civil para la Revisión Participativa de las Políticas de Ajuste Estructural (SAPRIN).

/Leyendas:/

James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial.

Proyecto de la represa de Sardar Sarovar, en India.

Sede del Banco Mundial, en Washington, DC.

Activistas promueven el boicot a los bonos del Banco Mundial.