N° 153-154 Julio-Agosto 2004

VII Conferencia sobre Diversidad Biológica

Ciertos avances, pero no hay que bajar la guardia

por Chee Yoke Ling

La VII Conferencia de las Partes para el Convenio sobre la Diversidad Biológica tuvo lugar en febrero en Kuala Lumpur, Malasia. Asistieron más de 2.300 participantes representando a 161 gobiernos, así como a organismos de la ONU, organizaciones intergubernamentales, ONGs, pueblos indígenas y comunidades locales, el mundo académico y la industria. La autora comenta algunas de las decisiones claves de la Conferencia.

Durante dos semanas hubo una intensa actividad en torno al destino de la biodiversidad del planeta y a las obligaciones y derechos de los pueblos sobre las dádivas de la naturaleza, actualmente sometida a graves riesgos. Los ministros de Medio Ambiente fueron unánimes en expresar su alarma ante la pérdida de la diversidad biológica como resultado de las actividades humanas, que ha alcanzado un ritmo sin precedentes. Hubo mayor agitación en torno a los intereses comerciales y un retroceso en el principio de precaución, que estuvo a punto de convertir un destacado evento en materia de biodiversidad en un foro de la Organización Mundial de Comercio (OMC). La ocasión fue la séptima reunión de la Conferencia de las Partes (COP7) para el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), que tuvo lugar en Kuala Lumpur, Malasia, del 9 al 20 de febrero.

Se adoptaron 33 decisiones después de dos semanas de negociaciones a menudo intensas y en momentos tensas. Hubo un avance importante en cuanto a comenzar a trabajar en un régimen internacional sobre acceso y distribución de beneficios, y en establecer un grupo de expertos en transferencia de tecnología y cooperación científica y tecnológica como parte de un nuevo programa de trabajo sobre tecnología.

Después de prolongados debates, la COP7 adoptó programas de trabajo nuevos en áreas protegidas y biodiversidad de montaña. Hubo programas de trabajo revisados en ecosistemas de agua continental, y biodiversidad marina y costera; directrices para biodiversidad y turismo; decisiones sobre el Artículo 8(j) y otras disposiciones importantes relativas al conocimiento tradicional; identificación, supervisión, indicadores y evaluaciones; el enfoque ecosistémico; biodiversidad y cambio climático; utilización sustentable; especies exóticas invasoras; un marco para evaluar el Plan Estratégico para aplicar el CDB; medidas de incentivo; comunicación, educación y toma de conciencia pública; cooperación científica y técnica, y el mecanismo de intercambio de información; recursos financieros e informes nacionales. Se crearon varios grupos de trabajo de composición abierta a todos los gobiernos y observadores, así como grupos de expertos más pequeños para abordar las enormes tareas de los próximos años. Un objetivo importante es reducir sustancialmente para el año 2010 el ritmo actual de pérdida de la biodiversidad.

Los delegados plantearon posiciones y preocupaciones generales en las sesiones plenarias, discutieron temas en dos Grupos de Trabajo y negociaron la mayoría de los temas en sesiones informales llamadas “Grupos de Contacto”. Los temas en los que hubo posturas polarizadas pasaron a grupos más pequeños denominados “Amigos del Presidente”, establecidos por el Presidente de la COP7. Los dos Grupos de Trabajo formaron también pequeños grupos de “Amigos del Presidente” para las cuestiones que presentaban dificultades. En las distintas etapas fueron presentándose consensos, fórmulas conciliatorias y textos específicos para su aprobación final, la introducción de cambios y su adopción.

El 18 y 19 de febrero el gobierno de Malasia organizó un Segmento Ministerial, y más de 120 ministros y jefes de delegaciones adoptaron la Declaración de Kuala Lumpur. Por primera vez, representantes de ONGs, pueblos indígenas y agricultores realizaron declaraciones en una conferencia de este tipo.

Hubo una cantidad sin precedentes de actos paralelos a la COP7 (seminarios, talleres y grupos de discusión) organizados por ONGs, grupos de pueblos indígenas, organizaciones internacionales y algunos gobiernos. A medida que los delegados se integraron a los grupos de negociaciones, la realidad de la pérdida de la biodiversidad, y el daño y las violaciones de los derechos humanos resultantes, inundaron los corredores y salas de los actos paralelos. También los medios de prensa prestaron gran atención al evento.

Balance

La COP7 fue importante ya que significó un balance después de más de 10 años de aplicación del CDB. Los gobiernos revisaron los programas de trabajo y las decisiones existentes, y asumieron nuevos. Si bien hubo algunos avances, la conclusión general fue que la pérdida de la biodiversidad está aumentando y el mundo está lejos de cumplir los tres objetivos del CDB: conservación de la biodiversidad, utilización sustentable de los recursos biológicos y distribución justa y equitativa de los beneficios obtenidos de la utilización de los recursos genéticos.

Se exhortó también a los gobiernos a que se comprometieran con medidas concretas para cumplir las promesas que asumieron en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable de 2002, en especial la meta de reducir sustancialmente para el año 2010 el ritmo actual de pérdida de la biodiversidad, y comenzar las negociaciones para un régimen internacional de acceso y distribución de los beneficios. La COP7 trató el tema de las dificultades que enfrentan los pequeños estados insulares en desarrollo con ecosistemas vulnerables debido a su tamaño, lo cual está agravado por los efectos terribles del cambio climático.

La COP7 reafirmó que el CDB es el marco de políticas más apropiado para abordar el tema de la biodiversidad. Además de las decisiones específicas, también se adoptó un marco para evaluar la aplicación del Plan Estratégico 2002-2010 del CDB. El Plan fue adoptado en la COP6 para mejorar el cumplimiento de los tres objetivos del CDB y lograr la meta de 2010 (posteriormente aprobada en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable). Es un plan necesario en la medida que las cuestiones del CDB son vastas, con numerosos temas transversales tales como tecnología y especies exóticas, que representan una amenaza a los ecosistemas, hábitat o especies.

Normas comerciales: una amenaza creciente

Peor aún. Cuando los gobiernos intentaron resolver la titánica tarea de enlentecer la pérdida de la biodiversidad, que implica la destrucción ecológica general y provoca un gran sufrimiento humano, otra amenaza sobrevoló más ominosamente que nunca la COP7. Desde los ecosistemas de montaña hasta las especies exóticas invasoras, el lenguaje que dio cabida a los intereses y a las normas comerciales tomó preeminencia en la segunda semana de la reunión. Esto incluyó el retroceso de un principio cardinal del CDB que es considerado como una limitación al comercio: el enfoque de precaución.

En una acción inesperada, Brasil y Argentina estuvieron de acuerdo en que se incluyeran referencias a los acuerdos comerciales en la decisión sobre los programas de trabajo en ecosistemas fluviales y de montaña. Aparentemente se trató de una medida para tratar de impedir o revertir las distorsiones comerciales causadas por los subsidios agrícolas otorgados por los países desarrollados. Este es un tema candente en la OMC, que contribuyó al colapso de la Conferencia Ministerial de Cancún de 2003. Otros países Parte y observadores vieron con preocupación la inclusión de referencias comerciales -especialmente de la OMC-, pues se corría el peligro de que algunos países desarrollados profundizaran aún más esa tendencia y propusieran una redacción que implicara un retroceso del CDB ante normas comerciales incompatibles con un desarrollo sustentable.

Tal como se esperaba, Australia, respaldada por Estados Unidos y Nueva Zelanda, tomó la delantera en impulsar la supremacía de la OMC en una seria de decisiones críticas. En determinado momento se llegó incluso a rechazar la frase “compatible con el CDB”. Esto ocurrió en la disputa sobre el enfoque de precaución como principio rector para resolver el tema de las especies exóticas invasoras.

Australia ha pasado los dos últimos años cuestionando una decisión de la COP6 que adoptó los Principios Rectores sobre Especies Exóticas Invasoras. El cuestionamiento prosiguió en los corredores y en las negociaciones entre bambalinas durante todo el transcurso de la COP7. La solución negociada por Hans Hoogeveen, el funcionario holandés que presidió la COP6, hubiera redefinido el espíritu y lenguaje del enfoque de precaución en el CDB. No es de sorprender que la abrumadora mayoría de los países Parte la hubiera rechazado. La cuestión continuó sin resolverse y se postergará para la COP9.

La Unión Europea y Noruega se opusieron a establecer vinculaciones con la OMC que pudieran socavar el CDB. Para resolver el tema se formó un grupo de “Amigos del Presidente”. Algunas ONG cabildearon a favor de la integridad del CDB y muchas portaron leyendas que decían: “Fuera la OMC del CDB”. Se depositaron volantes con el mismo mensaje en los asientos de todas las delegaciones gubernamentales del Grupo de Trabajo.

Algunos países propusieron una decisión única sobre la relación entre el CDB y el comercio, que fuera transversal. Pero la propuesta fue rechazada y en algunas decisiones todavía en etapa de proyecto se eliminaron las referencias comercio/OMC. Se mantuvieron varias referencias que reafirman que los acuerdos ambientales, comerciales y de desarrollo se apoyan mutuamente, y que piden la cooperación entre los procesos del CDB y la OMC. Pero hasta la Unión Europea estaba preparada a darle la espalda al CDB a la hora de lidiar en torno a dónde se resolverían mejor los derechos de propiedad intelectual en las negociaciones sobre acceso y distribución de beneficios.

Los países en desarrollo exhortaron a que la COP del CDB reafirmara su responsabilidad y liderazgo en la protección del conocimiento tradicional y en asegurar una distribución justa y equitativa de los beneficios, en especial la revelación de la información –como el país de origen- y el consentimiento informado previo de las comunidades indígenas y locales en las aplicaciones de los derechos de propiedad intelectual. No obstante, los países desarrollados, incluida la Unión Europea, insistieron en que la dirección le correspondía a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI). Las acciones llevadas a cabo en la OMPI para armonizar normas sobre patentes que van más allá del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIPS) de la OMC son cuestionables y es necesario revertir las desafortunadas decisiones adoptadas anteriormente en el CDB acerca de entregar los estudios sobre derechos de propiedad intelectual a la OMPI.

Intensas y hábiles negociaciones de representantes de los países en desarrollo lograron que los derechos de propiedad intelectual volvieran al CDB, conservando a la vez cierto papel para la OMPI y otros foros, especialmente la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Especies exóticas invasoras

De forma menos visible, el Presidente de la COP6, Hans Hoogeveen, trataba persistentemente de cerrar el capítulo sobre la negativa de Australia a aceptar la decisión sobre los Principios Rectores para las especies exóticas invasoras. Esto sentó un precedente para la aplicación del principio de precaución (o “enfoque de precaución”, como lo prefieren llamar muchos gobiernos), y para la incorporación de consideraciones socioeconómicas y culturales en decisiones relativas a análisis y gestión del riesgo.

Las acciones para resolver y prevenir el perjuicio causado por las especies exóticas invasoras son importantes para proteger la biodiversidad y salvaguardar las formas de vida locales, las actividades socioeconómicas y los valores culturales. Así, el Artículo 8(h) del CDB exhorta a las partes a lo siguiente: “(Cada parte contratante) Impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitat o especies”.

Aun cuando los Principios Rectores de las especies exóticas invasoras no son vinculantes y son el resultado de largas negociaciones en la COP6, Australia objetó su adopción aún después de que sus observaciones fueran registradas en notas al pie a la decisión de la COP6. En primer lugar, Australia quiere que los Principios Rectores de las especies exóticas invasoras sean compatibles con “otras obligaciones internacionales”, un código para referirse a las normas comerciales y la OMC.

En segundo lugar, Australia prefiere aplicar el criterio limitado de la Declaración de Río de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, donde el “costo-beneficio” y las capacidades de los estados circunscriben las medidas para prevenir la degradación ambiental. El Principio 1 de las especies exóticas invasoras establece que el criterio de precaución es el establecido en el Principio 15 de la Declaración de 1992 y en el Preámbulo del CDB. La parte introductoria establece claramente que el grado de aplicación de los Principios depende en definitiva de los recursos disponibles. Pero a Australia esto no le alcanzó y consideró inaceptable la referencia al párrafo preambular del CDB.

En tercer lugar, cuando las decisiones toman en cuenta consideraciones socioeconómicas y culturales, Australia quiere que sean “compatibles con otras obligaciones internacionales y con una evaluación objetiva, transparente y basada en la ciencia”. En esencia, esto fue un rechazo a aquellas grandes consideraciones.

Los intentos por satisfacer a Australia prosiguieron en numerosas discusiones entre el Presidente de la COP6 y otros países Parte. Las enmiendas -en los hechos, redactar con otras palabras la intención y el espíritu de la decisión de la COP6 y rechazar la formulación del CDB del principio de precaución-, que finalmente se presentaron a la reunión de la COP7, fueron rechazadas. Casi todas las Partes quedaron frustradas, y algunos países pensaron que Australia podría obstruir el consenso en otros temas. Australia hizo dos declaraciones fuertes al principio y al final, expresando su decepción y la voluntad de seguir buscando una solución.

Un portavoz del Grupo de los 77 países en desarrollo describió las enmiendas propuestas como una “fórmula conciliatoria de una fórmula conciliatoria de una fórmula conciliatoria”. Como Australia, por experiencia propia, tiene normas nacionales muy estrictas para la introducción de especies exóticas, quedó claro a todos que su posición estuvo dirigida principalmente por el deseo de reducir al mínimo la reglamentación sobre el comercio internacional de organismos transgénicos y de productos básicos.

Si bien la adopción de la decisión sobre especies exóticas invasoras en la COP6 plantea dudas en cuanto a los aspectos de procedimiento, el debate de dos años es un reflejo patente del predominio de las consideraciones comerciales. Canadá y la Unión Europea reclamaron que el informe de la COP7 incluyera su interpretación del acuerdo de consenso, resumido por una opinión legal de la ONU sobre el tema -en apoyo de la legalidad de la decisión de la COP6-, y expresaron su contrariedad de que el tema de las especies exóticas invasoras no quedara resuelto. La delegada de Brasil reiteró su preocupación sobre el proceso por el cual se había adoptado la decisión de la COP6.

Esta historia aún no ha terminado, y volverá a aparecer cuando se examine el trabajo sobre especies exóticas invasoras en la COP9, en 2008.

Mientras tanto, la COP7 adoptó una decisión para resolver los vacíos e incoherencias en el marco regulador internacional y apoyar actividades especialmente en los países en desarrollo; mejorar la coordinación de las medidas regionales para resolver las cuestiones transfronterizas; incorporar consideraciones sobre especies exóticas invasoras en acuerdos regionales; y considerar la introducción de medidas de incentivo positivas.

La COP invita a la OMC a que en su trabajo estudie los riesgos que pueden surgir de las especies exóticas invasoras, y solicita a la Secretaría Ejecutiva del CDB que colabore con la Secretaría de la OMC para crear conciencia sobre las cuestiones vinculadas con las especies exóticas invasoras, y renovar su solicitud de estatus de observador en el Comité de la OMC sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.

El órgano científico del CDB establecerá un grupo ad hoc de expertos técnicos para resolver los vacíos e incoherencias. En el plenario de clausura, Australia expresó decepción por no haberse logrado un acuerdo en torno a un párrafo del preámbulo sobre asuntos relacionados con el comercio, es decir, la parte introductoria de la decisión.

Áreas protegidas

La pérdida permanente de la biodiversidad a un ritmo alarmante impone la urgencia de que la COP7 adopte un programa de trabajo enérgico en áreas protegidas, en especial para cumplir la meta de reducir de manera sustancial para el año 2010 el ritmo actual de pérdida de la biodiversidad.

Las grandes organizaciones de conservación como Conservation International, The Nature Conservancy, WWF, Wildlife Conservation Society, Fauna and Flora International, World Resources Institute y Birdlife International, presionaron intensamente en los últimos dos años para obtener un reconocimiento oficial en el programa de trabajo del CDB. La Unión Europea también tenía a las áreas protegidas como asunto de prioridad para la COP7.

ONGs, organizaciones de pueblos indígenas y grupos de comunidades, especialmente de países en desarrollo, se mostraron muy preocupados por el abordaje agresivo de los conservacionistas del Norte. Sus experiencias, especialmente en América Latina, han estado plagadas de conflictos y tensiones. En numerosos actos paralelos durante la COP7 se presentaron casos de violaciones de derechos sobre la tierra y enfoques conservacionistas que han cercado y privatizado la naturaleza, dando lugar a actividades de biopiratería y la pérdida de soberanía a escala de los pueblos, y en algunos casos hasta a escala nacional.

Dos grandes temas fueron motivo de controversia en las negociaciones. En primer lugar, algunos países promovieron los corredores y redes de áreas protegidas centrados en los sitios con alta biodiversidad (hotspots), incluso áreas transfronterizas. Esto fue apoyado por la mayoría de los grandes grupos conservacionistas del Norte. Sin embargo, no fue aceptado por la mayoría de los países en desarrollo, que prefirieron vincular la conservación con la utilización sustentable de los recursos para satisfacer las necesidades de desarrollo nacional. El programa de trabajo adoptado será ahora aplicado “en el contexto de prioridades, capacidades y necesidades determinadas en el ámbito nacional”. La COP7 puso énfasis, además, en la importancia de conservar la biodiversidad no sólo dentro de las áreas protegidas sino también fuera de ellas.

En segundo lugar, el Foro Indígena Internacional sobre la Biodiversidad trabajó intensamente para que cuando se establezcan áreas protegidas, se protejan sus derechos conforme al derecho internacional. Algunos países fueron reticentes, prefiriendo dejarlo librado a sus leyes nacionales. El acuerdo final señaló que “la creación, gestión y monitoreo de las Áreas Protegidas debería hacerse con la participación plena y efectiva de las comunidades indígenas y locales”.

La decisión de la COP7 exhorta a las Partes a estimar el costo que tendría la aplicación de las actividades necesarias para cumplir con los objetivos del programa de trabajo e informar a la COP8, y a integrar los objetivos en torno a las áreas protegidas en sus estrategias de desarrollo. Para conciliar las diversas opiniones se pidió a las Partes que consideraran opciones tales como las redes ecológicas, los corredores ecológicos, las zonas de amortiguación y otros criterios.

El objetivo declarado del programa de trabajo es establecer y mantener para 2010 en áreas terrestres, y para 2012 en áreas marinas, sistemas de áreas protegidas nacionales y regionales manejados con eficacia y que sean ecológicamente representativos, que contribuyan, a través de una red mundial -como está definida en el documento- al logro de los tres objetivos de la convención y la meta de 2010. En una nota al pie se incluye una definición de red mundial.

La COP7 creó un grupo de trabajo ad hoc de integración abierta sobre Áreas Protegidas para apoyar y revisar la aplicación del programa de trabajo y evaluar sus avances en cada una de las reuniones de la COP hasta el año 2010. Este Grupo de Trabajo se reunirá como mínimo una vez antes de la COP8.

Transferencia de tecnología y cooperación

La COP7 instruyó a la Secretaría que creara un grupo de expertos sobre transferencia de tecnología y cooperación científica y técnica. El grupo trabajará sobre propuestas, incluidas las mejores prácticas para el acceso y adaptación de tecnologías ambientalmente benignas -tanto tecnologías de dominio público como de propiedad privada-, y considerará formas de superar los obstáculos para la transferencia de tecnología.

Los países en desarrollo pusieron énfasis en la transferencia de tecnología Norte-Sur, compatible con la intención del CDB. Así, si bien reconocieron la importancia de las tecnologías tradicionales creadas por las comunidades locales y los pueblos indígenas, así como las transferencias Sur-Sur, los países en desarrollo quisieron que el programa de trabajo se centrara claramente en los flujos Norte-Sur.

En la 9ª reunión del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico (SBSTTA) previa a la COP7, la ONG The Sunshine Project, con sede en Estados Unidos, alertó a los delegados sobre los controles arbitrarios a las exportaciones impuestos por el Grupo de Australia, un selecto grupo de países ricos en tecnología. La Red del Tercer Mundo, por otra parte, trabajó para lograr un lenguaje más enérgico en la evaluación de la tecnología, lo cual fue apoyado por varios países. El Elemento número uno del programa de trabajo es ahora “Evaluaciones de la tecnología”, con el objetivo de que “Las necesidades de la tecnología, los beneficios potenciales, los costos y riesgos de tales tecnologías y las necesidades conexas de creación de capacidad de las Partes, son identificadas en respuesta a prioridades y políticas nacionales”.

El Elemento 3 del programa relativo a “Crear Condiciones Propicias” en su proyecto original del SBSTTA-9, fue criticado por algunos países en desarrollo y ONGs por promover una mayor liberalización a favor de inversionistas extranjeros y no reconocer suficientemente los obstáculos impuestos por países industrializados, tales como los derechos de propiedad intelectual y los controles a las exportaciones.

El programa de trabajo exhorta ahora a realizar estudios técnicos que analicen el papel de los derechos de propiedad intelectual en la transferencia de tecnología e “identificar opciones potenciales para aumentar la sinergia y superar los obstáculos a la transferencia de tecnología y la cooperación. Deberán tomarse cabalmente en cuenta los beneficios así como los costos de los derechos de propiedad intelectual”.

Los países desarrollados también deberían ofrecer condiciones propicias para la cooperación tecnológica y deberían hacerse estudios sobre “obstáculos que impidan la transferencia de tecnologías importantes de los países desarrollados”.

Sería crucial que las Partes y la Secretaría aseguraran que la aplicación de este programa de trabajo se centre en tecnologías ambientalmente benignas y que la evaluación de las tecnologías también abarque los aspectos socioeconómicos y culturales.

Conclusiones

Si bien ha habido avances en algunos sectores, especialmente en nuevos programas sobre áreas protegidas y ecosistemas de montaña, la sensación general de la COP7 fue que se pusieron más esfuerzos en proteger los principios, objetivos y disposiciones básicos ya acordados en el CDB hace más de 10 años.

La vigilancia y el trabajo de presión bien organizado de los pueblos indígenas a través del Foro Indígena Internacional sobre la Biodiversidad, que es ahora una plataforma reconocida en el proceso del CDB, fue una fuerza poderosa y coherente en la salvaguardia de los derechos e intereses de los pueblos indígenas.

No obstante, quedó claro en la COP7 que los intereses comerciales predominantes -en especial los derechos de propiedad intelectual privada- de los principales países desarrollados, continuarán acosando al CDB. Eso exige la vigilancia de todas las partes, gobiernos y ciudadanos por igual, en el trabajo de los diversos organismos de la CDB hasta la próxima reunión de la COP en Brasil en 2006.

-------------- Chee Yoke Ling coordina el programa ambiental de la Red del Tercer Mundo.