No. 151/152 - Mayo-Junio 2004

Coyuntura regional 2004

“Y el abajo que se mueve”…

por Carlos Abin

Desde la asunción de los presidentes Néstor Kirchner y Luiz Inacio Lula Da Silva en Argentina y Brasil, una serie de hechos altamente significativos han tenido lugar en el espacio internacional, con claras repercusiones en el ámbito regional y hemisférico. Hay señales de que una orientación política nueva y convergente se halla en acción y que, además, a medida que es llevada a la práctica, se desarrolla, genera efectos y consecuencias que, por su parte, configuran nuevas condiciones que hacen posible una mayor profundización.

Para percibir las dimensiones reales de este fenómeno, basta recordar algunos de sus hitos fundamentales: * Brasil adopta posiciones firmes y autónomas en la negociación del ALCA, cerrando el paso al empuje norteamericano lo que, sumado a otros factores, termina conduciendo el proceso poco menos que hacia una situación de parálisis o a un callejón cuya salida no se vislumbra. Argentina respalda crecientemente esta postura, acompañada de Venezuela y, en ocasiones, de algún otro país sudamericano, en particular del Mercosur.
* En la Organización Mundial de Comercio (OMC), Brasil desempeña un claro liderazgo en el enfrentamiento a las exigencias, maniobras y reclamos de las principales potencias, capitanea el Grupo de los 20 (G-20) en la Conferencia Ministerial de Cancún, que fracasa y provoca un retroceso o al menos un fuerte estancamiento en los procesos de negociación. Argentina acompaña sin vacilar estas posturas.
* Argentina enfrenta con infrecuente dignidad y firmeza a sus acreedores, sea el Fondo Monetario Internacional (FMI) o los particulares tenedores de bonos de deuda. En el curso de las duras negociaciones, Kirchner establece un principio claro, éticamente incuestionable: la atención de las urgencias sociales está antes que el pago a los acreedores, el desarrollo no puede ser obstaculizado por los requerimientos de la deuda.
* Argentina y Brasil aceleran su itinerario de acercamiento, fundado en la sintonía de sus gobiernos en relación a varios puntos clave: la reformulación del Mercosur, apuntando poco a poco hacia “otra forma” de integración; la cooperación en materia diplomática; la búsqueda de espacios de intercambio comercial internacional ajenos a -o al margen de- los circuitos controlados por el capital financiero trasnacional, las multinacionales y las grandes potencias * Brasil y Argentina formalizan estos avances documentándolos. El Consenso de Buenos Aires (16 de octubre de 2003) y el Acta de Copacabana (16 de marzo de 2004) ilustran este punto. El examen de sus contenidos, más allá de su valor como explícita afirmación soberana, pone en evidencia las sintonías programáticas y revela, a la vez, que nuevos y promisorios caminos se abren en el futuro inmediato.
* El ejemplo se propaga, y en el curso de la 45ª Asamblea de Gobernadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) recientemente finalizada, se conoce la Carta de Lima, suscrita por 11 países de América Latina, que adoptan una posición demandante ante el FMI.
Los hechos expuestos son, en sí, expresivos de un rumbo de cambios en el hemisferio que, impulsados desde el sur del continente –y en especial desde Argentina y Brasil-, comienzan a tomar forma en espacios más amplios y a convocar lentamente a nuevos actores que llegan con desigual entusiasmo y diferente grado de compromiso. El contexto en que ello ocurre, el contenido de los documentos mencionados y los horizontes que abren hacia el futuro inmediato nos permitirán adjudicar a este movimiento regional –de vocación continental- su verdadera dimensión.

El contexto global

Nadie ignora que en el marco de la globalización en curso, que sigue las reglas impuestas desde los centros de poder económico, político y militar del mundo y adopta las características de una modalidad específica entre otras posibles, marcada por sus efectos de concentración creciente de riqueza, aumento de la exclusión y propagación de la pobreza, se desarrolla al mismo tiempo, y como un aspecto central y concreto de tal modalidad, un proceso convergente de reestructuración económica del planeta. El impulso central lo aportan las sociedades opulentas del Norte y las empresas trasnacionales. Detrás de las promesas de bienestar y desarrollo, la concepción neoliberal del “comercio libre” –idea engañosa que encubre un escandaloso doble discurso- aparece como el eje en torno al cual se articula la negociación de un conjunto de acuerdos que abarcan desde el espacio global -como ocurre en la OMC- hasta el ámbito mínimo de los acuerdos bilaterales, pasando por diversas variantes de acuerdos regionales, subregionales, interregionales.
No es una sorpresa, por lo tanto, la sospechosa identidad de contenido de la mayor parte de las propuestas que aparecen como básicas y como tales se reiteran en los diversos procesos de negociación, que apuntan a establecer reglas internacionales propias de la concepción neoliberal, que no tienen en cuenta las asimetrías y diferencias que exhiben las economías de los países en desarrollo respecto de las de los países industrializados, que favorecen nítidamente a las empresas trasnacionales elevadas a un estatuto igual, y a veces superior, al de los propios estados, que devuelven a las mesas de trabajo, como criterios centrales para la discusión, las peores soluciones del fracasado Acuerdo Multilateral de Inversiones, que –en la medida en que se obtengan los consentimientos y las auténticas renuncias de derechos soberanos por parte de los países pobres que se procuran y suelen agazaparse en forma de gambitos y fórmulas sibilinas variadas e imaginativas- tendrán como consecuencia reforzar la tendencia universal de transferir en forma neta recursos desde las economías pobres hacia las ricas. Desregulación, libertad absoluta para las inversiones y la circulación de capitales, privatizaciones, apertura de las economías pobres para asegurar las corrientes de negocios de las trasnacionales, preeminencia de lo comercial y lo económico sobre lo social y lo ambiental, constituyen el contenido real de la mayor parte de las negociaciones relacionadas con estos acuerdos y tratados que hoy colman las agendas internacionales.
El otro elemento contextual de relevancia a tener presente es la emergente oposición y resistencia de los países del Sur, así como la eclosión de un movimiento social de alcance también global, que ha convocado a una legión de activistas y militantes, muchos de ellos provenientes de las propias sociedades opulentas. Desde la creación y el desarrollo del Foro Social Mundial, multiplicado luego en Foros nacionales y regionales, hasta la oposición militante expresada una y otra vez en Seattle, en Barcelona, en Praga, en Miami, en Cancún, en Monterrey y en toda ocasión y lugar en que se celebren reuniones internacionales relacionadas con los intentos de progreso de estos procesos de negociación, desde la resistencia continental a la concreción del ALCA hasta el liderazgo asumido por países como Brasil en foros internacionales –con mayor visibilidad y potencia a partir de la Conferencia Ministerial de Cancún-, numerosos hechos, documentos, declaraciones y acuerdos o emprendimientos aún incipientes en el espacio “Sur-Sur” ponen de manifiesto una actitud diferente que, abandonando la pasividad y la resignación ante la fatalidad de un mundo que supuestamente “es como es”, opta por la iniciativa en sentido inverso y comienza a trabajar en la dirección opuesta: la de un mundo más justo, como debería ser.
Las múltiples críticas y los cuestionamientos abarcan también a las instituciones financieras internacionales –notoriamente el FMI y el Banco Mundial- controladas por las grandes potencias, que actúan de manera coadyuvante al proyecto de globalización en la modalidad neoliberal, diseñan e imponen políticas económicas funcionales al mismo y utilizan el “chantaje de la deuda” para obligar a los más pobres y acuciados a aceptar las “cartas intención” y los “ajustes estructurales”, de sobra conocidos por sus funestas consecuencias.

El contenido de los nuevos documentos

En el contexto descrito, interesa detenerse en la consideración de tres documentos recientes, que expresan –por lo que dicen y por las circunstancias en que fueron acordados- aspectos sustantivos de esta tendencia a la resistencia, la oposición y el diseño de políticas autónomas desde el Sur, poniendo en cuestión el statu quo. De una u otra forma, estos documentos revelan los avances –y desvelan las dificultades- de una respuesta crecientemente colectiva y articulada que permite abrigar la esperanza de un avance progresivo hacia la conformación de sujetos internacionales más potentes, reunidos por sus intereses comunes y comprometidos con otro concepto de la integración y con otra idea –también apenas esbozada- del desarrollo. Pero se trata de un tipo de integración y una concepción del desarrollo que encierra una matriz nueva y fundamental: uno y otra pueden y deben ser definidos y elaborados autónomamente, al margen -y aún en contra- de los grandes centros de poder mundial.
Los presidentes de Argentina y Brasil firmaron el 16 de octubre un documento que se conoce como “Consenso de Buenos Aires”, que constituye una primera y clara señal en la dirección que hemos venido subrayando.
El documento es un acto de afirmación soberana de parte de los dos socios más importantes del Mercosur, que proclaman allí su derecho –y su compromiso- a definir la agenda y los contenidos de las negociaciones con independencia y de conformidad con sus propios intereses. Por otra parte, contiene una definición muy clara de esos intereses, que se identifican con los de los pueblos, afirmando los derechos económicos, sociales y culturales, y el derecho al desarrollo como ejes de referencia ineludibles para cualquier negociación, derechos que, junto con las libertades fundamentales, garantizarán un “ámbito de libertad y justicia social en concordancia con los valores, propósitos y objetivos establecidos en la Cumbre del Milenio”.
Lula y Kirchner ponen el acento en el proceso de integración regional, subrayan la necesidad de la profundización democrática en la región y afirman la exigencia de una participación activa de la sociedad civil, hasta ahora consecuentemente marginada de toda intervención en estos procesos.
“La pobreza no se resuelve con planes de asistencia”, dice el documento. Los mandatarios asumen el compromiso de instrumentar políticas públicas que impulsen el crecimiento sustentable y la distribución equitativa de sus beneficios, fijan la “absoluta prioridad de la educación como herramienta de inclusión social”, proponen poner en práctica “políticas de desarrollo regional que tengan en consideración y respeten la diversidad”.
El Consenso de Buenos Aires también incorpora afirmaciones que se orientan hacia una profunda reformulación del Mercosur, al que aluden diciendo que “no es solamente un bloque comercial sino, por el contrario, constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido”. En el mismo sentido, declara concebir la integración regional como “una opción estratégica para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su capacidad de negociación”. Esa integración apuntará a “un modelo de desarrollo en el que se asocien el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos”.
Al mismo tiempo, ratifica la defensa de un sistema multilateral de comercio “abierto, sin distorsiones, no discriminatorio”, construido sobre la base de negociaciones múltiples y alianzas con otros países que comparten preocupaciones similares, confirmando la línea asumida en Cancún, donde ambos países integraron el “Grupo de los 20+” que lideró la resistencia a los intentos de imposición y a las maniobras propugnadas por los países ricos. Respecto del ALCA, define el objetivo de alcanzar “un acuerdo equilibrado que respete los intereses dispares de los participantes”, reclamando flexibilidad y contemplación de la situación asimétrica de los países involucrados.
El documento termina afirmando la vigencia de las normas y principios del Derecho Internacional para asegurar la paz, enfatiza el compromiso histórico con un orden multilateral “basado en la igualdad soberna de todos los estados”, rechaza el ejercicio unilateral del poder, “incompatible con los propósitos y principios consagrados por las Organización de las Naciones Unidas”.
Exactamente cinco meses después, la incipiente asociación estratégica entre Argentina y Brasil experimentó un nuevo impulso en un nuevo encuentro entre Kirchner y Lula que tuvo lugar en Río de Janeiro el 16 de marzo de 2004. Ese impulso se refleja en el clima de la reunión y, particularmente, en el contenido de un nuevo documento -“Declaración sobre la cooperación para el crecimiento económico con equidad”-, que emergió de la misma, conocido como “Acta de Copacabana”.
Este nuevo mojón en el itinerario del proceso de aproximación, coordinación y convergencia entre Argentina y Brasil hizo su aparición en momentos en que el gobierno de Kirchner mantenía un enfrentamiento con el FMI en el que estaba en juego en gran medida el futuro de Argentina, al tiempo que Brasil continuaba consolidando, no sin dificultades ni oposición interna, una política internacional autónoma y enfrentada a Estados Unidos, especialmente en lo relativo a las negociaciones del ALCA, la reformulación y ahondamiento del Mercosur, la consolidación del G-20 y el desarrollo de iniciativas diplomáticas encaminadas a la creación de un área comercial “Sur-Sur”. La minicumbre de Río no ha sido, en modo alguno, un hecho accidental.
Algunos de los objetivos más visibles de la reunión y los contenidos del Acta de Copacabana –también conocida como “Consenso de Río”- consisten en la explicitación pública del apoyo de Brasil, ahora incondicional, a su vecino, en el sostén de su postura ante el FMI y los acreedores privados, y comprenden asimismo la definición de una orientación política común ante los organismos financieros internacionales en referencia a algunos temas decisivos que impactarán en futuras negociaciones, y la profundización de las expresiones concretas de su alianza estratégica. Se trata de un mensaje claro y enérgico para los vecinos y socios más próximos, para los restantes países latinoamericanos, para Estados Unidos, la Unión Europea y el conjunto de la comunidad internacional.
Brasil –que luce como un actor menos heterodoxo o más disciplinado ante el establishment financiero- ha evolucionado rápidamente desde el relativo distanciamiento inicial hacia esta actitud de apoyo a la postura argentina. Al tiempo que la presidente interina del FMI, Anne Krueger, exigía públicamente aumentar los pagos de la deuda argentina, Kirchner y Lula firmaban el Acta de Copacabana, formalizando algunas definiciones trascendentes habida cuenta de su alcance y de la coyuntura en que fueron establecidas: a) Los presidentes firmantes consideran que “las actuales características del sistema financiero internacional plantean contradicciones entre el desarrollo sostenido y su financiamiento”, entendiendo que en la arquitectura financiera internacional “deberán desarrollarse mecanismos adecuados para evitar las crisis”.
b) En este contexto, concuerdan en que “resulta evidente que la estabilidad macroeconómica regional proveerá a cada país el campo fértil para su crecimiento”, afirmando a la vez que “la esfera comercial y la financiera no son ámbitos aislados. Por el contrario, la relación entre comercio, finanzas y crecimiento es crucial para alcanzar un desarrollo económico y financiero sostenible”.
Sobre estos ejes se desarrollan luego las conclusiones racionalmente derivadas que son, a la vez, los elementos esenciales del acuerdo. Los presidentes de Brasil y Argentina acordaron en consecuencia: 1. “Conducir las negociaciones con organismos multilaterales de crédito asegurando un superávit primario y otras medidas de política económica que no comprometan el crecimiento y garanticen la sustentabilidad de la deuda, de modo tal de preservar inclusive la inversión en infraestructura”.
2. ...“otorgar un tratamiento fiscal diferenciado de las inversiones asociadas al financiamiento de instituciones multilaterales para el desarrollo”.
3. “Revisar los mecanismos de licitación de los financiamientos de organismos multilaterales con el objeto de fortalecer las inversiones nacionales y regionales sin perjuicio de las reglas de transparencia”.
4. “Elaborar alternativas para neutralizar los efectos negativos derivados de los desequilibrios generados en el mundo desarrollado”.
5. “Desplegar acciones conjuntas para la apertura de mercados y la eliminación de subsidios en los países industrializados, como instrumento indispensable para el crecimiento de los países en desarrollo y para contribuir al equilibrio y morigeración de los flujos de capitales.” 6. “Impulsar mecanismos para incrementar el ahorro doméstico y regional, con vistas a fortalecer el crecimiento del ingreso”.
Hay aquí definiciones políticas gravitantes, explicitadas, a mayor abundamiento, por el ministro de Economía argentino, Roberto Lavagna, al comunicar a la prensa que ambos presidentes habían concordado en afirmar que “el crecimiento es el elemento central de la política y el superávit fiscal un instrumento”, o dicho por él mismo de otra manera: “es importante tener superávit fiscal, pero eso debe servir para crecer”. En una aplicación concreta de estos conceptos, Argentina y Brasil resolvieron canalizar conjuntamente un planteo ante el FMI a fin de obtener que las inversiones de infraestructura no sean contabilizadas en el futuro como gastos, intentando quebrar así uno de los “sagrados” principios neoliberales cuyo objetivo real ha sido exprimir de las economías débiles hasta el último recurso para aplicarlo a los pagos de la deuda, con el efecto perverso de constreñir constantemente el gasto público, suprimir de hecho un instrumento de política anticíclica para los casos de recesión y arrojar nuevos obstáculos en el camino al desarrollo. En el entorno del presidente argentino, además, se ha venido estudiando la idea de incluir a los planes sociales en el mismo elenco que las inversiones de infraestructura, eliminándolos del rubro “gastos” que habitualmente se contabilizan –según las normas del FMI- para determinar el superávit fiscal. Por el momento, la pretensión conjunta no incluyó los gastos relacionados con políticas sociales dado que Brasil no ha avanzado lo suficiente en el análisis de esta variante.
La reunión de los presidentes de Argentina y Brasil en el Hotel Copacabana Palace arrojó, además, otros resultados destacables. Lula y Kirchner dejaron claros y respaldados con sus firmas los esfuerzos de coordinación política entre ambos países, que se articulan mediante una serie de disposiciones acordadas. De paso, ambos se congratularon de esa creciente coordinación “de la que es clara afirmación la participación de un diplomático argentino en la representación brasileña en el Consejo de Seguridad de la ONU durante el año 2004”, participación que fuera oportunamente ofrecida por Brasil a partir de su ingreso a ese organismo el 1 de enero de este año.
Al tiempo que condenaban los atentados del 11 de marzo en Madrid, ingresaron en la esfera de decisiones en materia de comercio internacional, asumiendo los compromisos de acelerar el acuerdo de libre comercio con la Unión Europea, mientras el proceso de negociación del ALCA permanece notoriamente estancado, de profundizar los vínculos con los países del área andina y con India, y de trabajar conjuntamente con vistas a la cumbre de jefes de Estado y de gobierno que tendrá lugar en diciembre en Brasilia.
Dispusieron asimismo instruir a sus respectivas cancillerías para que se aboquen a instrumentar la puesta en marcha de consulados conjuntos, adelantado una experiencia piloto que se desarrollará inicialmente en Hamburgo y en Boston. Se designará un funcionario de cada país para establecerse con carácter permanente en la cancillería del otro. En adelante, los embajadores de Brasil y Argentina ante terceros países deberán reunirse cada dos meses para coordinar políticas e intercambiar información.
Los avances en materia comercial y diplomática se complementan con instrumentos de integración física a través del desarrollo de obras de infraestructura de carácter vial y ferroviario. En el ámbito cultural, se prevé la redacción conjunta de las bases para un premio binacional de arte, comprometiéndose la asignación de los recursos correspondientes.
Por cierto, la coordinación no equivale a la integración. La cooperación en la esfera diplomática, tampoco. Pero las decisiones adoptadas se orientan inequívocamente en la dirección correcta e incluyen elementos que apuntan a otorgar continuidad al proceso y asegurar su expansión en la región. Como prueba de ello, el mismo documento define los pasos siguientes que comprenden la realización de una reunión de las autoridades económico-financieras y las cancillerías de ambos países en un plazo de 60 días para desarrollar y concretar estas propuestas y, a la vez, dispone invitar a los socios del Mercosur y de sus países asociados a participar de este proceso poniendo de manifiesto una aspiración política cuyo horizonte aparece y se formula como considerablemente más amplio. No es exagerada, entonces, la calificación de “histórico” que los cancilleres Celso Amorim y Rafael Bielsa asignaron al documento.
Menos de 15 días después, este impulso se abriría camino hacia un espacio mayor. En oportunidad de la 45ª Asamblea de Gobernadores del BID, los ministros de Economía de 11 países del continente (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela) suscribieron la llamada “Carta de Lima” reclamando al propio BID, al FMI y al Banco Mundial, “un mayor abanico de posibilidades para pagar las obligaciones crediticias sin que se ahoguen las economías”.
Este nuevo documento, producto de un consenso entre los firmantes, no expresa en la misma medida ni con la misma energía la posición que previamente habían logrado definir Brasil y Argentina en Copacabana. Pero constituye un primer paso en una línea convergente a mediano plazo. Más tímido, menos comprometido, pero igualmente dirigido a demandar a los organismos financieros internacionales condiciones de pago y reglas de contabilidad que no entrañen la exigencia de “cumplir lo que materialmente es imposible” –en palabras de Lavagna- liberando “oxígeno financiero” para inversiones de infraestructura imprescindibles no ya para impulsar el desarrollo sino aun para evitar la regresión.
No todos los firmantes se expresaron con idéntica claridad o equivalente energía. David Waisman, vicepresidente del país anfitrión, apostrofó al FMI: “Es un organismo inmoral. Vemos que da recetas a los países más pobres, recetas que fracasan, y después se lava las manos y exige, eso sí, el pago”. Y trayendo a colación el caso argentino subrayó que tras el fracaso de las “recetas económicas” que impone en la región, el FMI “no asume su responsabilidad”.
Los países firmantes exhiben orientaciones políticas muy diversificadas y sus elencos gobernantes asignan al documento alcances también diferentes. Pero el contenido esencial, el reclamo que vehiculiza y el significado de la articulación de 11 voluntades soberanas no deja de marcar un rumbo. Un rumbo que se confirma y puede consolidarse en el hemisferio. Un rumbo esperanzador.
Muy mal deben haber caído estas tres piezas documentales a las autoridades de las instituciones financieras internacionales y al círculo dominante en Estados Unidos, donde se estrechan en un fuerte abrazo las elites republicanas gobernantes y los cerebros de las trasnacionales. Hace más de 30 años, una canción popular uruguaya refería una situación que no podemos dejar de evocar en estas circunstancias: ...“con el arriba nervioso / y el abajo, que se mueve”.