No. 49 - Octubre 1995

ECONOMIA

Europa propone nuevas reglas para la inversión

por Martin Khor

Los países del Sur que resistieron la dominación de los países occidentales del Norte durante el período colonial enfrentan hoy una nueva amenaza a sus soberanías nacionales. El Norte está buscando, tanto dentro como fuera de la OMC, abrir por completo las economías del Sur en beneficio de sus inversores y las trasnacionales.

Recientemente la Unión Europea propuso que la OMC reglamente y haga cumplir nuevas normas sobre las disposiciones de los gobiernos con relación a la inversión extranjera y la reciente liberalización de servicios financieros del acuerdo de la OMC, que está pensada para abrir los sectores financieros de las economías del Sur. Si bien está claro que la OMC será el principal vehículo para constreñir la soberanía de los estados nacionales del Sur, Estados Unidos, con su conducta en la diferencia sobre el comercio automotor con Japón, dejó constancia de que las normas de la OMC no le impedirán utilizar sus poderes unilaterales para abrir completamente las economías del Sur.

La Comisión Europea está iniciando acciones para establecer un conjunto de normas multilaterales que regulen la orientación política de los gobiernos en materia de inversión extranjera. Propone que las compañías extranjeras tengan derecho a ingresar y establecerse en cualquier país, que no sean tratadas en forma diferente de las empresas locales y que se retiren otras restricciones a su funcionamiento. En el siguiente informe, Martin Khor analiza las graves consecuencias que tendrán las medidas propuestas para los países en desarrollo.

Nuevas normas propuestas

La Comisión Europea está empezando a formular normas multilaterales en materia de inversión extranjera directa, las cuales darían a las compañías extranjeras derecho a ingresar a todos los países, establecerse en ellos y ser consideradas de igual forma que las empresas locales. También propone ampliar las facultades de la Organización Mundial de Comercio para que cubran la reglamentación de las condiciones de la inversión extranjera en todo el mundo.

Según este plan, los principios que siempre rigieron para el comercio de mercaderías en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) se ampliarían para abarcar la afluencia internacional de inversiones. Estos principios comprenden el tratamiento nacional (un producto extranjero, o en este caso una compañía extranjera, no puede ser tratado de manera diferente de uno local) y el principio de nación más favorecida o no discriminación (las mercaderías, o en este caso las empresas, de cualquier país no deberían recibir un trato diferente a las de otros).

Este plan está esbozado en un documento que fue distribuido en una reunión informal de la Unión Europea con un grupo de más de diez importantes diplomáticos de países en desarrollo en Ginebra hace unos meses. En la reunión, importantes autoridades de la Unión Europea fundamentaron su propuesta y se extendieron sobre la necesidad de iniciar negociaciones sobre el tema en la OMC. Algunos diplomáticos de países en desarrollo fueron muy cautelosos en su respuesta y han empezado a estudiar las consecuencias de la propuesta para los intereses económicos y sociales de su país.

El documento, titulado "A level playing field for direct investment worldwide" (Terreno de juego parejo para la inversión directa en todo el mundo) es un proyecto preparado por la Comisión Europea en Bruselas.

El mismo establece que la inversión extranjera directa (IED) se ha convertido en un elemento esencial de las complejas inversiones y estrategias empresariales de hoy, con las comunicaciones mundiales generando casi una plaza de mercado mundial.

"Las compañías europeas se verían muy beneficiadas con una estructura reglamentaria razonable para la IED en todo el mundo en la cual se proteja firmemente el derecho a invertir y el tratamiento justo de la IED una vez que ha ingresado al país anfitrión".

El documento propone que las normas multilaterales de IED a establecerse contemplen tres elementos principales:

* Libre acceso a inversores e inversiones en general.

* Tratamiento nacional a inversores y sus inversiones.

* Medidas complementarias para mantener y exigir los compromisos contraídos con inversores extranjeros.

Libre acceso a extranjeros

En cuanto al aspecto del "libre acceso", el documento de la CE explica que en todo el mundo se mantienen una "serie de barreras para impedir el libre ingreso de inversores extranjeros a los países anfitriones".

Cita algunos ejemplos: los gobiernos pueden permitir solamente a un inversor extranjero que abra una filial o adquiera una empresa local luego de recibir una autorización específica. Los inversores extranjeros pueden ser autorizados a iniciar operaciones en "joint-ventures" (asociaciones de capitales mixtos) con empresas locales y algunas veces estas asociaciones no pueden pertenecer mayoritariamente a extranjeros o ser controladas por éstos.

Los extranjeros pueden estar excluidos de participar en privatizaciones o de acceder a concesiones del gobierno. Los requisitos con relación al comportamiento -por ejemplo con relación a exportaciones o compras a nivel local- pueden constituir una condición para establecerse. Hay sectores como el transporte, la energía o los servicios financieros que están cerrados a inversores extranjeros.

Las normas que anteceden, citadas por la CE, existen en muchos países en desarrollo, y han sido instauradas por los gobiernos con el objetivo de aumentar los beneficios de las inversiones extranjeras para los gobiernos anfitriones o para permitir que las empresas locales se fortalezcan protegiéndolas de todo el potencial de la competencia de compañías extranjeras.

El documento establece sin embargo que estas barreras "son claramente costosas", no solamente para el inversor sino también para la economía anfitriona y la consecuencia obvia es que esas normas deberían ser derogadas. El documento admite que hay algunos sectores donde las restricciones al control extranjero son razonables, por ejemplo el caso de la industria de defensa, vital desde el punto de vista estratégico.

Sin embargo, insiste en que deberían aplicarse en todo el mundo los siguientes "principios esenciales":

* Un compromiso general de brindar derecho legal a extranjeros para invertir y operar en forma competitiva en todos los sectores de la economía.

* Solamente deberían ser permisibles excepciones transparentes, estrechamente definidas y bien justificadas al derecho general de ingreso de IED. Las restricciones correspondientes a consideraciones de seguridad nacional o de orden público no deberían convertirse en un pretexto para el proteccionismo.

* Tratamiento de nación más favorecida (no discriminación): Los gobiernos anfitriones no deberían adoptar una posición de dar tratamiento preferencial a inversores de ciertos países y así discriminar a otros.

* Compromiso de "mantener la situación existente" para no introducir más restricciones.

* Compromiso de "desmantelamiento" para eliminar gradualmente las medidas que van contra la liberalización y la apertura de sectores cerrados.

Es evidente por los principios que anteceden que la CE está tratando de lograr que los países en desarrollo acepten que las compañías extranjeras tengan "derecho de ingreso y establecimiento" en sus países. En otras palabras, si una empresa extranjera quiere ingresar e iniciar actividades en un país, el gobierno no debería tener la facultad de impedir que lo haga, a menos que existan motivos excepcionales (acordados multilateralmente).

Tratamiento nacional a empresas extranjeras

El documento de la CE propone que una vez que se ha permitido el ingreso de compañías extranjeras y éstas se han establecido en un país, deberían ser tratadas como las nacionales. La expresión "tratamiento nacional" es utilizada en el GATT y en la OMC para determinar que un producto extranjero importado a un país debe ser tratado de la misma manera que los productos locales.

El documento de la CE explica claramente qué quiere decir con "tratamiento nacional" en el contexto de las inversiones: "En general, el país anfitrión debería tratar al inversor extranjero y a la inversión de éste en su territorio de la misma manera que a una empresa o inversor nacional".

Se agrega en el documento que el principio de trato nacional debería complementarse con una "norma de nación más favorecida" en la que los países anfitriones den a los inversores extranjeros condiciones favorables específicas que no rijan para inversores nacionales.

El fundamento de la CE para el trato nacional es que en ausencia de este principio, el inversor extranjero "podría ver obstaculizado el funcionamiento de su empresa por medidas discriminatorias". El documento menciona las siguientes "restricciones típicas": prohibición de adquirir la propiedad de inmuebles, acceso limitado o inexistente a subvenciones o ayudas del gobierno (por ejemplo: participación en programas de investigación y desarrollo), disposiciones impositivas discriminatorias o exclusión para intervenir en licitaciones para contratar con el gobierno.

Se expresa en el documento que la mayoría de estas restricciones discriminan a los inversores extranjeros y "deberían ser derogadas". Admite que pueden existir excepciones, como el acceso a subvenciones de investigación y desarrollo, orden público y seguridad nacional. Pero en general, se debe aplicar el trato nacional.

Medidas complementarias

El documento continúa afirmando que el derecho de ingreso y el tratamiento nacional por sí solos "no son suficientes" para crear condiciones favorables para la IED. Las normas multilaterales deberían abarcar también "medidas complementarias".

Existen muchos ejemplos de tales medidas: un efectivo mecanismo para resolver diferencias entre el país de procedencia y el país anfitrión; la libertad de realizar transferencias financieras; la expropiación de inversiones extranjeras solamente es posible en casos excepcionales e internacionalmente reconocidos y debe ir acompañada de una indemnización adecuada, efectiva y puntual;

los países anfitriones deben tener asimismo reglamentaciones internas transparentes y asegurar que las autoridades regionales y locales cumplan las obligaciones internacionales.

La CE propone también que las normas sobre inversión consideren además las barreras informales y estructurales no vinculadas directamente con la IED pero que tienen consecuencias en la afluencia de inversiones.

Los ejemplos brindados están referidos al control de fusiones y legislación antimonopolio que impiden realizar una inversión; las prácticas privadas como restricciones de propiedad en los estatutos de las empresas que podrían discriminar a extranjeros; los incentivos exagerados a inversiones que distorsionan la afluencia de inversión o llevan a una "carrera a fondo" entre países y regiones.

Se agrega en la propuesta que un documento multilateral de inversión también podría tratar "políticas impositivas, laborales o ambientales" ya que éstas pueden influir en el clima y las condiciones para la IED.

Consecuencias

Las propuestas de la CE son por cierto de amplio espectro y globales y, de adoptarse, tendrían consecuencias muy significativas para los países en desarrollo.

La mayoría de estos países tienen políticas que reglamentan el ingreso de empresas extranjeras e incluyen diversas condiciones y restricciones a inversores extranjeros en general y por sectores. Ningún país tiene actualmente una política de derecho de ingreso total. En algunos países, no se permite a las compañías extranjeras operar en ciertos sectores, por ejemplo la banca, seguros o telecomunicaciones. En sectores donde están autorizadas, las empresas extranjeras tienen que solicitar permiso para instalarse y en caso de ser autorizadas generalmente se les imponen condiciones.

Por supuesto que tales condiciones varían de un país a otro. Pueden comprender restricciones a la participación (por ejemplo, una compañía extranjera no puede ser propietaria de más de cierto porcentaje de acciones de una empresa que desea instalar); y restricciones a la propiedad (por ejemplo, los extranjeros no pueden ser propietarios de tierras o de inmuebles).

Muchos países en desarrollo poseen orientaciones políticas que favorecen el crecimiento de las empresas locales. Como exenciones impositivas para una compañía local que no estén disponibles para compañías extranjeras; los bancos locales pueden estar autorizados a una mayor variedad de operaciones bancarias que los extranjeros; las empresas nacionales pueden tener preferencia en negocios o contratos con el gobierno.

Los gobiernos justifican estas condiciones y orientaciones en cuestiones de soberanía (la población de un país tiene que tener control por lo menos sobre una parte mínima pero significativa de su economía) o de desarrollo nacional (se debe dar a las empresas algún "handicap" o tratamiento especial por lo menos durante algún tiempo de manera que puedan estar en condiciones de competir con empresas extranjeras más poderosas y con más medios).

La mayoría de los países en desarrollo afirmarían que durante la etapa colonial, sus economías fueron moldeadas para favorecer a compañías e instituciones financieras extranjeras, habitualmente pertenecientes al país colonizador en particular.

La población local y las empresas locales estaban por ende en desventaja y requerían un plazo considerable cuando se les asignaba un tratamiento especial antes de poder competir en condiciones más equilibradas con las compañías extranjeras más grandes.

Esta fue la línea de razonamiento central de las políticas de los países de desarrollo en la aplicación de restricciones o condiciones a la inversión extranjera.

Si las propuestas de la CE son adoptadas, los gobiernos de los países en desarrollo se encontrarán con que su espacio para adoptar políticas propias e independientes en el tratamiento de compañías e inversiones extranjeras será muy restringido.

Los gobiernos ya no tendrán la libertad de determinar su propia selección de orientaciones y condiciones para la inversión extranjera. Los principios rectores fundamentales serán determinados a priori por un conjunto de normas de inversión multilaterales y la opción a su alcance estará muy constreñida a aspectos menores.