No. 139/140 - Mayo/Junio 2003

El Brasil de Lula

¿Un modelo alternativo para la región?

por Adhemar S. Mineiro

La elección de Luiz Inácio Lula da Silva y su Partido de los Trabajadores en Brasil generó expectativas de cambio real en el continente. Sin embargo, a juzgar por las políticas adoptadas por el nuevo gobierno hasta ahora, hay pocos argumentos para creer que Brasil ofrece un modelo alternativo de desarrollo para la región.

Los pueblos y movimientos sociales de América Latina tienen, desde los últimos tres o cuatro años, la sensación de haber vivido una década de fracaso de los intentos económicos y políticos de construir un nuevo camino de desarrollo. La resistencia y las críticas a la propuesta de crear un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la liberalización comercial y el espíritu de los acuerdos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) reflejan apenas una parte ínfima de la oposición a una política mundial que era conocida con el nombre de "Consenso de Washington". Entender cómo encaja la liberalización comercial en este marco equivale a identificar su relación con todos los demás puntos del así llamado "Consenso de Washington": obligaciones fiscales, reducción del rol del Estado, tasas de interés real positivas, tasas de cambio competitivas, liberalización financiera, apertura a la inversión extranjera directa (IED), privatización, desregulación y seguridad legal para los derechos de propiedad. Estos puntos suelen considerarse como un conjunto de políticas que deben implementarse juntas, si bien la aplicación de las mismas difiere según los países.

Después de 10 a 15 años de adopción de lo esencial de dichas medidas propuestas, la situación económica general de América Latina no ha conducido a ningún tipo de desarrollo sostenible y equitativo. En realidad, no ha conducido a ninguna clase de desarrollo, a secas. El riesgo de las operaciones económicas ha aumentado y lo mismo ha ocurrido con la inestabilidad, de modo que el ajuste de las empresas a un ambiente tan peligroso e inestable ha reforzado la tendencia a la concentración y centralización del capital, y ha contribuido a un aumento mundial de las tasas de desempleo, así como a la permanente búsqueda de liquidez y de otras formas del "bienestar financiero".

Por otra parte, la combinación del incremento de las deudas interna y externa, así como de las tasas reales de interés positivo -que a veces representaban altas tasas de interés-, con la idea de disciplina fiscal, entendida desde un punto de vista dogmático, tiende a aumentar la parte de presupuesto nacional que los países de América Latina tienen que destinar al pago de sus obligaciones financieras, privando al Estado de los fondos necesarios para aplicar políticas sociales y de desarrollo. La liberalización financiera y el incremento de los flujos de IED aumentaron la dependencia económica de todos los países, así como la fragilidad de sus balanzas de pagos. Junto con la desregulación y la privatización, los flujos de IED también contribuyeron a la desnacionalización de los principales sectores económicos, así como de los más dinámicos, en la mayoría de los países de América Latina.

Dada esta situación, los últimos movimientos políticos ocurridos en la mayoría de los países latinoamericanos se oponen a los efectos de esas políticas, por un lado, y, por otro, intentan construir alternativas. Los actores involucrados en esos movimientos son complejos y diversos: pueden pertenecer a los sectores que tradicionalmente buscan el cambio, como los trabajadores y los sindicatos, los campesinos, los pueblos indígenas y los partidos políticos de izquierda, pero también pueden ser de los que se han organizado en forma más reciente, como los "sin tierra", los "sin techo", los desempleados y los jubilados. Sus líderes también pueden venir de cualquiera de esos sectores y ser personas como el ex obrero metalúrgico Lula da Silva en Brasil, un disidente del Ejército como el coronel Gutiérrez en Ecuador o un representante de los pueblos indígenas como Evo Morales en Bolivia. Estos movimientos también pueden negarse a tener un líder individual, como los piqueteros (desempleados que bloquean calles y rutas) en Argentina. A veces, puede ser que su lucha sea para ejercer una transformación a través de la vía institucional, como en Brasil o Ecuador, pero otras veces puede ocurrir que el rechazo sea hacia toda las instituciones existentes, como los grupos guerrilleros colombianos o la mayoría de las personas de Argentina que eligen la consigna "que se vayan todos", refiriéndose a todos los políticos. Para todos esos sectores, la norma es ahora encontrarse en el Foro Social Mundial, que de 2001 a 2003 se ha realizado en Porto Alegre, Brasil.

Dada la importancia que tiene el país en toda la región y también la novedad que significa que el nuevo gobierno esté a cargo de un partido de izquierda –el Partido de los Trabajadores (PT)- que proviene de los movimientos populares de la sociedad brasileña y cuenta con el liderazgo de un ex obrero metalúrgico, las elecciones de Brasil del año pasado y los primeros pasos del nuevo gobierno de Lula suscitan gran interés en toda América Latina.

Desafíos en la victoria de la esperanza

Durante las elecciones del año pasado, cuando era candidato, Lula entendió que el PT, sus compañeros de coalición, sus asesores y seguidores, y él mismo, debían asumir el desafío de enfrentar una crisis económica breve y presiones por parte de intereses financieros a fin de construir un modelo económico diferente que resolviera la crisis social retomando el camino del crecimiento económico y redistribuyendo ingresos y propiedades. Las oportunidades y riesgos que Lula representaba en ese momento estaban contenidas en la consigna de su campaña, que se volvió muy popular: "La esperanza vencerá al miedo". El sentido era que la esperanza de cambio y la creación de alternativas serían más fuertes que el miedo a cualquier disturbio económico que pudiera ocurrir como consecuencia de su elección como presidente.

Durante el período electoral, Lula, al igual que todos los demás candidatos, prometió cambios en el manejo macroeconómico y defendió ciertos cambios en la dirección económica general. Pero también es cierto que, debido a las fuertes presiones de los mercados financieros, los principales candidatos también se comprometieron a respetar las viejas normas y a conducir los cambios negociando con los representantes de los intereses del mercado financiero en una suerte de "período de transición", así como a respetar los términos de los acuerdos entre el gobierno brasileño y el Fondo Monetario Internacional (FMI), firmados en la segunda mitad del gobierno de Fernando Henrique Cardoso.

La estructura del nuevo modelo de desarrollo no quedó claramente establecida en las propuestas de la campaña de Lula, como tampoco fue clara la evaluación del ambiente macroeconómico durante la presidencia de Cardoso. Quien haya leído con atención las propuestas de Lula y su partido habrá identificado algunas ambigüedades en su plataforma1, sobre todo en cuanto a las propuestas económicas. Consideremos, por ejemplo, los dos pasajes siguientes:

"La idea de que el equilibrio macroeconómico, la liberalización y la libre acción de las fuerzas del mercado son suficientes para que se produzca naturalmente el desarrollo es equivocada. En los últimos ocho años, este tipo de políticas han provocado una inestabilidad cambiaria e intereses astronómicos que bloquearon la financiación de nuevas empresas, desalentando la innovación tecnológica y debilitando las exportaciones" (página 13).

"La estabilidad y el control del presupuesto público y la inflación son, como siempre, el deseo de todos los brasileños. No son sólo propiedad del actual gobierno, ya que la estabilidad se logró con una gran carga de sacrificios, sobre todo por parte de los sectores más vulnerables de la sociedad" (páginas 12-13).

La misma ambigüedad se puede encontrar, sintetizada, en la "Carta al pueblo de Brasil"2, un documento que Lula dirigió ampliamente a la población cuando se estaba por firmar el acuerdo de 2002 entre el gobierno de Cardoso y el FMI. La "Carta al pueblo de Brasil" hace más énfasis en los términos de los contratos actuales.

"El miedo intenta ganar la partida"

Algunos representantes de las inquietudes de los mercados financieros insistían, desde principios de 2002, en que buena parte de la agitación económica de Brasil se debía a la intención de los principales candidatos de la oposición de cambiar el modelo. De modo que utilizaron la crisis para negociar condiciones más favorables a sus intereses, en una suerte de transición más prolongada. Insistieron con frecuencia en retener a Arminio Fraga, un ex ejecutivo de George Soros, como presidente del Banco Central de Brasil, para garantizar una transición más pacífica.

Lula pareció estar de acuerdo con ellos, al menos al principio de su período de gobierno. Al ganar las elecciones, Lula aseguró que se mantendrían los términos del acuerdo con el FMI y designó presidente del Banco Central a Henrique Meirelles, que ingresó al parlamento en las elecciones de 2002 y es integrante del partido del ex presidente Cardoso. Meirelles trabajó en el Grupo FleetBoston estadounidense y, para aceptar el ofrecimiento de Lula, tuvo que dejar su cargo de diputado.

En este sentido, los dos primeros meses del nuevo gobierno han mostrado tener una adhesión coherente con las políticas fiscales y monetarias del gobierno anterior. Al término del primer mes de gobierno, Lula anunció nuevos recortes presupuestales a fin de incrementar el superávit fiscal primario (excluyendo el pago del servicio de la deuda) de 3,75 a 4,25 por ciento del PIB. El nuevo gobierno asegura que eso es necesario para evitar un incremento de la proporción de deuda interna del PIB, pero de hecho, los recortes significan una reducción del costo social y la inversión pública. Además, el Banco Central de Brasil subió la tasa básica de interés de 25 por ciento en diciembre, el último mes de ejercicio del anterior gobierno, a 25,5 por ciento en enero y 26,5 por ciento en febrero.

Después de dos meses de políticas fiscales y monetarias muy conservadoras, alguna gente ironiza sobre la consigna de la campaña electoral de Lula -"la esperanza vencerá al miedo"- diciendo que el miedo viene ganando la partida. De hecho, las acciones del nuevo gobierno parecen estar fuertemente vinculadas al temor de una crisis económica, pero también hay que tener en cuenta la influencia de los intereses de los mercados financieros.

Un conflicto para generar una nueva opción

Los dos primeros meses del nuevo gobierno representan, por un lado, el mantenimiento de la agenda del gobierno de Cardoso. La insistencia en los ajustes fiscales y la disciplina fiscal definió el énfasis y el contenido de las tres reformas principales que estaban negociando el Poder Ejecutivo, el parlamento y las organizaciones sociales representadas en el recién creado Consejo para el Desarrollo Económico y Social3, es decir, la reforma fiscal, laboral y de la seguridad social. Además, el aumento de la tasa de interés como respuesta ante la posibilidad de que aumente la inflación4 se ha mantenido durante los últimos meses de 2002 (el gobierno anterior) y ha pasado al nuevo gobierno en 2003.

Por otro lado, el nuevo gobierno lanzó un ambicioso plan para combatir el hambre en todo el país, conocido como proyecto "Hambre cero". Se trata del principal proyecto social del gobierno e implica la creación de un Consejo para la Seguridad Alimentaria (CONSEA)5 que será responsable no sólo de discutir las acciones sociales relativas al programa, sino también de aconsejar al presidente sobre la producción de alimentos -lo cual incluye discusiones sobre reforma agraria, semillas modificadas genéticamente y créditos para la agricultura, por ejemplo- y el suministro de los mismos, es decir que el Consejo discutirá sobre temas como el de la importación de alimentos y ciertas normas de la OMC. Como el CONSEA abarcará un amplio abanico de temas, puede ser un importante foro de debate sobre algunas políticas alternativas.

La política exterior muestra también un cambio importante respecto del gobierno anterior, sobre todo la prioridad otorgada al Mercado Común del Sur (MERCOSUR), integrado también por Argentina, Paraguay y Uruguay y al que están asociados Bolivia y Chile, así como la opinión crítica del ALCA, el apoyo al gobierno de Hugo Chávez en Venezuela, las críticas al Plan Colombia, liderado por Estados Unidos, y la oposición a la invasión de Irak sin la aprobación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Además, el desarrollo de una nueva política de energía, en respuesta a la prioridad otorgada por el gobierno de Cardoso a la privatización de los sectores de infraestructura y las garantías de beneficio para las empresas privatizadas recientemente, constituyen nuevas perspectivas en un sector que sufrió mucho con las políticas "amigables para el mercado" del gobierno anterior.

Estas son quizá las tres políticas principales del gobierno de Lula que entran en conflicto con las del gobierno anterior. Tampoco parecen estar en sintonía con la vieja agenda macroeconómica y sus políticas orientadas hacia el mercado.

La batalla por la creación de un modelo alternativo continúa

Como se sugirió en este artículo, la definición electoral no responde a la pregunta de cómo edificar un nuevo proyecto de desarrollo en Brasil y en este momento, el ejemplo brasileño no puede ser utilizado por fuerzas organizadas en busca de alternativas en toda América Latina. El nuevo gobierno de Brasil, con el presidente Lula a la cabeza, parece haber incorporado importantes fuerzas nuevas a los principales círculos de toma de decisiones y, lo que es aún más interesante, a la coalición de gobierno. Por otro lado, esta nueva coalición no deja de lado las fuerzas e intereses que prevalecían en el gobierno anterior, especialmente aquellas relacionadas con los mercados financieros. Parece que el proceso electoral sigue en marcha, pero ahora dentro del propio gobierno.

La posibilidad de organizar una nueva alternativa hegemónica dependerá de los resultados de su batalla dentro del nuevo gobierno y de si las nuevas fuerzas, que también cuentan con apoyo exterior al marco institucional del Estado, pueden ofrecer un conjunto de opciones coherentes.

Si esta alternativa toma forma o no puede ser crucial para el futuro de Brasil. Seguir por la vía de las políticas de ajuste estructural podría llevar a una situación como la de Argentina hace dos años, con el estallido de una fuerte crisis social y financiera. La imposibilidad de conjugar fuerzas en un nuevo proyecto nacional para abrir un nuevo camino de desarrollo puede significar no sólo la prolongación de un período de crisis, sino también la pérdida de una posibilidad política importante representada por Lula y el Partido de los Trabajadores. Pero queda poco tiempo para forjar esa alternativa, porque a medida que persiste la parálisis, el nuevo gobierno pierde fuerza.

Notas

1. Se puede consultar una traducción libre de la plataforma de la campaña, "Programa de Governo 2002", en www.pt.org.br

2. La "Carta al Pueblo de Brasil" está disponible en www.pt.org.br y en www.lula.org.br

3. El Consejo para el Desarrollo Económico y Social se creó en el primer mes del nuevo gobierno y tiene estatuto consultivo con el Poder Ejecutivo, con el cual se relaciona a través del Secretario Especial para el Desarrollo Económico y Social, Tarso Genro, ex alcalde de Porto Alegre. El consejo tiene 93 miembros (11 del gobierno -10 ministros más el secretario especial- y 82 representantes de diversos sectores de la sociedad brasileña, como sindicalistas, empresarios, ONGs, iglesias, campesinos y académicos).

4. Como consecuencia del acuerdo de 1999 con el FMI, el Banco Central de Brasil adoptó el sistema de la inflación como blanco, que fue reafirmado en el acuerdo de 2002 entre el gobierno brasileño y el FMI.

5. El Consejo para la Seguridad Alimentaria (CONSEA) también tiene estatuto consultivo con la Presidencia, y tiene su propio secretario especial, José Graziano. Los miembros del CONSEA son representantes del gobierno, campesinos, iglesias, empresarios rurales, ONGs y académicos.

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Adhemar Mineiro, economista brasileño, fue presidente de la Asociación de economistas de América Latina y el Caribe.