Nº 155-156 Setiembre-Octubre 2004

Sin cambios.

por Patrick Bond

Llamémosle fatiga institucional del cambio, capacidad ilimitada de astutos funcionarios de relaciones públicas, o ingenuidad de parte de las ONG y activistas del Tercer Mundo que celebraron la designación de James Wolfensohn como presidente del Banco Mundial en 1995. Cualquiera sea la excusa, la realidad es obvia: ningún cambio sustancial ha tenido lugar en el Banco ni en el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Sin embargo, la necesidad de una transformación radical no podría ser más evidente tras la crisis de legitimidad de fines de los años 90, producto de cuatro factores que aún no han sido resueltos de manera adecuada: * el “déficit democrático” de ambas instituciones, que les impide realizar un auténtico gobierno mundial; * la persistencia del enfoque neoliberal del “Consenso de Washington” hacia las políticas públicas; * la orientación incambiada del Banco Mundial hacia polémicos megaproyectos; y * la falta de cancelación de la deuda del Tercer Mundo y de control de la especulación financiera internacional resultante de la liberalización de los mercados de capital, por parte de ambas instituciones.
Pero debemos ser francos acerca de los objetivos de ambas instituciones, aun cuando su credibilidad está en su punto más bajo: facilitar la acumulación de capital privado y estabilizar las tensiones geopolíticas mediante créditos subsidiados (con frecuencia “rescates” para antiguos prestamistas comerciales). Entonces, los cuatro factores mencionados no son realmente fallas, sino características de la actual economía internacional.
¿Acaso los reformistas comprendieron este problema y ajustaron sus planes de acuerdo con esto? En parte, las expectativas surgieron con el mandato de Joseph Stiglitz como economista jefe del Banco Mundial, entre 1997 y 1999. Otros catalizadores fueron la formación de comisiones sobre ajuste estructural, represas e industrias extractivas.
Sin embargo, ni los cambios de procedimientos internos, los informes sobre investigaciones, las iniciativas individuales, los cambios de discurso ni los foros de múltiples actores que surgieron del glasnost de Stiglitz afectaron fundamentalmente las operaciones del Banco Mundial.
La visión desde adentro es reveladora, como puede apreciarse en un memorando de personal de Medio Oriente y el norte de Africa a Wolfensohn, filtrado en 1999: “El Banco Mundial es arrastrado cada vez más a actividades políticamente sensibles (procesos participativos, involucramiento de la sociedad civil, cuestiones de corrupción y otras). No hay duda sobre la importancia de todo esto para el desarrollo y el éxito de la ayuda del Banco Mundial, pero el personal no está bien preparado para manejar estos asuntos, que crean más ansiedad y estrés”.
Como la crisis de legitimidad no ha dejado de crecer, es importante para el Banco Mundial y el FMI afirmar que su ideología es “post-Washington”. Así, en marzo de 2002, en medio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey, funcionarios del Banco Mundial, del FMI y de Alemania comenzaron a promover la idea de un “Consenso de Monterrey”, que daría lugar a una economía mundial justa.
El 60 aniversario de las instituciones de Bretton Woods ofrece una oportunidad para revisar la agenda de reforma y preguntarnos si el desafío planteado a fines de los años 90 por críticos destacados (Stiglitz y otros economistas iluminados, además de algunos gobiernos del Sur y los movimientos de protesta) fue tan eficaz como podría haber sido. Las cuestiones planteadas por los reformistas (alivio de la deuda, participación de comunidades y ONGs en la elaboración de programas neoliberales, gobierno democrático, regulación de las finanzas mundiales, y comisiones sobre ajuste estructural, represas y energía) ¿fueron las adecuadas? Y si todas estas reformas fueron frustradas por el letargo institucional o algo peor, ¿es adecuado considerar una estrategia totalmente diferente, basada en el alejamiento de los países del Sur de la influencia del Banco Mundial y el FMI? ¿Es factible el default colectivo, y deberían los grupos e individuos del Norte solidarios con la causa negarse a comprar bonos emitidos por el Banco Mundial?

¿Reforma desde afuera?

Dado el equilibrio actual de poderes, era imposible que las iniciativas de alivio de la deuda, lucha contra la pobreza y gobierno democrático produjeran resultados positivos. ¿Pero qué ocurre con otros esfuerzos de reforma desde afuera (aparentemente desde abajo), en particular a través de comisiones internacionales en las que el Banco Mundial tiene un papel crucial de organizador y financiador? Los tres principales procesos que dieron lugar al involucramiento con el Banco Mundial de grupos bien intencionados de la sociedad civil fueron la Comisión Mundial sobre Represas, la Iniciativa de Revisión Participativa del Ajuste Estructural (SAPRI) y la Revisión de las Industrias Extractivas.
En el primer caso, un experto en asuntos hídricos del Banco Mundial, John Briscoe, ejerció presión sobre gobiernos del Sur para que rechazaran los hallazgos de un equipo investigador integrado por múltiples agentes del desarrollo, en 2001. “La singular y evasiva respuesta del Banco Mundial al informe de la Comisión Mundial sobre Represas significa que el Banco ya no será aceptado como un mediador honesto en ningún diálogo plural”, advirtió Patrick McCully, de la Red Internacional de los Ríos.
En cuanto a la SAPRI, cientos de organizaciones y académicos de nueve países (Bangladesh, Ecuador, El Salvador, Ghana, Hungría, México, Filipinas, Uganda y Zimbabwe) realizaron un profundo análisis entre 1997 y 2002, muchas veces junto a funcionarios del Banco Mundial y el FMI. Pero el Banco se retiró del proceso en agosto de 2001. Y en abril de 2002, cuando los investigadores publicaron su informe, titulado Ajuste Estructural: Raíces políticas de la crisis económica, la pobreza y la injusticia), el Banco Mundial lo ignoró, a criterio de la sociedad civil.
Con respecto a la Revisión de las Industrias Extractivas, casi descarriló en abril de 2003 debido a un incidente en Bali, Indonesia, que deslegitimó el proceso antes de la redacción del informe final. Una reunión entre el Banco Mundial, representantes de industrias mineras y la sociedad civil terminó en escándalo cuando 15 grupos ambientalistas y de derechos humanos se retiraron en protesta. Según The New York Times, “el grupo de investigadores establecido por el Banco Mundial ya había hecho circular sus conclusiones preliminares, las cuales apoyaban las inversiones del Banco en proyectos de gas, petróleo y minería, aunque todavía no se habían realizado las conferencias organizadas para recabar información de grupos e individuos afectados de Asia, Medio Oriente y Africa”.
Mientras, el Banco Mundial aprobó créditos para dos polémicos oleoductos, el de Chad-Camerún y el del Caspio, pese a objeciones de grupos ambientalistas, de derechos humanos y de justicia social. Para fines de 2003, la indignación de la sociedad civil había hecho que el presidente de la Revisión de las Industrias Extractivas, el ex ministro indonesio de Ambiente Emil Salim, enfrentara otra crisis de legitimidad en la política participativa del Banco Mundial. En respuesta, Salim hizo incluir en el informe preliminar de diciembre de 2003 las críticas de movimientos sociales y ambientalistas, incluida la recomendación de que los fondos públicos no se utilizaran para facilitar ganancias privadas en base a la explotación de combustibles fósiles. Las recomendaciones habrían significado el fin de los créditos del Banco para proyectos petroleros antes de 2008; distribución obligatoria de ingresos con comunidades locales; profundas evaluaciones de impacto ambiental y social; prohibición de actividades mineras o perforaciones en áreas ambientalmente sensibles; prohibición de nuevos proyectos mineros que vierten sus desechos en ríos; reestructuración ambiental obligatoria; y más inversiones en energía renovable.
Nadie se sorprendió cuando Rashad Kaldany, alto funcionario de energía del Banco Mundial, expresó su discrepancia con las recomendaciones. Grandes ONGs ambientalistas condenaron entonces a la institución: “Una de las reformas ambientales más importantes del Banco Mundial en los años 90 fue su enfoque más cauteloso hacia la infraestructura de alto riesgo y los proyectos de forestación. Esta política se está revirtiendo ahora. El Banco Mundial anunció recientemente que retomará polémicos proyectos hídricos, tales como grandes represas, en lo que llama una estrategia de “alto riesgo/alta recompensa”. En 2002, el Banco Mundial también abandonó su enfoque “adverso al riesgo” en el sector forestal, al aprobar una nueva política en esa área. Asimismo, el Banco está considerando otorgar créditos para nuevos proyectos de petróleo, minería y gas en países inestables y con malos gobiernos, contra las recomendaciones de su propia unidad de evaluación” (Defensa Ambiental, Amigos de la Tierra y Red Internacional de los Ríos, Gambling with People’s Lives, 2003).

¿Empezar de nuevo?

Los entusiastas de tales comisiones dentro de la sociedad civil debieron ser advertidos por personas enteradas y bien intencionadas, pertenecientes al sistema, que tampoco pudieron promover su agenda de reforma. Desde una posición ventajosa en la oficina del economista jefe a fines de los años 90 y principios de la década actual, David Ellerman intentó impulsar propuestas de reforma por todos los medios, hasta que se rindió: “Agencias como el Banco Mundial y el FMI están motivadas casi por completo por la política de los grandes poderes y sus propios imperativos de organización interna. Gastan todas sus energías en hacer lo necesario para perpetuar su estatuto mundial. La inversión de energía intelectual y política para tratar de ‘reformarlas’ es una pérdida de tiempo”.
Los esfuerzos de persuasión de los reformistas internos no afectaron a la institución, afirmó William Easterly, un ex alto funcionario de la oficina del economista jefe: “Existe una gran desconexión entre las operaciones y las investigaciones del Banco Mundial. Hay casi una división feudal entre el ala de investigación y el resto del Banco. El resto de la institución cree que los investigadores sólo hablan de cuestiones sin importancia y no conocen la realidad de la institución” (New York Times, 7 de junio de 2003).
El abuso de poder y la ideología dogmática fueron las justificaciones para que Stiglitz sugiriera en agosto de 2002 el reemplazo del FMI: “Estoy comenzando a preguntarme si la credibilidad del FMI no está tan afectada que sería mejor empezar de nuevo. La institución es tan resistente a los cambios, a la democratización, que quizá sea hora de crear nuevas instituciones que reflejen la realidad y el mayor sentido de democracia de la actualidad. Es hora de replantear la pregunta: ¿debemos reformar o empezar de nuevo?” (The Financial Times, 21 de agosto de 2002).

Default

Mientras, un colega de Stiglitz de la Universidad de Columbia, Jeffrey Sachs, comenzó a afirmar que los países de bajos ingresos no deberían reembolsar los créditos del Banco Mundial y el FMI, y deberían destinar los fondos del servicio de la deuda directamente a la salud y la educación. La descapitalización de las instituciones de Bretton Woods mediante una ola de suspensiones de pagos sería una táctica sensata. Después de todo, insistió Sachs, “nadie en el mundo de los acreedores, incluida la Casa Blanca, cree que esos países puedan pagar la deuda sin un costo humano extremo”. “El dinero debería reencauzarse bajo la forma de donaciones a invertir en las necesidades sociales más acuciantes. Los países pobres deberían dar el primer paso y exigir que todos los pagos pendientes de su deuda a acreedores públicos sean reprocesados como donaciones para la lucha contra el VIH/Sida” (IPS, 2 de agosto de 2002).
La idea no era tan extravagante como pareció en un primer momento, porque en los años 80 Bolivia y Polonia aplicaron esa misma estrategia: “Debido a que ambos países usaron ese dinero para causas sociales, pudieron luego obtener el perdón de la deuda” (The Boston Globe, 4 de agosto de 2002).
El otro motivo por el que reformadores post-Washington como Stiglitz y Sachs propusieron reformas radicales como el cierre del FMI y el default era la necesidad económica de liquidar los créditos incobrables. Si revisamos las cifras de las décadas de 1820, 1870 y 1930, resulta obvio que la acumulación periódica de deuda externa requirió masivas suspensiones de pagos, que típicamente involucraban a un tercio de todos los países prestatarios.
El default puede ser entonces una opción lógica, dado que tan pocos recursos de la iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados se destinan al alivio de la deuda. Argentina, Nigeria y Zimbabwe fueron los casos de default más notorios desde 2000, pero hay muchos más que finalmente sentirán la presión de las masas, realizarán un análisis de costos y beneficios, y decidirán que el default -junto con la financiación interna del desarrollo, empleando la moneda nacional para satisfacer necesidades básicas- es la mejor opción.

Solidaridad y fuerza

Paralelamente a una mayor militancia de gobiernos del Sur, es vital la presión sobre las instituciones de parte de sus principales accionistas, es decir, de los ciudadanos del Norte a través de sus gobiernos. En este sentido se orienta la táctica del World Bank Bonds Boycott (Boicot a los Bonos del Banco Mundial). Grupos estadounidenses como el Centro para la Justicia Económica y Global Exchange han trabajado junto con Jubileo Sur/Africa y el Movimiento de los Sin Tierra de Brasil, y se han preguntado si es ético que personas con conciencia social inviertan en el Banco Mundial comprando sus bonos (responsables de 80 por ciento de los recursos de la institución) y obtengan dividendos que representan el fruto de un enorme padecimiento.
Incluso en Estados Unidos se sumaron al boicot importantes ciudades como San Francisco, Milwaukee, Boulder y Cambridge, grupos religiosos (Conference of Major Superiors of Men, Pax Christi USA, Unitarian Universalist General Assembly), los más importantes fondos de responsabilidad social (Calvert Group, Global Greengrants Fund, Ben and Jerry’s Foundation, y Trillium Assets Management) y grandes fondos de pensión y de inversión (por ejemplo, de los “teamsters” o camioneros, empleados de servicios, funcionarios públicos, portuarios, trabajadores de las comunicaciones y de la energía eléctrica). A fines de 2003, el mayor fondo de pensiones del mundo, TIAA-CREF, vendió sus bonos del Banco Mundial.
Los activistas del boicot entienden que la decadente legitimidad de las instituciones –con las consiguientes amenazas de inversionistas socialmente responsables y contribuyentes indignados– es el único objetivo al que pueden apuntar los movimientos sociales del Sur. Así lo han hecho en los últimos años, sin preocuparse tanto por la “falta de consulta” o “falta de transparencia” del FMI y el Banco Mundial, sino por su ideología basada en el Consenso de Washington que da lugar a políticas de mercantilización, ya sea del agua, la vivienda, la electricidad, la tierra, los medicamentos antirretrovirales, los servicios de salud, la educación o de otros servicios sociales, idealmente todo a la vez y en combinaciones multisectoriales. La única estrategia alternativa es la de los movimientos populares para desmercantilizar los bienes y servicios que el Banco Mundial y el FMI ponen fuera del alcance de los pobres.

------------ Patrick Bond es profesor de la Universidad de Witwatersrand, Johannesburgo.

/Leyendas:/

Joseph Stiglitz

Reunión ministerial de países en desarrollo en ocasión de la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo.

Activistas reclaman el alivio de la deuda de los países pobres.