No. 51 - Diciembre 1995

IV CMM: Historias y geografías, un primer balance

por Sonia Correa (*)

Así como las varias formas de llegar a Beijing valían la pena, existen también muchas formas de evaluar lo que sucedió del otro lado de las murallas chinas, en setiembre de 1995. Este artículo no pretende agotar el caleidoscopio de hechos y resultados de la IV Conferencia. Pretende apenas analizar algunos de ellos.

El 15 de setiembre, un grupo de redes internacionales que estuvieron directamente involucradas en la preparación de la Cuarta Conferencia organizaron una fiesta de despedida de Beijing. La invitación decía: "¡Gracias a Dios acabó!". Esta sensación de alivio es, posiblemente, la evaluación más sincera que podemos hacer de la Cuarta Conferencia.

Beijing fue una estación en el rosario de eventos internacionales que se extiende desde Rio (1992) a Estambul (1996), pasando por Viena (1993), El Cairo (1994) y Copenhague (1995). Sus resultados deben ser sopesados con respecto a la totalidad de este ciclo. Sobre todo, deben ser examinados a la luz de las condiciones extremadamente desfavorables que marcaron el proceso preparatorio de la propia Conferencia.

A lo largo de 1994, algunas analistas feministas ya venían apuntando los hechos que podían hacer de Beijing un fracaso: la fractura de la agenda de negociación, la ausencia de un análisis transversal de género; falta de claridad y compromiso con relación a los recursos financieros y de implementación.

Entre 1994 y 1995 las posibilidades de un naufragio de la conferencia se ampliaron. Las fuerzas conservadoras -que tienen su epicentro en el Vaticano- hicieron de la Cumbre de Desarrollo Social una plataforma política de ataque a los acuerdos de Viena, y más especialmente de El Cairo. Estos esfuerzos confluyeron en la III Sesión del Comité Preparatorio de la IV Conferencia en marzo del 95, dejando en el texto de la Plataforma de Acción centenas de corchetes.

En la misma ocasión el gobierno chino decidió trasladar el Forum de ONGs para Huairou produciendo un impasse que sólo sería solucionado a comienzos de junio. Como parte del mismo escenario se registró una creciente inflexibilidad de los países desarrollados, en particular Estados Unidos, en las cuestiones de naturaleza macro-económica: reducción de la deuda, ajuste estructural y recursos adicionales para el desarrollo.

Como si eso no fuera suficiente, se padeció la ineficiencia, inexperiencia según algunos, del Secretariado de la Conferencia. Esto se reflejó en la calidad del esbozo de la Plataforma de Acción que llegó a la Conferencia en un estado bastante preliminar. Pero se vio especialmente en la falta de determinación de la dirección de la Conferencia para dirimir los impasses del III Prepcom y enfrentar la decisión unilateral del gobierno chino.

Por otra parte, hay que considerar las tensiones internas del movimiento de mujeres que se manifestaron en muchos niveles. Uno de ellos fue el debate acerca de la división del trabajo y la coordinación de las actividades de movilización y cabildeo, involucrando al Comité Facilitador y a varias redes internacionales participantes en la preparación para Beijing.

La reconstrucción de este consenso exigió un intenso proceso de diálogo y articulación a lo largo de la primera mitad del año, que dio como resultado la creación de "El Equipo", como grupo plural de conducción del trabajo de las ONGs durante la conferencia oficial.

Limitaciones y estratagemas

Las circunstancias que presidieron la preparación de Beijing no fueron alteradas durante las dos semanas en China. Las tensiones con el gobierno -en función de los problemas de infraestructura en Huairou y del insistente control policial sobre el Forum- tomarían el escenario de la primera semana de trabajo. Tampoco se observaron mejorías significativas en lo que respecta a la conducción del Secretariado.

Excepto el trabajo ágil y eficiente de la embajadora egipcia Mervat Tallawi en las difíciles negociaciones de la Sección C -capítulo de salud-, la conducción de los trabajos falló frecuentemente, subordinándose a las estrategias de obstrucción del Vaticano y sus aliados.

No siempre la Coordinación de los trabajos y la Secretaría contaron con la firmeza necesaria para contener esta avalancha. Las estratagemas de obstaculización repercutieron en la última sesión del Comité Principal que negociaba el texto final. La misma transcurrió entre las 2 y las 5 de la madrugada del día 15 de setiembre. Se debatían entonces dos aspectos fundamentales: En primer lugar, el caput (?) que definía los principios de respeto a los derechos humanos fundamentales para prever la implementación de la plataforma (párrafo 9, inspirado en el texto de Viena), articulado como un dominó con el pie de página del capítulo sobre salud donde se definía la subordinación de la implementación de estas acciones específicas a las legislaciones nacionales y al respeto por los valores culturales y religiosos (reproduciendo el final del Plan de Acción de la Conferencia de Población y Desarrollo). En segundo lugar, la inclusión de la orientación sexual como una de las bases no justificables de discriminación.

A esa altura parecía claro que era inviable mantener la expresión "orientación sexual" en el texto de la Plataforma. Pero en función de la correlación de fuerzas, los grupos conservadores debían a su vez abdicar del pie de página de la sección C, sustituido por una versión modificada del párrafo 9.

Observadoras y periodistas atentos -que en principio no debían ingresar a la sala- registraban las posiciones de más de cuarenta países. Entre los que apoyaron el principio de no discriminación se contaban varios países en desarrollo: Brasil, Bolivia, Barbados, Chile, Colombia, Jamaica, Nigeria y las Islas Cook.

El tema de la libre opción sexual era debatido por primera vez en una reunión plenaria de Naciones Unidas en una atmósfera que recordaba las asambleas libertarias de los años sesenta. Luego de oír todas las manifestaciones en favor y en contra, Patricia Licuanan, en nombre de la mesa, retiró la expresión y eliminó en forma simultánea el pie de página de la sección C. Eran más de las 4 de la mañana. El debate superó las reglas que habitualmente presiden las conferencias de este porte. No es extraño que las negociaciones difíciles se extiendan hasta la madrugada durante las sesiones de los comités preparatorios, e incluso en los procesos de negociación informal. Sin embargo, se trataba de la última plenaria de negociación formal de la CCM. Cabe preguntarse si en una conferencia dedicada a tratar otros temas tal vez considerados "más serios", las delegaciones y los observadores se hubieran sujetado a estas difíciles condiciones de trabajo.

Geografía mutante

La plenaria final que siguió en la tarde del día 15 de setiembre reveló una nueva geografía global polarizada a partir de posiciones con relación a la igualdad de género y a sexualidad. Una decena de países apoyó íntegramente la Plataforma de Acción. Pero se efectuaron 42 manifestaciones de reserva con respecto a los párrafos 97 y 232, que se refieren a elementos fundamentales de los derechos sexuales. El primero de ellos delinea dichos elementos y el segundo plantea la misma formulación para el capítulo de los derechos humanos. Fue también imposible retomar el mismo contenido en el párrafo 23 de la Declaración.

Buena parte de las reservas finales aún se mantenían con respecto al párrafo 107 k que reproducía el párrafo 8.25 del Programa de Acción de El Cairo sobre aborto inseguro, sumado a una frase que recomendaba a los gobiernos la revisión de las legislaciones punitivas. Los países islámicos también efectuaron objeciones y declaraciones interpretativas sobre el párrafo 274 d, que establece el principio de igual derecho a la herencia entre hijos e hijas.

Sin embargo, esta nueva geografía ya no reproducía las fronteras que separan a los "desarrollados" y "en desarrollo", ubicando a los liberales al Norte y confinando a los conservadores en el Sur. Un grupo significativo de países en desarrollo mantuvo en Beijing posiciones extremadamente progresistas con relación a estas cuestiones. El Caribe, por ejemplo, llegó a la Conferencia con una posición firme y consensuada en cuanto a los derechos sexuales y reproductivos y a la concepción de varias formas de familia, tal como lo acordado en El Cairo.

Las delegadas regionales desempeñaron un papel fundamental en las negociaciones. Los países africanos apoyaron el contenido del párrafo 97, a pesar de que algunos habían expresado reservas con relación al 107 k. Una evolución también muy positiva ocurrió en América Latina entre El Cairo y Beijing. Países como Argentina, Ecuador, Perú, Venezuela y Paraguay mantuvieron sus posiciones tradicionales, pero, con excepción de la verborragia argentina, optaron por un perfil relativamente bajo. Si bien no vehemente, fue más firme y seguro el posicionamiento de Brasil, Uruguay, Chile, Bolivia y México. Y no se verificó la misma virulencia en el caso de los países de América Central que tienden a acompañar ciegamente las posiciones de la Santa Sede.

Es preciso no interpretar con simpleza el consenso del bloque islámico. Por un lado, las delegadas cubiertas por el chador y los insistentes delegados de Sudán o de Yemen expresaron, en los hechos, una postura extrema. Por otro lado, países como Bangladesh, Pakistán, Túnez, Argelia, Marruecos y Jordania, negociaron en Beijing con mucha cautela definiciones que podían hacer explotar reacciones violentas por parte de los fundamentalistas que amenazan la estabilidad interna de sus sociedades. Algunas delegaciones como Egipto, Irán y Malasia, desempeñaron un papel fundamental en el arduo ejercicio de producir consensos casi imposibles.

De esta misma geografía resultaron situaciones curiosas. Las feministas y delegaciones progresistas no discrepaban con la posición firme de la Unión Europea en los derechos sexuales y la orientación sexual. Sin embargo, en varios oportunidades hicieron ver a los europeos que su inflexibilidad podía producir rupturas definitivas en el frágil consenso que se estaba produciendo.

Esta nueva geografía enfrentó a la delegación estadounidense que su posición de "no ir más allá de El Cairo" -adoptada por la presión interna de los republicanos- estaba más acá de la agenda mundial.

Las negociaciones de Beijing revelaron una vez más la fractura y la falta de cohesión del Grupo de los 77 con relación a los temas que afectan la vida de las mujeres. Sabiamente, el grupo decidió adoptar el modo de funcionamiento de El Cairo -sin consenso interno- con relación al capítulo de salud y que facilitó mucho las negociaciones. No obstante, en la medida en que procuró mantener la cohesión con relación a los demás capítulos de la Declaración, se vio frecuentemente inmerso en contradicciones.

Beijing demostró que incluso la cohesión interna del G-77 respecto a las cuestiones macroeconómicas está extremadamente debilitada. Al menos en dos situaciones esta debilidad se manifestó de manera flagrante.

En la discusión sobre la pobreza, el G-77 dejó pasar una oportunidad estratégica para la inclusión de un párrafo recomendando la reducción de la deuda multilateral. Gracias a la presión de las ONGs el texto sería adoptado luego en otra sección siendo posteriormente reincluido en el lugar inicial y más adecuado.

En la penúltima sección del Comité Principal, el G-77 y China pidieron en forma vehemente la reapertura del texto ya aprobado de la Declaración de Misión (Mission Statement), solicitando la inclusión de un nuevo párrafo sobre los recursos y el derecho al desarrollo. Considerando el nivel de las negociaciones y el clima de tensión que dominaba la plenaria, este movimiento podía ser fácilmente interpretado como una estrategia de obstrucción. En ese momento, la insistencia casi bélica de China para que el texto fuese reabierto sonó como falta de delicadeza diplomática del país sede de la Conferencia.

Cuando son revisadas a la luz de esta dinámica real -inestable, compleja y arriesgada- las cuarenta y dos objeciones del día 15 no tienen el significado devastador que les fue atribuido por algunos analistas. Reflejan tan sólo un mundo atravesado por contradicciones profundas con relación a la igualdad de género y a los temas de sexualidad, pero que no es un escenario global fijo. Al contrario: se trata de un escenario dinámico, en constante mutación.

Más allá de la sexualidad

Dadas las circunstancias no parece exagerado afirmar que Beijing fue un verdadero éxito. Todas las referencias al Plan de Acción de El Cairo llegaron a Beijing entre corchetes. Muchas de nosotras teníamos como objetivo principal para la conferencia apenas "retener el lenguaje de la CIPD". En este sentido, la adopción de los párrafos 97, 232 f y 107 k, pese a las reservas, es muy significativa.

Si bien una vez más los temas de reproducción y de sexualidad tenían aseguradas la atención de la prensa y la obsesión de varios negociadores, los resultados positivos de Beijing pueden ser identificados en muchas otras secciones del documento final.

Sin pretender agotar el análisis, tales resultados se concentran en cuatro áreas: el reconocimiento de la raza y la etnia como causas de discriminación y como factores de desigualdad; las variadas recomendaciones con relación a la medición, reconocimiento y valoración del trabajo no remunerado; las definiciones contenidas en el capítulo sobre conflictos armados, y finalmente algunas decisiones con relación a las cuestiones macroeconómicas.

El hecho de que raza y etnia hayan sido finalmente términos incorporados a un documento de las Naciones Unidas representa la superación de una antigua y persistente resistencia por parte de algunos países miembros. Hasta Beijing, apenas Estados Unidos y, con menor vocación, Brasil, defendían sin restricciones la utilización de esta terminología. Su adopción en el párrafo 32 de la Declaración, así como en otras dos secciones de la Plataforma de Acción, compensa parcialmente su eliminación en el capítulo de salud. Si bien ahora puede parecer simple, esta alteración exigió un intenso y concertado esfuerzo de cabildeo por parte del Caucus de las Mujeres de Color (?), junto a países africanos y a la propia Unión Europea. También contó con el gran esfuerzo de la delegación brasileña.

Los párrafos relativos a la medición y valoración del trabajo no remunerado van muchos más allá de las definiciones adoptadas en Copenhague, y abren innumerables posibilidades de investigación y acción para el movimiento de mujeres en América Latina y en Brasil. Las recomendaciones de Beijing dan cuenta y valoran el trabajo doméstico e informal que caracteriza la inserción femenina en el mercado de trabajo del continente. También habilitarán mediciones calificadas sobre las habilidades de las mujeres en el mercado formal que no son por lo general reconocidas y remuneradas en forma adecuada.

Por último abren un frente estratégico de debate con los formuladores de políticas macroeconómicas, pues articular consistentemente las esferas de producción y de reproducción.

El capítulo sobre conflictos armados tiene un sentido particularmente importante para Africa, Asia y Europa del Este. Si bien en América Latina el peso de los conflictos armados que involucran a estados nacionales no es tan crítico, la participación de las mujeres como mediadoras en las situaciones de crisis puede tener un significado importante en las innumerables situaciones de violencia urbana y rural que afectan a varios países de la región.

En lo que respecta al núcleo duro del debate sobre desarrollo, el documento final, en líneas generales, reitera los principios acordados en Copenhague, como por ejemplo el llamado "pacto 20/20", a partir del cual los países donantes y receptores de ayuda se comprometen voluntariamente a invertir el 20% de sus presupuestos nacionales y de apoyo al desarrollo en programas sociales. La Plataforma de Acción en algunos aspectos va más allá de los acuerdos de la Cumbre de Copenhague.

Este es el caso de la recomendación ya mencionada con respecto a la reducción de la deuda multilateral. Más significativo es el acuerdo final con relación a los recursos adicionales. Las resoluciones de Copenhague se restringen a la ampliación de recursos para el desarrollo social en los planos nacionales y recomiendan la ampliación de la asistencia al desarrollo en el caso de Africa y de los países menos desarrollados .

En la Plataforma de Acción de Beijing se aprueba la expansión de la ayuda al desarrollo en los planos nacionales y para todos los países del Sur, ya que los mismos estarían volcados a la realización de programas y actividades destinadas a promover la igualdad de género y el "empoderamiento" de las mujeres, tal como fue definido en varias de las secciones de la Plataforma.

Esta definición puede ser interpretada como una simple redistribución de los recursos disponibles que serían volcados a la aplicación de políticas para las mujeres. La misma eventualmente no agradará a muchos gobiernos del G-77 que preferirían tener acceso a más recursos sin ningún tipo de vinculación. Sin embargo, esta definición puede y debe ser usada de manera positiva en las estrategias de implementación que nos desafían de ahora en adelante.

La presencia del nuevo presidente del Banco Mundial (James Wolfensohn) en la plenaria final y en dos diálogos intensos con las ONGs debe ser comprendida como parte de este mismo escenario. O sea: si no estamos en el mejor de los mundos, tampoco se trata del peor.

Cabe registrar finalmente la inclusión de dos referencias al principio de pleno respeto por la autonomía de las ONGs en la Declaración de Beijing. Este principio, que marca el capítulo XV del Programa de Acción de la CIPD, no constaba en ninguno de los capítulos de la Plataforma de Acción. Así como ocurrió con raza y etnia, su incorporación fue asegurada a partir de una eficiente operación de emergencia, en este caso por iniciativa de Linkage Caucus.

Gracias a la misma se superó la resistencia de varios países en desarrollo incluyendo a China, que en marzo de 1995 en Copenhague, habían rechazado abiertamente la noción de autonomía del sector no gubernamental.

En fin...

Estos resultados hubieran sido radicalmente diferentes de no mediar la presencia, firmeza, claridad y profesionalismo de las feministas que actuaron en las delegaciones y en los circuitos de cabildeo instalados en las salas y corredores del Beijing International Convention Center.

Tomando Nairobi como referencia, el salto cualitativo más inequívoco está dado por el número de mujeres en las delegaciones oficiales. El 60% de los delegados hombres que llenaban la plenaria de Nairobi, quedaron reducidos a incluso menos del 20% en China.

Más significativa fue la eficiencia y la capacidad de coordinación de las representaciones de ONGs que participaron en el esfuerzo de articulación, resolución de tensiones y cabildeo. La cohesión y la energía de la Coordinación Latinoamericana y del Caribe desempeñaron un papel crítico en las muchas turbulencias que antecedieron e impregnaron el proceso de Beijing.

Barbara Adams -que como funcionaria del Liason Service entre las ONGs y la ONU (NGOLS) había acompañado centenas de negociaciones- me dijo emocionada al final de una de las sesiones matinales de briefing organizadas por "El Equipo": "En ningún momento de estos muchos años este trabajo fue tan armonioso y eficiente". Por lo tanto, no parece una exageración afirmar que nosotras, las feministas, rescatamos a la IV Conferencia de la crónica de muerte anunciada a la que estuvo condenada durante los primeros meses de 1995.

(*) Coordinadora del Area de Elaboración de Acción Política del Instituto Brasileño de Análisis Sociales y Económicos, IBASE.