No. 55 - Abril 1996

Efectos de la Ronda Uruguay en la seguridad alimentaria

por Kevin Watkins y Michael Windfuhr (*)

¿Cuáles son entonces las consecuencias del acuerdo de la Ronda Uruguay para los intereses comerciales y de seguridad alimentaria de los países en desarrollo? Para los exportadores agrícolas, la Ronda Uruguay va a traer pocos beneficios. Los precios mundiales van a mantenerse crónicamente deprimidos debido a la continuación de las hostilidades del dumping exportador de la UE y de Estados Unidos, inclusive si éstas son llevadas a cabo con nuevas modalidades. La confirmación de que las hostilidades van a continuar fue aportada en una carta escrita por el Secretario de Agricultura en setiembre de 1994, donde se comprometió a que el Programa de Mejoramiento exportador del Ministerio de Agricultura de los Estados Unidos será utilizado para la expansión y promoción de mercado. El Secretario de Agricultura manifestó además que "green box" (caja verde) y otros subsidios permitidos por el GATT aumentarán en 600 millones de dólares durante los próximos cinco años. Con respecto a los importadores de alimentos (la gran mayoría de los países en desarrollo) se ha expresado preocupación por las consecuencias de cualquier aumento de los precios mundiales posterior al acuerdo GATT para sus balanzas de pago. Si las proyecciones de precios de la OCDE y de comentaristas independientes son en general precisas, probablemente no haya motivos de preocupación. Además, la ayuda alimentaria está específicamente exenta de los compromisos de reducción de subvenciones. El argumento de que la disponibilidad de ayuda alimentaria va a disminuir como consecuencia de la caída productiva en Europa y América del Norte no es respaldada por las proyecciones de producción de ninguna de ambas regiones. La enajenación de existencias de intervención de 8 millones de toneladas de trigo y 360.000 toneladas de carne conforme a la "cláusula de paz" también aumentarán la disponibilidad de alimentos en el corto plazo.

A más largo plazo, las consecuencias más graves para la seguridad alimentaria del acuerdo GATT derivan de las disciplinas establecidas en las intervenciones de mercado de los gobiernos. Esto se debe a que el acuerdo exige a los gobiernos de los países en desarrollo que reduzcan los aranceles y el apoyo interno está fijado en los dos tercios de los niveles establecidos para los países desarrollados y extendidos en más de 10 años, en lugar de seis. Los países menos adelantados están exentos de todo compromiso de reducción, al igual que los países con niveles de subvención equivalentes al 10% o inferiores con relación al valor de producción.

Esta aplicación de tratamiento especial y diferencial dará a los países en desarrollo considerable flexibilidad en la instrumentación del acuerdo GATT. De hecho, solamente un grupo relativamente pequeño de países -como México, Nigeria y Corea del Sur- tienen actualmente subvenciones a productores equivalentes a más del 10% según la OCDE, aun cuando deben realizarse mediciones precisas en muchos países

Provisional

Los países en desarrollo también podrán solicitar "créditos" de reducción de subsidios por medidas de liberalización introducidas desde 1986. Para países que han atravesado programas de ajuste estructural bajo la tutela del Banco Mundial y del FMI es probable que estos créditos sean sustanciales. La liberalización comercial, incluida la tarificación de cuotas y reducción del gasto público para apoyo a la comercialización, son rasgos primordiales del paquete del ajuste. Debe también ponerse el acento en que existen formidables dificultades relacionadas con la aplicación de medidas AMS comparables entre países con monedas convertibles y no convertibles. Hasta tanto estas dificultades no sean superadas cualquier análisis de las consecuencias del acuerdo de la Ronda Uruguay para la seguridad alimentaria debe seguir siendo de carácter provisional.

Sin embargo, pese a estas salvedades, el acuerdo GATT podría tener consecuencias importantes y, potencialmente, adversas para las perspectivas de seguridad alimentaria de los países y pueblos más pobres del mundo. Como lo ha argumentado la FAO, el efecto principal del acuerdo para el Sur, al igual que para el Norte será la transición de centrarse en el apoyo a ingresos agrícolas alejados de intervenciones comerciales hacia transferencias presupuestales directas. La diferencia, por supuesto radica en que son muy pocos los gobiernos del Sur que tienen los recursos presupuestales para hacer viable esta opción. Además, cualquier transferencia de apoyo agrícola a gasto público correrá contra los objetivos presupuestales fijados de común acuerdo con el FMI y el Banco Mundial. Y lo que es más importante, el acuerdo GATT encerrará efectivamente a los países en desarrollo en un tipo de marco normativo asociado con los programas de ajuste estructural de estos organismos.

Desde un punto de vista amplio, este marco se sustenta en el argumento de que los precios locales deberían estar alineados con los precios de mercado mundiales de manera que la producción tenga lugar sobre la base de la ventaja comparativa. Hay problemas a muchos niveles con esta solución y no menos problemas con respecto a la elisión de precios de "mercado libre" y de "mercado mundial". Como lo hemos demostrado, los precios mundiales van a continuar artificialmente deprimidos por el dumping de exportaciones de la UE y de Estados Unidos, de manera que no reflejarán el valor de la escasez real de las materias primas en cuestión, por no mencionar los costos ambientales de producción. Dejando de lado consideraciones más amplias en materia de seguridad alimentaria y empleo que deben tratar las políticas agrícolas del Sur, es necesario rechazar los argumentos de eficiencia económica estrechamente definidos, utilizados para defender el contacto de los pequeños productores del Sur con los indicadores de precios del mercado mundial.

Manifestado de manera diferente, desde que hay un "terreno de juego nivelado" en la etapa posterior a la Ronda Uruguay en agricultura se va a seguir rodando terreno abajo de Europa y América del Norte hacia los mercados de alimentos de los países en desarrollo, existen sobrado motivos para que los gobiernos quieran retener el derecho de proteger a sus productores, tanto por motivos económicos como sociales. Los motivos se refuerzan por las desigualdades que van más allá de la capacidad de subvención, puesto que aun con subvenciones la posición competitiva de los productores agrícolas del Norte es en parte producto de la protección e inversión pasadas en infraestructura, lo cual ha generado una "ventaja comparativa adquirida". Es cuestionable, por ejemplo, si Estados Unidos gozaría de su actual condición de gran exportador agrícola sin las importantes inversiones en suministro de agua, investigación y más de medio siglo de protección del estado desde el New Deal de los años treinta. En este contexto, es irónico en extremo que el GATT sea utilizado ahora para negar a los gobiernos de los países en desarrollo -la mayoría de los cuales han gravado con impuestos históricamente a sus productores agrícolas- la oportunidad de intervenir en los mercados.

Menoscabo

Con estos antecedentes, la obligación debería ser ahora de los gobiernos de los países en desarrollo de proteger a sus productores contra las importaciones de alimentos artificialmente baratas. Desafortunadamente, el acuerdo GATT puede bien socavar su capacidad de hacerlo, aun cuando hay una auténtico interés político por corregir las tendencias del pasado contra los productores agrícolas. Esto se debe parcialmente a que el acuerdo GATT restringirá la capacidad de los gobiernos del Sur de aumentar su índice de protección al sector agrícola, y parcialmente a que no incorpora un efectivo código antidumping para la agricultura. Según el acuerdo, las subvenciones de facto a las exportaciones, brindadas a través del tipo de régimen de pagos carencial analizado previamente, no será tratado como subvenciones de jure de la manera definida en el artículo VI del GATT. Esto ocurre pese al hecho de que los efectos sobre los niveles y mercados productivos son ampliamente similares. En otras palabras, los países en desarrollo, que ahora están recurriendo a medidas antidumping en forma cada vez más regular en el sector industrial, se van a ver gravemente limitadas en su capacidad de proteger a los productores agrícolas.

Por supuesto, el problema más fundamental es que, para la mayoría, los dirigentes políticos del Norte y el Sur comparten el interés común de mantener los actuales acuerdos de dumping de alimentos. Estos acuerdos brindan una fuente de alimentos baratos para apuntalar las políticas de desarrollo industrial y una salida rentable para los excedentes y para las grandes compañías comerciales agrícolas políticamente poderosas. Sin embargo, el acuerdo GATT, en interacción con las condiciones adheridas a los préstamos de ajuste estructural, podrían venir a constituir una importante barrera para las estrategias de desarrollo agrícola, incorporando medidas de protección fronteriza. Esto no equivale a sugerir que la protección es sinónimo de mayor seguridad alimentaria. Por ejemplo, la protección del sector trigo de Nigeria ha canalizado fondos públicos a manos de grandes propietarios ausentes, en un sector caracterizado por altos niveles de ineficiencia y destrucción del medio ambiente. Sin embargo, las relaciones entre la seguridad alimentaria y los mercados va más allá de estrechas consideraciones económicas que típicamente participan de la perspectiva del GATT, el Banco Mundial y el FMI. Esa perspectiva trata a los alimentos como productos a ser comercializados como cualquier otro producto, y la seguridad alimentaria como un subproducto de la especialización y la ventaja comparativa. Los países, dice el argumento, deberían producir alimentos solamente cuando pueden hacerlo más barato que otros abastecedores. En los casos en que ellos no pueden, deberían concentrar sus recursos productivos en producir para el mercado exportador, utilizando ingresos provenientes de divisas extranjeras para importación de alimentos.

Vista desde una perspectiva más amplia, esta solución pasa por alto las conexiones críticas existentes entre producción agrícola y el acceso de los hogares pobres a oportunidades de empleo, ingreso y alimento.

La producción agrícola representa unos dos tercios del empleo de los países de bajos ingresos. Es por eso que un sector rural económicamente viable es vital para proteger los medios de vida de poblaciones para las cuales la única alternativa pueden ser los suburbios urbanos y el empleo en el sector informal. Por otra parte, hasta los intereses de las poblaciones urbanas pueden ser mejor atendidos por la dependencia alimentaria. En la segunda parte del decenio de los ochenta, las cuentas de importación de alimentos del Africa subsahariana aumentaron asombrosamente cuando la sequía en Estados Unidos llevó a duplicar los precios de los cereales, causando una grave distorsión económica. Al igual que en la crisis alimentaria mundial de comienzos de los años setenta, cuando las transiciones en los patrones comerciales estadounidense-soviéticos provocaron que se cuadruplicaran los precios mundiales, esta experiencia subraya gráficamente los peligros inherentes de la dependencia alimentaria. Para países que enfrentan grave falta de divisas extranjeras como resultados de los problemas de la deuda y el deterioro de las condiciones comerciales es imposible asegurar que las importaciones de alimentos vayan a estar disponibles cuando las necesiten y en las cantidades que puedan resultar necesarias. Es por ese motivo que la Comisión Europea para Africa instó a los gobiernos de la región a concentrar sus esfuerzos en restaurar la independencia alimentaria. En muchos países, una eficaz protección fronteriza puede ser vital para lograr este objetivo.

Conclusiones y recomendaciones

El acuerdo GATT sobre agricultura ha sido presentado como un triunfo de los valores liberales y del mercado libre. Esta presentación representa muy erróneamente el producto. En efecto, el acuerdo de la Ronda Uruguay representa un acuerdo al que arribaron la UE y Estados Unidos sobre mecanismos a través de los cuales continuar financiando la producción excesiva y las subvenciones a las exportaciones.

Sin embargo, el nuevo régimen que será institucionalizado por la Organización Mundial de Comercio marca una partida importante en un aspecto: es decir que el derecho de los gobiernos a intervenir en los mercados estará gravemente restringido. En lo que tiene que ver con el resultado de la Ronda Uruguay restringe el uso de controles cuantitativos de las importaciones y las barreras arancelarias y en mayor medida que el uso de subvenciones, este resultado reduce las opciones de política agrícola en muchos países en desarrollo más que en los países desarrollados más ricos. De este modo, para los países en desarrollo en particular, esto significa una aceleración en el proceso de desreglamentación y liberalización de las importaciones ya iniciado en el contexto de los programas de ajuste estructural.

¿Cuáles son entonces los desafíos de la reforma resultante de lo acordado en la Ronda Uruguay? En primer lugar, el arreglo ha subrayado la necesidad de mayor democratización del proceso de negociación del GATT. Es sin lugar a duda inaceptable que dos partes negociadoras impongan a un foro multilateral un acuerdo esencialmente bilateral hecho a la medida de sus propios intereses estratégicos. El hecho es que la agricultura continúa siendo una actividad económica relativamente marginal para la UE y Estados Unidos, en tanto que en la mayoría de los países en desarrollo representa el grueso del empleo y del ingreso nacional. Las futuras negociaciones del GATT deben tratar de lograr recortes de los subsidios en los países desarrollados, asegurar que las subvenciones restantes sean retiradas de la producción y eliminar los subsidios a las exportaciones.

Con estos antecedentes, los países en desarrollo deben quedar en libertad para determinar sus prioridades en materia de seguridad alimentaria. El gobierno de Jamaica argumento constantemente durante las negociaciones del GATT que a los países en desarrollo debía permitírseles utilizar controles sobre las importaciones y subvenciones a la producción para proteger el empleo y fomentar la agricultura ambientalmente sustentable, hasta tanto se logre independencia alimentaria nacional. Esa perspectiva debería ser el punto de partida de una reforma del acuerdo GATT. Por supuesto el proteccionismo en sí no es más una panacea para la inseguridad alimentaria que la liberalización. Pero alguna forma de estabilización y respaldo al ingreso a través del mercado es una condición necesaria, en la mayoría de los casos, para lograr autosuficiencia alimentaria interna y seguridad alimentaria.

Los miembros de la OMC (antes partes contratantes del GATT) deberían tomar las siguientes medidas antes y durante la implementación del acuerdo sobre agricultura de la Ronda Uruguay, a efectos de tratar los impactos potencialmente serios para la seguridad alimentaria y el medio ambiente:

1. Revisar el equilibrio de la Ronda Uruguay de reducciones de subvenciones agrícolas para los países desarrollados y restricciones a los controles de las importaciones de importancia para los países en desarrollo a efectos de identificar países y situaciones en las cuales el acuerdo agrícola pueda perjudicar social y ecológicamente el dumping de alimentos. Será necesario para lograrlo monitorear las transiciones actuales y futuras en los precios de mercado mundial y cambios en la afluencia comercial de cultivos básicos, conjuntamente con estudios a nivel nacional. Estos estudios deberán ser emprendidos por las organizaciones pertinentes de la ONU, entre ellas el PNUD, PNUMA, la UNCTAD, UNICEF, FAO y FIDA, con la participación de la OMC y ONGs nacionales e internacionales.

2. Emprender el estudio futuro de los efectos económicos, sociales, y ambientales del dumping de alimentos para identificar los impactos más graves, las circunstancias en las cuales ocurren y priorizar el desarrollo de medidas correctivas. Cualquier negociación futura sobre liberalización comercial agrícola debería estar dirigida a lograr una prohibición de los subsidios de exportación que causan dumping de alimentos perjudicial para la sociedad y el medio ambiente.

3. A partir de esos estudios, iniciar la búsqueda de nuevas oportunidades y políticas agrícolas y normas comerciales asociadas que sirvan para mantener a las comunidades rurales y la capacidad de producción agrícola en regiones menos favorecidas de todos los países, ya sea desde el punto de vista ambiental o socioeconómico. A tales efectos, cualquier acuerdo futuro de la OMC sobre agricultura debería incluir una amplia exención para la seguridad alimentaria de los países en desarrollo.

4. Formular medidas nacionales, y donde sea necesario bilaterales o multilaterales, a efectos de considerar elementos del acuerdo que amenazan la seguridad alimentaria a largo plazo y la protección ambiental de los países en desarrollo.

Una diferenciación precisa entre las medidas políticas que sirven a esos objetivos y las medidas que estimulan la superproducción va a ser un elemento central de las políticas nacionales e internacionales. Esa diferenciación debería ser un elemento central en cualquier negociación sobre liberalización del comercio agrícola futura, conducida bajo los auspicios de la OMC. A más largo plazo, las normas comerciales internacionales deberían estar encaminadas a estimular reformas políticas social, ambiental y económicamente responsables en agricultura en el Norte. Estas reformas deberían comenzar con el reconocimiento de la necesidad de reducir la intensidad de la producción agrícola, y alinear la producción con el consumo doméstico y la demanda extranjera no subvencionada. Recurrir solamente al mecanismo de los precios no conducirá a ningún objetivo. Lo que se necesita es una solución totalmente nueva para respaldar los precios. Ya no es aceptable brindar apoyo de precios a una producción prácticamente ilimitada, la cual es en sí misma perjudicial para el medio ambiente, cuando esta producción lleva también a un dumping exportador perjudicial desde el punto de vista económico, social y ambiental. Cualquier acuerdo futuro sobre agricultura concluido en la OMC, debe incorporar efectivas exenciones de subsidios o medidas comerciales que respalden este proceso de desintensificación ("extensificación"). En las futuras negociaciones comerciales se deberá poner mucho más énfasis en vincular el respaldo a los precios a formas ecológicamente sensibles de agricultura -por ejemplo, a través de topes en el uso de plaguicidas y en el uso de insumos químicos- y en restringir la producción a través de formas adecuadas de impuestos (tales como un gravamen especial a los fertilizantes de nitrógeno). Tanto la UE como Estados Unidos deberían fijar topes máximos estrictos en el volumen de producción a ser respaldado a través de subvenciones públicas. Esto crearía entonces las condiciones para un efectivo código antidumping que prohibiría la venta de materias primas agrícolas a precios inferiores a un precio de intervención efectiva.

(*) Kevin Watkins trabaja actualmente en Oxfam mientras que Michael Windfuhr trabaja en German Watch e.v. El informe "Agricultura en la Ronda Uruguay", del cual el artículo que antecede es un extracto, fue encomendado por World Wildlife Foundation International (WWF).