Nº 155-156 Setiembre-Octubre 2004

Bretton Woods y el triunfo de la hegemonía de Estados Unidos.

por T. Rajamoorthy

En julio de 1944, 44 países se reunieron en la ciudad estadounidense de Bretton Woods, New Hampshire, para establecer el sistema monetario internacional de posguerra. Aunque aparentemente era una conferencia de las Naciones Unidas, estuvo estrictamente controlada y dirigida por Estados Unidos. Esta reunión histórica que dio origen al Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial marcó el comienzo del dominio de Estados Unidos sobre el decadente poder imperial de Gran Bretaña.

En la conferencia inaugural del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, un año y medio después de Bretton Woods, John Maynard Keynes comparó la ocasión con un bautismo. Tomando una metáfora de La bella durmiente de Tchaikovsky, Keynes deseó en esa reunión celebrada en Savannah, Estados Unidos, que ninguna “hada mala” maldijera a ambas instituciones gemelas. En cambio, su deseo era que un hada buena les regalara “un vestido multicolor” como señal perpetua de que las dos instituciones “pertenecen a todo el mundo y sólo están comprometidas con el bien general, sin temor ni favor hacia ningún interés”. Sesenta años después de su nacimiento, “las gemelas de Bretton Woods” sí son objeto de maldiciones, pero no de un hada mala, sino de millones de personas perjudicadas por sus políticas.
Pese a lo críptico de su lenguaje, es claro que Keynes, uno de los padres fundadores del FMI y el Banco Mundial, se refería a la amenaza de Estados Unidos. Savannah fue el escenario de la última batalla de Keynes por impedir que ambas instituciones quedaran bajo el control total de Washington. Fue el acto final de una obra que empezó a representarse en los preparativos de la conferencia de Bretton Woods, que estableció las dos instituciones el 22 de julio de 1944.
Sin embargo, sería un gran error considerar que la lucha de Keynes fue precursora o parte de la lucha que actualmente libran millones de personas contra las gemelas. Su campaña debe entenderse como parte de la rivalidad anglo-estadounidense por la dominación mundial de posguerra. Bretton Woods marcó el triunfo de la hegemonía de Estados Unidos.

Juego de poderes en la posguerra

Para comprender el por qué de ese triunfo, es necesario entender primero la peligrosa situación económica que atravesaba Gran Bretaña como consecuencia de la guerra contra la Alemania nazi. Para Keynes, estaba claro que Gran Bretaña saldría de la guerra en bancarrota económica y financiera. Por tanto, tendría que acudir a Estados Unidos, que se había convertido en la superpotencia dominante, para obtener ayuda económica, como ya lo había hecho durante la guerra. Por su parte, Washington había dejado en claro que el precio de esa ayuda sería muy alto.
Cuando se negociaron los términos de la ayuda económica para la guerra, Estados Unidos impuso condiciones extremadamente duras a Londres. En lugar de ofrecerle facilidades, le exigió pagos adelantados, previendo que en poco tiempo Gran Bretaña estaría arruinada. Si el gobierno británico alegaba dificultades, Washington insistía en que vendiera sus activos en el exterior, en particular los de Estados Unidos y Argentina. El presidente Franklin D. Roosevelt llegó a insistir en que Gran Bretaña enviara a Washington el oro que tenía en Sudáfrica, por valor de 42 millones de libras esterlinas. Pronto, Londres empezó a temer que el gobierno estadounidense quisiera adquirir una parte de las inversiones británicas en estaño y caucho en Malasia.
Mientras la situación financiera de Gran Bretaña se agravaba, apareció cierto alivio en el horizonte. En 1941, Estados Unidos le ofreció un programa de “Préstamo y Arriendo” por el cual le “prestaría” o “arrendaría” materiales de guerra, eliminando así la necesidad de que Londres los comprara con sus menguantes recursos. La contrapartida de este acuerdo eran ciertos beneficios no especificados que Gran Bretaña debería otorgar a Estados Unidos: pagos o reembolsos en especies o bienes raíces, “o cualquier otro beneficio directo o indirecto que el presidente (de Estados Unidos) considere satisfactorio”. La naturaleza exacta de la “contraprestación” de la ayuda se definiría en el artículo 7 del Acuerdo de Ayuda Mutua entre ambos países.
Pese a esta aparente generosidad, las exigencias de Estados Unidos no cesaban. Cada día, representantes del Tesoro británico debían presentar a sus homólogos del Tesoro estadounidense sus libros de finanzas, para que determinaran la real situación financiera de Gran Bretaña. Como si fuera un país del Tercer Mundo bajo tutela del FMI y el Banco Mundial, Gran Bretaña debía padecer la ignominia de que Estados Unidos verificara y supervisara su situación financiera. Y cuando llegó el momento de definir la “contraprestación” del Artículo 7, quedó claro que lo que Estados Unidos pretendía era nada menos que el desmantelamiento del sistema de Preferencias Imperiales y del Área Esterlina. (El sistema de Preferencias Imperiales, formalizado en la Conferencia de Ottawa en 1932, otorgaba prioridad a los dominios para que vendieran sus productos básicos a Gran Bretaña a cambio de preferencia para los fabricantes británicos en sus respectivos mercados. El Área Esterlina, creada en 1937, era un grupo de colonias y dominios británicos que ataron sus monedas a la libra esterlina y mantenían todas o gran parte de sus reservas en la moneda británica). Era claro que Estados Unidos se había propuesto desangrar a Gran Bretaña hasta la última gota y convertirla en una fuerza mundial agotada después de la guerra.
Keynes era consciente de todo esto. Como figura clave en la conducción de las negociaciones financieras con Washington, le disgustaban los intentos de Estados Unidos de usar el acuerdo de Préstamo y Arriendo como apisonador. El objetivo de la resistencia de Keynes a estos esfuerzos era, según sus propias palabras, “la retención de suficientes activos para conservar la capacidad de acción independiente”.
Es en este contexto que se deben apreciar los esfuerzos de Keynes por diseñar un nuevo orden financiero internacional para la posguerra. Para que Gran Bretaña pudiera retener algún grado de poder o influencia después de la guerra, debía diseñar una arquitectura financiera internacional que protegiera sus intereses y su recuperación económica. En contraste, si se dejaba que Estados Unidos hiciera esa tarea por su cuenta, el sistema resultante favorecería a sus propios intereses a expensas de Gran Bretaña.

El Plan Keynes

El plan de Keynes para la posguerra preveía un banco internacional -“Unión Internacional de Compensaciones”, se llamaba su propuesta- capaz de proveer adelantos en cuenta corriente para corregir los desequilibrios de las balanzas de pagos de los países miembros, hasta 75 por ciento del valor promedio de sus importaciones y exportaciones entre 1936 y 1939. Tales créditos se expresarían en una nueva unidad monetaria llamada bancor -que se fijaría al oro- y todas las monedas nacionales también se fijarían en relación a esa unidad. La relación entre los bancos centrales de los países miembros y la Unión sería la misma que entre los bancos nacionales y sus respectivos bancos centrales. Todos los bancos centrales compensarían entonces sus desequilibrios comerciales a través de sus cuentas en la Unión, sin necesidad de saldarlas en oro.
Keynes lo resumió así: “La idea subyacente a dicha Unión es sencilla: generalizar el principio esencial de la banca, como en cualquier sistema cerrado. Este principio es la necesaria igualdad entre créditos y débitos. Si ningún crédito puede excluirse del sistema de compensaciones, sino sólo transferirse dentro de él, la Unión nunca tendrá dificultades para pagar los cheques que se emitan a su nombre. Podrá pagar los adelantos que desee a cualquiera de sus miembros con la seguridad de que los beneficios sólo podrán transferirse a la cuenta de compensación de otro miembro. Su única tarea es vigilar que los miembros respeten las reglas y que los adelantos realizados a cada uno de ellos sean prudentes y aconsejables para la Unión en su conjunto”.
Como señaló M.A.G. van Meerhaeghe, “este proyecto era ventajoso para Gran Bretaña, que con su considerable comercio exterior habría obtenido una alta cuota en bancors (5.400 millones, frente a 4.100 millones de Estados Unidos), y que mediante compras en América del Norte, sin restricciones sobre el consumo para su propia población, habría podido acelerar su recuperación industrial”.
Previsiblemente, Estados Unidos rechazó la propuesta de Keynes. Como potencia dominante, no podía aceptar el papel de segundo violín de Gran Bretaña. También se opuso porque la propuesta hubiera permitido a Gran Bretaña salir de su crisis económica sin realizar ningún ajuste económico real ni desmantelar sus arreglos económicos imperiales.

El Plan White

El homólogo estadounidense de Keynes era Harry Dexter White, quien había elaborado sus propias propuestas. El plan de White preveía la creación de dos instituciones: un Fondo Internacional de Estabilización (posteriormente denominado Fondo Monetario Internacional) y un Banco para la Reconstrucción de las Naciones Unidas y Asociadas (después denominado Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y llamado popularmente Banco Mundial). Mientras el Banco proveería el capital para la reconstrucción de posguerra, el Fondo se ocuparía de los problemas de los países miembros que enfrentaban crisis de divisas y balanza de pagos.
A diferencia de la Unión Internacional de Compensaciones, semejante a un banco que ofrecería sobregiros a los países en dificultades, el Fondo propuesto por White exigiría a los miembros aportes en oro, monedas nacionales y títulos valores generadores de intereses, de acuerdo con cuotas asignadas. El Fondo sólo prestaría divisas a miembros con problemas de balanza de pagos en proporción a sus contribuciones o cuotas. La unidad monetaria del Fondo sería la unitas (equivalente a 10 dólares estadounidenses), y las cuentas se llevarían y publicarían en esa unidad. Además, el Fondo fijaría el valor de la moneda de cada miembro en función del oro o la unitas, y dicho valor no podría alterarse sin la aprobación de cuatro quintos de los votos de los miembros. Estados Unidos promovió incansablemente la aceptación de estas propuestas y demostró escasa o ninguna disposición a considerar alternativas.
Cuando quedó claro que no estaban logrando ningún progreso, los británicos pidieron desesperadamente que antes de la publicación de ambos planes y de las consultas con otros países, Estados Unidos y Gran Bretaña realizaran sus propias consultas para resolver sus diferencias. Pero Washington rechazó este pedido y prosiguió con sus planes de discutir el proyecto de posguerra con todos los miembros de la conferencia propuesta. Este desaire fue quizá el más claro indicador del futuro de la geopolítica mundial. Lo que Gran Bretaña proponía era una “pax anglosajona”, pero Estados Unidos estaba decidido a imponer la “pax americana”.
Al darse cuenta de que no podría vencer la intransigencia de Washington, Keynes abandonó su propio plan y dirigió sus esfuerzos a la obtención de ciertas modificaciones en el Plan White. También en esto tuvo un éxito limitado debido a la obstinada resistencia de White. Así, la historia del proceso preparatorio de Bretton Woods es la historia del rechazo de casi todas las iniciativas de Keynes para modificar de manera fundamental el plan estadounidense. Al final, lo que se adoptó en Bretton Woods fue en esencia el Plan White, con algunas modificaciones. Después de su adopción, toda resistencia remanente al plan fue vencida, porque su aceptación por Gran Bretaña era la condición para que recibiera el crédito de posguerra que necesitaba desesperadamente.

La conferencia

Para cuando 44 países se reunieron en Bretton Woods, Estados Unidos ya se había asegurado el resultado de la conferencia. Aunque ésta se llamó “Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas”, fue Estados Unidos el que la dirigió. Para que no hubiera voces disidentes, Estados Unidos controló estrictamente todos los procedimientos, designando como relatores y secretarios a funcionarios del Tesoro que había entrenado para ese fin. Como la mayoría de los delegados no entendían inglés –el idioma principal de la conferencia–, tal control no era difícil. Sin embargo, había una apariencia de participación, siempre que ésta no se enfrentara con el objetivo general de la conferencia. Goldenweiser, un delegado del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, resumió así el enfoque estadounidense: “Todos pueden opinar, siempre que sean complacientes o no digan nada”.
Para neutralizar a la única fuente potencial de disidencia, Harry Dexter White designó a Keynes como presidente de una de las tres comisiones en que se dividió el trabajo de la conferencia. Se trataba de la Comisión 2, que se ocupaba de la propuesta del Banco (el futuro Banco Mundial). Aunque Keynes pudo, gracias a esta posición, influir en la determinación del marco de esta institución, no logró influir en la del FMI, dado que el propio White encabezaba la comisión respectiva.
El grado de manejo de la Conferencia por Estados Unidos quedó claro en la determinación de las cuotas de los países miembros del Fondo. Este asunto ha sido y es central para el gobierno del Fondo, porque la cuota determina el poder de votación y control. Sin embargo, esta cuestión crítica fue decidida de modo unilateral por Estados Unidos. Así lo explicó Raymond Mikesell, funcionario del Tesoro bajo la secretaría de White, a quien encomendaron la elaboración de una fórmula que diera una apariencia de legitimidad a las asignaciones ya determinadas por Estados Unidos: “A mediados de abril de 1943 (...) White me llamó a su oficina y me pidió que preparara una fórmula para las cuotas (...) basada en las tenencias de oro y dólares de los miembros, sus ingresos nacionales y su comercio exterior (...) Yo debía asignar a Estados Unidos una cuota aproximada de 2.900 millones de dólares, al Reino Unido y sus colonias, cerca de la mitad de esa cantidad, a la Unión Soviética, la mitad que al Reino Unido, y a China algo menos. La principal preocupación de White era que nuestros aliados militares (los Cuatro Grandes) tuvieran las mayores cuotas, de acuerdo con una lista acordada entre el presidente y el secretario de Estado (...) Admito que me tomé ciertas libertades al hacer las estimaciones para predeterminar las cuotas. Hice decenas de pruebas, con diferentes criterios y combinaciones de datos comerciales, antes de alcanzar una fórmula que satisficiera la mayoría de los objetivos de White. La fórmula final para determinar las cuotas fue dos por ciento del ingreso nacional, cinco por ciento de las tenencias de oro y dólares, 10 por ciento del promedio de las importaciones, 10 por ciento de la variación máxima de exportaciones. Estos tres últimos porcentajes aumentaban de acuerdo con la relación entre el promedio de exportaciones y el ingreso nacional. Después, en la conferencia, cuando se me pidió que explicara los criterios para la estimación de las cuotas, ofrecí un seminario de 20 minutos sobre los factores tomados en cuenta para el cálculo, pero sin revelar la fórmula. Traté de que el proceso pareciera lo más científico posible, pero los delegados eran lo suficientemente inteligentes para saber que el proceso era más político que científico”.
Para los países del Tercer Mundo, sobre los cuales esta decisión caería con todo su peso, la conferencia de Bretton Woods no significó una oportunidad para hacer sentir su presencia. Para empezar, muy pocos de ellos tenían representación, porque la mayoría estaban todavía bajo el dominio colonial. La mayoría de los representados eran de América Latina, y los regímenes que representaban eran, salvo México, permeables a la influencia y el control de Washington. En ese momento histórico, China estaba representada por el corrupto régimen del Kuomintang, cercano a Estados Unidos. India todavía no había alcanzado la independencia plena y viajó a Bretton Woods como parte de la delegación británica.
Fue un delegado de India el que realizó la declaración más perspicaz de la conferencia sobre la situación de los países en desarrollo. “Nuestra experiencia nos ha demostrado que las organizaciones internacionales tienden a enfocar todos los problemas desde el punto de vista de los países avanzados de Occidente”, dijo Shanmukham Chetty a la Comisión 1. Aunque concordó plenamente con el objetivo declarado en el Artículo 1 del Convenio Constitutivo del Fondo, de alcanzar un crecimiento “equilibrado” del comercio internacional, observó lo siguiente: “El término ‘crecimiento equilibrado’ se entiende en general como un incremento en el volumen comercial aproximadamente igual en las importaciones y las exportaciones, para evitar desequilibrios en la balanza de pagos internacional. Aunque éste es un aspecto importante del crecimiento equilibrado, (...) nosotros asignamos gran importancia también al equilibrio y la composición del comercio internacional. Un flujo predominante de materia prima y comestibles en una dirección y de productos altamente manufacturados en la otra no constituye un comercio internacional realmente equilibrado. Sólo prestando más atención a las necesidades industriales de países como India se puede alcanzar un equilibrio real y racional”.
Para resolver esta deficiencia, Chetty propuso modificar el Artículo 1 del Convenio Constitutivo para “incluir una referencia específica a las necesidades de los países económicamente atrasados”, pero fracasó.
Tres décadas después, una vez que el sistema de Bretton Woods se había derrumbado, el Banco Mundial y el FMI se decidieron a prestar atención a las necesidades de esos países. Lamentablemente, el desastre ya era demasiado grande.

El acta final

Una vez que Estados Unidos se aseguró el control de las gemelas fijando las cuotas, no le fue difícil argumentar que ambas instituciones debían tener sede en el país que realizaba la mayor contribución financiera. Gran Bretaña pidió que al menos una de ellas se estableciera en Europa, pero no tuvo éxito. A Estados Unidos sólo le faltaba atar algunos cabos sueltos, y lo logró durante la primera reunión del FMI y el Banco Mundial en Savannah, en marzo de 1946.
Keynes realizó en Savannah su último esfuerzo por limitar la influencia y el control de Estados Unidos sobre las gemelas. Keynes volvió a plantear la cuestión de la sede y sugirió que ambas instituciones se establecieran en Nueva York y no en Washington. Su argumento, que no parece muy persuasivo hoy en día, era que de esa forma estarían a salvo de la influencia política de Washington. En cuanto a la designación y remuneración de los directores ejecutivos del Fondo, propuso que fueran funcionarios de tiempo parcial subordinados a bancos centrales nacionales, para asegurar cierto grado de influencia y participación de ciudadanos no estadounidenses.
Estados Unidos rechazó bruscamente ambas iniciativas. Reiteró su decisión de situar ambas instituciones en Washington y logró un voto mayoritario para su propuesta de que los directores ejecutivos fueran funcionarios de las instituciones, asalariados y de tiempo completo.
Gran Bretaña había sido humillada una vez más, pero eso no le impidió recoger una migaja que Estados Unidos dejó caer. En Savannah, Estados Unidos anunció que, dado que designaría a un estadounidense como presidente del Banco Mundial, Europa podría designar a un europeo como director gerente del Fondo. Keynes, tan contrariado que había considerado recomendar a su gobierno que no ratificara el acuerdo de creación del Fondo y el Banco, persuadió al ministro belga Camille Gutt de que aceptara el cargo. Así se estableció el desgraciado precedente de que los cargos de poder en las instituciones de Bretton Woods se reparten entre Estados Unidos y Europa. La reciente designación del español Rodrigo Rato como director gerente del FMI, pese a las protestas, reafirmó esta deshonrosa tradición.

-------------- T. Rajamoorthy es uno de los editores de Third World Resurgence.