No. 141/142 - Julio/Agosto 2003

Area de Libre Comercio de las Américas

Asimetrías y cooperación

por Susana Merino

Un informe elaborado en mayo por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) señala con inevitable acento diplomático algunos de los problemas que, de firmarse el mencionado acuerdo, enfrentarán los países del continente ante las "enormes asimetrías de tamaño y nivel de desarrollo entre los países participantes".

Y relaciona su éxito o fracaso, desde la óptica de los países participantes, referida específicamente a los del área latinoamericana, con la posibilidad de que dichos países "conserven márgenes de flexibilidad para fomentar el desarrollo productivo a fin de aumentar la competitividad y manejar la cuenta de capitales como instrumento de regulación macroeconómica", agregando que para superar las mencionadas asimetrías sería necesario crear "fondos de cohesión o integración, así como el aumento de la movilidad internacional de mano de obra".

Estados Unidos se halla empeñado desde 1994 en la construcción del ALCA, que le permitiría acceder libremente a un mercado de 800 millones de personas y a países cuyo producto interno bruto (PIB) rondaría los 11.000 millones de dólares.

El antecedente más conocido de esta iniciativa es el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que incluye a Estados Unidos, México y Canadá. Anteriormente Canadá y luego México habían sido beneficiados por el Sistema Generalizado de Preferencias, cuya característica más destacada era exigir a los países firmantes el cumplimiento de "obligaciones similares a las de los países desarrollados", lo que desde el principio evidencia un absoluto desprecio por la genuina realidad de los países que se pretende incluir. Sin embargo, aunque la "zanahoria" del tratado sea para los países latinoamericanos la promesa del acceso de su producción al importante mercado estadounidense, lo cierto es que en los hechos las barreras aduaneras o paraarancelarias que viene manteniendo Estados Unidos no auguran nada positivo para las exportaciones de la región. Por el contrario, los subsidios agrícolas de ese país, que se obstina en mantener, aparecen como el contra argumento más evidente de que las ventajas circularán unidireccionalmente y con indudable orientación Norte.

Del trato especial diferenciado al "campo de juego nivelado"

El informe de CEPAL, titulado "Asimetrías y cooperación en el Area de Libre Comercio de las Américas", señala que más allá de la eliminación de las barreras fronterizas y la reducción de aranceles para el comercio de bienes, el tratado incluirá sectores hasta ahora menos intervenidos, como el de los servicios y el de la propiedad intelectual, que la Organización Mundial de Comercio (OMC) tiene el propósito de incluir en las discusiones de su próxima Conferencia Ministerial, que se celebrará en setiembre en Cancún, México, y en los que los países -independientemente de su tamaño y su estado de desarrollo- deberán admitir la participación "competitiva" de las grandes multinacionales, en su mayoría de origen estadounidense.

Con anterioridad a las negociaciones que culminaron con el establecimiento del TLCAN, el sistema comercial multilateral incluía la aceptación por parte de Estados Unidos de las demandas de los países en desarrollo, que intentaban de este modo proteger sus industrias y reducir el impacto de las asimetrías existentes. Sin embargo, a partir de la década del 80, la excesiva preocupación del gran capital por acrecentar la liberalización comercial mediante la adopción de obligaciones comunes e indiferenciadas, que hubiera sido aceptable entre países de similar desarrollo económico, no hizo sino crear nuevos inconvenientes a los países en desarrollo. En realidad la nueva construcción se basaba en una falsa igualdad, especialmente en lo que respecta al campo de las inversiones, ya que los países más débiles se vieron impedidos de aplicar cualquier tipo de instrumentos restrictivos que les permitieran controlar los flujos de capital -incluso los de carácter francamente especulativo- lo que agravó su vulnerabilidad macroeconómica y acentuó las asimetrías.

Los crecientes y decididos intentos de incorporar disposiciones relacionadas con la protección de las patentes y las transferencias tecnológicas serán nuevas trabas al desarrollo y al crecimiento económico de los países de la región, de modo que lo que se describe como comercialmente ventajoso terminará siendo negativo para la producción local, imposibilitada de acceder a la incorporación de progresivos adelantos científicos y tecnológicos y, por ende, de competir con las industrias de los países más avanzados.

Esta situación conducirá inexorablemente a profundizar la ya existente brecha de ingresos, como ha sucedido en México, donde desde la aplicación del TLCAN, si bien se produjo un aumento de las maquiladoras y del número de trabajadores, el salario diario del sector manufacturero cayó un 20 por ciento entre 1994 y 1999. Por otra parte, luego de ocho años de vigencia del TLCAN, el país incrementó la importación de granos básicos.

Algo similar ha ocurrido en Canadá, donde desde la aplicación del TLCAN, "el ingreso del 20 por ciento más pobre de la población disminuyó de 3,8 a 3,1 por ciento, mientras que el ingreso del 20 por ciento más rico aumentó de 41,9 a 45,2 por ciento", según declaraciones de los obispos de ese país.

El informe de CEPAL admite, igualmente, que la apertura de la economía no ha bastado para mejorar el crecimiento de la región. Por el contrario, ésta sólo alcanzó un promedio anual del 2,6 por ciento, apenas un tercio de la expansión de las exportaciones reales, y esto se debe a una suma de factores ampliamente conocidos: aumento de las importaciones no solo de productos terminados sino también de insumos industriales, eliminación de medidas proteccionistas y persistencia exportadora en sectores poco o nada dinámicos.

En este aspecto, también México sigue siendo un ejemplo a tener en cuenta, dado que su producción manufacturera es altamente dependiente de insumos importados, especialmente en el caso de las maquilas. En los países sudamericanos, en cambio, la producción y comercialización se ha basado más específicamente en la elaboración de materias primas (recursos naturales) cuya participación en el mercado mundial ha sufrido un lento pero persistente proceso de deterioro.

Autonomía para fomentar el desarrollo productivo y hacer frente a la volatilidad

En resumen, señala el informe de CEPAL, "el encadenamiento entre el PIB y las exportaciones, el aumento de la competitividad sobre todo en los segmentos dinámicos del comercio mundial, no se obtienen automáticamente con una mayor apertura". Y agrega que "parte importante del éxito de la integración de los países de Asia oriental a los flujos de comercio mundial estribó en el poder de la discrecionalidad para usar una gama de medidas de política e incentivos dirigidos a industrias y sectores específicos en que se logró formar una oferta exportadora competitiva".

Es decir, que sólo en la medida en que los países dispongan de un grado de autonomía que les permita adoptar sus propias políticas y no tengan que subordinarse a las directivas de un tratado que como el ALCA intenta ir aún más lejos que la OMC, resultarán más viables las posibilidades de crecimiento económico de la región.

Otro aspecto destacado del informe es el referido a la "vulnerabilidad externa". Existe sobrada experiencia sobre los embates y remezones que sobre las economías locales producen las cíclicas y recurrentes crisis externas, de modo que parece esencial que los países puedan arbitrar medios que les permitan hacerles frente y superarlas. Condiciones que van desde contar con un tipo de cambio real competitivo, es decir, que se mantenga en el largo plazo y no acuse variaciones imprevistas originadas en transacciones especulativas de corto plazo, hasta el mantenimiento de una estabilidad que garantice la previsibilidad de algunas variables básicas como el PIB y el empleo, son seguramente un buen resguardo para la salud socioeconómica de la población y un punto de partida para imaginar la posibilidad de lograr un mayor equilibrio interno, una mejor inserción en el área y una más sólida presencia en el contexto mundial.

Dentro de este marco, prosigue el informe de CEPAL, "es esencial formular políticas que protejan de las crisis y que respondan a la situación de los países en desarrollo. En este sentido, la regulación de la cuenta de capitales es un complemento importante de políticas macroeconómicas bien formuladas porque da una mayor libertad para evitar el endeudamiento excesivo y la apreciación insostenible del tipo de cambio. Los mecanismos de regulación de la cuenta de capitales adoptados por Chile y Colombia en los años 90 son un ejemplo de manejo exitoso de un auge en los flujos financieros a través de la imposición de encajes no remunerados aplicables a las entradas de capital".

Esto evidentemente significa que en la medida en que el ALCA ignore esta necesidad de preservar la autonomía de los países para arbitrar medidas que les permitan aumentar sus defensas ante posibles crisis y alejar los fantasmas de la especulación y la consiguiente volatilidad financiera, ambas fuentes de sus mayores frustraciones en materia económica, escasas o tal vez nulas son las posibilidades de lograr un crecimiento basado en la disponibilidad de inversiones genuinas y en la optimización de sus propios recursos.

El tamaño de las economías de la región, especialmente el de las más pequeñas, puede ser igualmente fuente de problemas, puesto que no se pueden lograr en ellas economías de escala que las hagan competitivas y rentables y esto no solo afecta al sector privado sino también al sector público. Tales países son igualmente mucho más vulnerables a la incidencia de factores externos, más limitados en la gama de productos comercializables y más expuestos a los vaivenes de los términos del intercambio tradicionalmente impuestos por la demanda externa.

Si a esto se suma la reducción de sus propios ingresos fiscales por efecto de la disminución o eliminación de aranceles aduaneros, que en algunos casos pueden llegar a contribuir en un 50 por ciento a los ingresos públicos, este panorama agravado igualmente por la existencia de déficit fiscales relativamente altos, no logrará ser jamás resuelto por un nuevo impulso hacia la liberalización comercial. Tan es así que en la reunión ministerial de Quito, celebrada en noviembre de 2002, se puso claramente de manifiesto que sin cooperación técnica y capacitación será imposible lograr los objetivos previstos por el tratado y que aún así, "aunque se cuente con disposiciones especiales es posible que el libre comercio sea insuficiente para facilitar la convergencia en los niveles de ingresos".

Liberalización del comercio y convergencia

No existe ciertamente coincidencia absoluta entre quienes atribuyen a la liberalización comercial una función importante, e incluso determinante, en la convergencia de ingresos y los que destacan la importancia de otros factores que también entran en juego, como la existencia de leyes y de instituciones homólogas, la movilidad de la mano de obra y las transferencias de ingresos. Cita el informe de CEPAL como ejemplo que luego de la eliminación de las barreras arancelarias se produjo una marcada convergencia de ingresos en la entonces Comunidad Económica Europea. Omite recordar el período previo en que se logró consenso sobre la necesidad de nivelar el PIB de los estados que la conformarían sobre la base de la creación de Fondos de Ayuda otorgados bajo la forma de subsidios a los países cuya media de ingresos estaban por debajo del promedio. Fue esta decisión, y no la simple eliminación de las barreras aduaneras, sumada a la de facilitar la movilidad laboral, lo que permitió alcanzar la convergencia de ingresos que aquí se menciona y que dista mucho de hallarse contemplada entre las prescripciones del ALCA.

Hacia una mayor cooperación

Finalmente, el informe apunta a afirmar que sólo con una sólida y sostenida de asistencia técnica podrían asegurarse los beneficios que ofrece el ALCA, convicción que fuera reafirmada por los ministros de Comercio en Quito, quienes aprobaron un Programa de Cooperación Hemisférica destinado a superar las limitaciones institucionales que pudieran dificultar el cumplimiento de los compromisos que plantea el ALCA.

Esta asistencia técnica deberá orientarse, además, a facilitar la integración, fortalecer la capacidad productiva, fomentar la competitividad, estimular las innovaciones y cooperar en la transferencia tecnológica. Pero reconoce, además, que dentro de los requisitos fundamentales a cumplir se deberá encarar esencialmente el tratamiento de las asimetrías, de modo que los países más pequeños puedan aprovechar las ventajas que les ofrece un mercado continental ampliado.

El informe reitera muchos de los conceptos anteriormente mencionados, pero insiste además en el ejemplo de la Unión Europea, expresando que "el hecho de que el fortalecimiento de la integración económica en la última década del siglo XX haya sido acompañado de políticas explícitas de cohesión es sintomático de la filosofía política en que se basa el proceso de integración europea. Aún más estas políticas se han extendido a los países de Europa central y oriental que aspiran a incorporarse a la Unión Europea". Esta idea fue propuesta por México en la reunión de Québec, pero por lo que se conoce no ha prosperado. También se insiste en la importancia de la movilidad de la fuerza laboral, no sólo de los trabajadores calificados sino también de los no calificados, ya que citando a Alan Winters expresa que "los efectos positivos de la emigración de trabajadores de países en desarrollo a países industrializados por períodos limitados podrían ser mucho mayores que los derivados de la plena liberalización del comercio de bienes". Pese a que en el TLCAN el desplazamiento de personas naturales está limitado a integrantes del sector empresarial.

Y aunque se estima necesario fomentar una mayor colaboración entre países y se aprecia la inclusión de nuevos temas en la agenda, tales como las migraciones, los derechos humanos y la equidad, estas consideraciones dejan la sensación de que existe una abierta prescindencia por parte del promotor principal de la iniciativa, Estados Unidos, que aparentemente solo espera ampliar la esfera de sus intereses reiterando la misma filosofía con que vienen planteando el TLCAN, el Plan Puebla-Panamá, el Acuerdo bilateral con Chile: ...and so on.

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Susana Merino es miembro de ATTAC-Argentina y editora de El Grano de Arena.

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Extracto del artículo publicado el 1 de julio de 2003 en ALAI: http://alainet.org