No. 54 - Marzo 1996

PROTOCOLO DE BIODIVERSIDAD

El Sur finalmente se asegura un Protocolo de Bioseguridad

por Gurdial Nijar

Luego de más de dos años de debate, la mayoría de los países del Sur y unos pocos del Norte, al lado de entidades civiles y personalidades de todo el mundo preocupadas por los riesgos de la difusión incontrolada de las modernas biotecnologías, consiguieron que las Partes de la Convención sobre Diversidad Biológica decidiera iniciar la elaboración de un protocolo de bioseguridad.

La comunidad mundial finalmente acordó que es necesario establecer un instrumento jurídico internacionalmente obligatorio que se centre en los aspectos de seguridad del movimiento transfronterizo de organismos genéticamente modificados (OGM). Este fue el resultado de las intensas negociaciones de la segunda reunión de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB) que tuvo lugar en Jakarta entre el 6 y el 17 de noviembre de 1995.

La Conferencia de las Partes creó un grupo de trabajo de participación abierta para iniciar las negociaciones sobre la creación de un protocolo de bioseguridad "con carácter de urgente". El grupo de trabajo, según los términos de la decisión, "procurará finalizar su labor en 1998".

Si bien el protocolo tiene que ser negociado, se concentrará específicamente en el movimiento transfronterizo de OGMs, la decisión de los Estados de la Segunda Conferencia de las Partes es que el desarrollo de un protocolo sobre bioseguridad será "en el ámbito de la transferencia, manipulación y uso seguros de OGMs".

Las funciones del grupo de trabajo le atribuyen la tarea de trabajar a partir de los elementos de un protocolo de bioseguridad identificado por la reunión del Grupo de Expertos ad-hoc de participación abierta en Madrid en julio del año pasado. Estos elementos son muy amplios en alcance, y abarcan áreas tales como: todas las actividades relacionadas con OGMs que tienen repercusiones perjudiciales en el medio ambiente incluidos investigación, desarrollo, manipulación, transferencia, uso y eliminación, sistemas reglamentarios nacionales para evaluación de riesgo y administración de riesgos y movimiento transfronterizo de OGMs, incluido el movimiento no intencional. No obstante, una de las atribuciones parece restringir el alcance, estableciendo que el "proceso tendrá totalmente en cuenta los vacíos existentes en la estructura jurídica identificados a través de análisis de las legislaciones nacionales e internacional vigente".

Cómo empezó todo

La decisión de iniciar las negociaciones para alcanzar un protocolo de bioseguridad representa, sin duda, una importante victoria para los países del Tercer Mundo. "Hemos estado luchando por un protocolo legal desde las negociaciones por una Convención iniciadas en 1991", dijo el Dr. Manokaran, quien desde el principio ha formado parte de la delegación de Malasia en la Convención de Diversidad Biológica. Manokaran satisfecho recuerda cómo él, y el entonces jefe de su delegación, el embajador Ting, formuló apresuradamente disposiciones al respecto, cuando el punto del orden del día que trataba el problema fue repentinamente planteado durante la ronda de apertura de las negociaciones en noviembre de 1991.

A continuación hubo intensos desacuerdos y negociaciones entre países del Norte y del Sur. El resultado final fueron los actuales artículos 19(3) y (4) inconvenientemente redactados, cuyas partes neurálgicas establecen que "Las partes considerarán la necesidad y modalidades de un protocolo ... en el ámbito de transferencia, manipulación y uso seguros de cualquier organismo vivo modificado resultante de la biotecnología que pueda tener un impacto perjudicial en la conservación y uso sustentable de la diversidad biológica".

Esta redacción era para brindar a los países industrializados del Norte una excusa para obstruir la aprobación de la creación de un protocolo. Se resolvió (Resolución 3) al final de las negociaciones de la Convención en Nairobi que el tema del protocolo fuera incluido en el orden del día para su discusión en la primera reunión intergubernamental preparatoria de la reunión de la Conferencia de las partes. Para el asombro de los delegados del Sur, no solamente este tema estaba ausente del orden del día de la reunión preparatoria celebrada en Ginebra a fines de 1993, sino que el documento de la secretaría no decía ni una palabra acerca de la Resolución 3 o sobre el tema de la bioseguridad.

Se instruyó entonces a la secretaría para que incluyera este tema para la segunda reunión intergubernamental preparatoria de la Convención que se realizara en Nairobi en junio del año pasado. En esta reunión, el Grupo de los 77 (que representa a 130 países del Sur) y China expresaron unánimemente la necesidad urgente de trabajar para iniciar un protocolo e instaron a la primera reunión de la Conferencia de las partes a respaldar su solicitud.

Estados Unidos puso en tela de juicio la necesidad de un protocolo, afirmando que la tecnología es segura, y que en cualquier caso, la industria biotecnológica ya estaba excesivamente reglamentada. La Unión Europea sintió que cualquier preocupación por la seguridad de esta nueva tecnología podría satisfacerse con lineamientos voluntarios. Propusieron que los países podrían seguir las pautas voluntarias desarrolladas por el Reino Unido y Holanda, las cuales pusieron a disposición. Se arribó a una solución negociada: la primera reunión de la Conferencia de las Partes discutiría la necesidad de un protocolo y su modalidad.

Se crea un Grupo de Trabajo

La primera reunión de la Conferencia de las Partes celebrada en las Bahamas en noviembre del año pasado, decidió crear un grupo de expertos ad hoc de participación abierta para estudiar la necesidad y las modalidades de un protocolo. Un documento de respaldo habría de ser preparado por 15 especialistas propuestos por gobiernos para la consideración del grupo abierto.

El Grupo Especial de Expertos se reunió en El Cairo en mayo de 1995 y redactó un documento de base. Este documento ha sido duramente criticado. Es de destacar que se dijo que el documento menospreciaba los riesgos de la ingeniería genética. Un Informe alternativo de Expertos Independientes, preparado por científicos de Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania e India, criticaba el informe de El Cairo por no tener en cuenta las crecientes pruebas y conclusiones científicas recientes sobre los graves riesgos potenciales de la industria biotecnológica que manipula la ingeniería genética y por no reconocer que los OGMs construidos por la ingeniería genética difieren fundamentalmente de los OGMs producidos por métodos tradicionales. El documento fue también criticado por no reconocer que hay suficientes efectos ecológicos demostrables sobre la imprevisibilidad de los OGMs y que esto hace que los procedimientos de prueba existentes y métodos de evaluación de riesgos vigentes son incompletos e inadecuados. El respaldo al documento por el principio de familiaridad fue criticado puesto que las pruebas científicas, acumuladas desde la negociación de la convención demostraban que las reglamentaciones a partir de este principio eran inapropiadas y peligrosas.

El documento fue también duramente criticado porque no consideraba el hecho de que los OGMs sobrevivieron inclusive luego de la descarga de fango y agua residual del uso en confinamiento y que esto también debía contar en la evaluación del riesgo.

En la reunión abierta de Madrid del mes de julio de 1995, el Grupo de los 77 y China enfatizaron que las pruebas de peligro potencial ahora era clara; que los OGMs una vez liberados en el medio ambiente mutan y migran y no pueden ser recuperados en caso de descubrir cualquier peligro posterior. Esto, dicen, necesitaba una solución precautoria (como lo exigía el preámbulo de la Convención). Establecieron que la urgencia de un protocolo de bioseguridad fue subestimado por el hecho de que las compañías multinacionales del Norte ya estaban liberando OGMs en ensayos en los campos de los países del Sur, algunos de ellos ilegalmente y que los países en desarrollo, que tenían la mínima capacidad de tratar con OGMs, debían ser protegidos de esas prácticas de compañías privadas del Norte. Estados Unidos, la Unión Europea y Japón eran ambivalentes y sugirieron pautas voluntarias nuevamente.

La intervención del PNUMA

Inclusive mientras estaban en proceso estas discusiones acerca de la necesidad de un protocolo obligatorio en las Bahamas, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) -secretaría para la Convención- "adoptó" públicamente los lineamientos voluntarios del Reino Unido/Holanda. Esto fue en oposición de la conclusión de su propio Grupo Especial de Expertos IV -de que en efecto era necesario un protocolo obligatorio.

Solamente Estados Unidos y otro miembro de ese Grupo Especial habían manifestado una opinión contraria. Luego de la Primera reunión de la conferencia de las Partes, el PNUMA inició consultas regionales para promover estos lineamientos. Esto fue considerado por muchos países del Tercer Mundo como un intento de menoscabar y perjudicar el trabajo en favor del protocolo obligatorio. Por este motivo, estos países han insistido en la inclusión, en cualquier documento formal que trate sobre un protocolo de bioseguridad, de una garantía de que estos lineamientos "no menoscabarán el desarrollo y la conclusión de un protocolo" (Se dice que uno de los principales artífices de estas pautas señaló en una etapa muy anterior que un protocolo obligatorio sólo podría garantizarse "sobre su cadáver". Se sabía que él era el "espíritu" detrás de la promoción de estos lineamientos voluntarios.)

La reunión de Jakarta

Contra este telón de fondos, en la segunda reunión de la Conferencia de las Partes en Jakarta, continuaron intensas negociaciones durante cinco días, con frecuencia a primera hora de la mañana, antes de discutir largamente un consenso final. Los principales protagonistas fueron la Unión Europea respaldada por Estados Unidos y el Grupo de los 77 y China. Esta vez la Unión Europea acordó al comienzo que era necesario un protocolo, aunque Estados Unidos buscó evasivas. Estados Unidos calificó su posición con la frase: "en caso de que la Segunda Conferencia de las Partes llegue a acuerdo sobre la necesidad de un protocolo...". Japón había manifestado antes su oposición a un protocolo, pero retiró lo que denominó su "posición única" en el curso de las negociaciones.

El cambio de la UE y EEUU

Cuando la Convención estaba siendo negociada en 1991, la Unión Europea había insistido en la inclusión de disposiciones de un protocolo. Pero luego cambió su posición, porque algunos de sus gobiernos miembros cambiaron su postura: especialmente Alemania, Francia y el Reino Unido. Estos gobiernos estaban siendo presionados por sus propias compañías así como por Estados Unidos. Los responsables de tomar decisiones de algunos países de la línea dura de la Unión Europea, como Alemania, estaban "rodeados" por científicos que favoreció la promoción de la industria de la ingeniería genética. Para cuando se celebró la reunión en las Bahamas, la Unión Europea se opuso firmemente a cualquier protocolo.

Muchos estaban intrigados, entonces, cuando la Unión Europea y Estados Unidos cambiaron su oposición al protocolo en la Segunda Reunión de la Conferencia de las Partes en Jakarta en Noviembre. ¿Qué fue lo que los hizo reconsiderar? Fuentes informadas rastrearon esto a una reunión realizadas unas semanas antes de la reunión de Jakarta entre Suecia, el Reino Unido, Dinamarca y Alemania, donde este tema de la necesidad de un protocolo fue activamente discutido. Para este entonces algunos de los países de la línea dura como la Unión Europea estaban enfrentados a inmensa presión de un público cada vez más consciente de los riesgos potenciales de esta tecnología, así como una fuerte protesta contra los reclamos de la industria biotecnológica de patentar y apropiarse de la vida. Oponerse a reglamentaciones legales de seguridad de esta tecnología era simplemente inviable desde el punto de vista político.

Los políticos alemanes, por ejemplo, encontraron difícil explicar por qué se opusieron a un protocolo, especialmente sobre el movimiento transfronterizos de organismos genéticamente manipulados y productos que incorporan esos organismos, cuando ellos ya contaban con legislación estricta dentro del país que reglamentaba los aspectos de seguridad con relación a esos organismos. Estaban acusados de dualidad de criterios y de dar respaldo a la industria biotecnológica para exportar sus productos y procesos no seguros al Tercer Mundo. Personas informadas también dan crédito a Suecia y Dinamarca en estos cambios previos a la reunión de Jakarta. Estos dos países habían declarado su preferencia por un protocolo en su reciente admisión a la Unión Europea.

Un conjunto de factores

La reducción de la oposición a un protocolo puede deberse también a que en la reunión participaron funcionarios de ministerios de medio ambiente, que están más preocupados por el tema que los ministerios comerciales. El Consejo de la Unión Europea finalmente cedió y acordó que era necesario el protocolo, pero solamente con relación a las transferencias transfronterizas de organismos genéticamente manipulados. Expresó una fuerte oposición a cualquier protocolo que pudiera obligar a los países a adoptar elevados niveles mínimos en sus legislaciones nacionales. (Esta es una medida actualmente para modificar las Directrices del Consejo de la UE sobre uso en confinamiento, así como liberaciones deliberadas en el medio ambiente de OGMs). Estados Unidos vino a aceptar mientras tanto que era difícil adelantarse a impedir el protocolo ante la abrumadora oposición a su postura -tanto de la comunidad internacional como de su ciudadanía.

La industria biotecnológica intentó, sin embargo, en un esfuerzo de último momento, cambiar la corriente. En una carta de fecha 17 de octubre enviada a todos los delegados antes de partir para Jakarta, advertía sobre las "ramificaciones" de un protocolo obligatorio de bioseguridad. Reclamaban la "libre elección de cada nación de adoptar pautas de seguridad biotecnológica apropiadas" y repitió esto en el plenario de Jakarta. Su crudo reclamo para que se votara contra el protocolo fue pasado por alto por los delegados.

La decisión y las negociaciones

La decisión sobre la necesidad de un protocolo fue lentamente adoptada por un grupo de redacción creado por la Segunda Reunión de la Conferencia de las Partes en Jakarta. Pero las negociaciones sobre las atribuciones y el alcance del protocolo fueron tensas. La UE y Estados Unidos insistieron en que las atribuciones se limitaran a un protocolo de transferencias transfronterizas.

El Grupo de los 77 y China querían asegurarse que los otros aspectos mencionados en la Convención -uso y manipulación seguros- no fueran totalmente excluidos. La traba se superó solamente luego de garantizarse el permiso de la UE del Comité de Representantes Permanentes en Bruselas con una tardía llamada telefónica el tercer día de negociaciones. La redacción finalmente dice:

"Decide buscar solución a las preocupaciones ante mencionadas a través de un proceso de negociación para desarrollar en la práctica de una transferencia, manipulación y uso seguros de organismos vivos modificados, u protocolo sobre bioseguridad, especialmente concentrado en la transferencia transfronteriza, de cualquier organismo viviente modificado resultante de la moderna biotecnología que pueda tener efecto adverso sobre la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica, estableciendo en particular para consideración, un procedimiento adecuado para un acuerdo previo informado..."

El Grupo de los 77 y China oficialmente declararon su acuerdo con este acuerdo negociado "en un espíritu conciliatorio y de buena fe" pero hubo un silencio total de la UE cuando el Grupo de los 77 sugirió que se agregara una coma luego de las palabras "un protocolo de bioseguridad". La ahora infame "coma", como se resaltara en el texto que antecede, provocó desacuerdo y puesta entre paréntesis. La UE temía que esta coma cambiara el efecto de la decisión y que pueda no comprender el mandato de acordar con este texto alterado. las negociaciones prosiguieron durante casi una hora antes de que la UE finalmente aceptara la inclusión de la coma. Malasia, India, Colombia, Filipinas, Etiopía (y hasta cierto punto, Corea del sur y Brasil), tuvieron papeles protagónicos en todo el proceso de negociación tanto en Jakarta como en Madrid.

El Papel de las ONGs

Muchos países en desarrollo, así como países nórdicos, reconocen que los esfuerzos sostenidos de diversas ONGs claves fueron cruciales en todas las fases de las negociaciones. En Nairobi en 1993, por ejemplo, cuando las negociaciones se encontraban en la etapa crucial, representantes de la Red del Tercer Mundo, de GRAIN y de Greenpeace intervinieron oportunamente en etapas críticas.. La Red del Tercer Mundo y el Instituto Edmonds también llevaron a cabo sesiones informativas especiales donde científicos y abogados trataron temas científicos y reglamentarios claves relativos a la ingeniería genética. Estas ONGs, al igual que Greenpeace, Australian Gen-Ethics Network y Community Nutrition Institute, proporcionaron también a los delegados gran cantidad de documentos científicos y de otra naturaleza.

Los esfuerzos de las ONGs continuaron hasta el momento en que finalmente se tomó la decisión de un protocolo en Jakarta. "De no haber sido porque ellos no regatearon esfuerzos" dijo un delegado del Tercer Mundo, "bien podría haber tardado un tiempo para que el protocolo saliera".

¿Duras negociaciones en el futuro?

Las futuras negociaciones sobre los elementos y la modalidad de un protocolo, que se espera que sean analizadas cuando se reúna el Grupo de Trabajo ad-hoc de participación abierta en Jakarta a comienzos de este año, por cierto no van a ser fáciles. Se espera que se centren en torno a temas tales como:

- si el protocolo debería tratar los movimientos de OGMs no intencionales, y no solamente las transferencias realizadas ex-profeso;

- la definición de OGMs (¿debería incluir, por ejemplo, a todas las entidades biológicas que pueden interactuar e incorporarse y cambiar los genomas de organismos?; Estados Unidos ha estado exportando vida, pero inmodificada, plasmidas para uso en ingeniería genética para modificar otros organismos);

- si los efectos sanitarios han de ser incorporados en la evaluación y administración de riesgos de OGMs;

- si el protocolo debería ser general o solamente llenar los vacíos existentes en la legislación nacional e internacional sobre bioseguridad.

La sinceridad de los países desarrollados de proporcionar reglamentaciones de seguridad adecuadas con respecto a una tecnología que ellos han introducido y a la que están sometiendo al mundo en desarrollo, será juzgada en los meses venideros.

Gurdial Nijar es un abogado malasio que representa a la Red del Tercer Mundo en la Conferencia de las Partes de la Convención sobre Biodiversidad.