No. 137/138 - Marzo/Abril 2003

Política económica

Intentando girar el rumbo

por Ariela Ruiz Caro

Los recientes resultados electorales que llevaron a la Presidencia a Luiz Inacio Lula da Silva, en Brasil, y al coronel Lucio Gutiérrez, en Ecuador, constituyen algunas de las señales que expresan el resquebrajamiento del modelo delineado en el Consenso de Washington que se instrumentó, en mayor o en menor grado, en América Latina durante la década del 90.

El rechazo y el reclamo de cambio por políticas que den prioridad a los aspectos sociales e incluyan mecanismos de redistribución de los recursos generados, no sólo se manifiestan en los resultados de las ánforas electorales, sino también en las expectativas de las próximas elecciones presidenciales en Argentina y Paraguay, este año, o en las más distantes de Uruguay en el 2004. En Argentina, candidatos de casi todo el espectro político, con la excepción del ex presidente Carlos Menem, intentan asociar su imagen a la del presidente brasileño, mientras que en Uruguay, las fuerzas políticas aglutinadas en el Frente Amplio vienen consolidando una creciente participación en el escenario nacional.

El rechazo al modelo económico se expresa también en los conflictos sociales como los ocurridos en Perú y Paraguay, en julio pasado, que impidieron la privatización de algunas empresas estatales del sector eléctrico decidida por los respectivos gobiernos. Más recientemente, en Bolivia, el estallido social a mediados de febrero removió profundamente los cimientos del modelo económico vigente en ese país desde 1985, dejando al presidente Gonzalo Sánchez de Lozada con su autoridad y credibilidad reducidas y su legitimidad cuestionada. El país padece una seria crisis de gobernabilidad, lo cual amenaza la continuidad del presidente. La oposición exige su renuncia, a seis meses de haber asumido el gobierno.

El estallido social en Bolivia ha ocasionado la pérdida de más de 30 vidas como resultado de la protesta popular contra un impuesto de 12,5 por ciento a los salarios para hacer frente al déficit fiscal que en 2002 registró un 8,5 por ciento del PIB. Las causas de dicho déficit son, en primer lugar, el elevado nivel del servicio de la deuda externa, que alcanza el 70 por ciento del PIB y, además, el alto costo de la reforma de pensiones, debido a la creación de los fondos privados de jubilación.

La reacción contra la instauración de tal impuesto fue encabezada por regimientos policiales que se rebelaron contra el gobierno. Ante la posibilidad de que esta protesta se extendiera, el gobierno ordenó al ejército su sofocamiento, hecho que provocó la reacción de otros sectores sociales, inconformes con la política económica. En efecto, no sólo la comunidad universitaria y la Central Obrera Boliviana (COB), sino también los empresarios, rechazaron tal medida, que dio lugar a su derogación y a la renuncia de todo el gabinete ministerial. Pero la crisis continúa y el gobierno ha llegado a decir que el país está "quebrado". Todos los sectores piden la reorientación de la política económica, así como dejar de lado el modelo neoliberal que no ha traído los resultados esperados después de 17 años de aplicación.

Para muchos políticos y sectores de trabajadores la pacificación del país pasa por la renuncia de Sánchez de Lozada y un cambio estructural que significa —según el Movimiento Al Socialismo (MAS), segunda fuerza política del país que lidera el dirigente cocalero Evo Morales— recuperar el gas para y revisar los contratos de las empresas capitalizadas.

Dificultades en el cambio de rumbo de la política económica

Uno de los aspectos centrales a tener en cuenta por los gobernantes latinoamericanos, tanto en las decisiones de política como en las reformas estructurales, es el impacto que éstas tendrán sobre los sectores más pobres y la distribución del ingreso en su conjunto. En ese sentido, la acción redistributiva del Estado es esencial para garantizar la igualdad de oportunidades, el mantenimiento de la democracia, el crecimiento económico y el respeto de los contratos y créditos asumidos por el Estado, tanto internos como externos.

Sin embargo, los cambios en la economía interna de los países en los que han resultado elegidos gobernantes con un discurso crítico del modelo neoliberal no son visibles todavía. En Ecuador, el coronel Lucio Gutiérrez, elegido hace sólo dos meses, no ha podido evitar incrementos de precios y tarifas de servicios públicos, más impuestos, aunque también, acompañados por algunas medidas sociales que intentan compensar sus efectos.

Según algunos analistas ecuatorianos, la velocidad con la que el actual gobierno ha aprobado la décima Carta de Intención de los últimos 20 años con el Fondo Monetario Internacional (FMI), "no expresa ningún cambio significativo en las negociaciones del gobierno con este organismo, y están lejos de coincidir con las propuestas de campaña del candidato triunfador, quien había ofrecido buscar un nuevo rumbo para la economía, ahorrándole al país dolorosos ajustes".

El contenido inflacionario del nuevo ajuste podría afectar a aquellos sectores que ya han perdido su competitividad y sufren las consecuencias derivadas de la creciente competencia externa, al tiempo que podría restar aún más la capacidad adquisitiva de la población. Sin duda, un efecto especialmente perjudicial para una economía que fue dolarizada hace tres años y que ha experimentado continuos ajustes desde entonces.

Para algunos, la mayor preocupación radica precisamente en que muchos sectores sociales protagonistas de la resistencia a los ajustes del FMI, y que a la vez, aparecían como los potenciales portadores de propuestas alternativas, parecerían haber dejado de lado las propuestas innovadoras planteadas en la campaña, marginando la posibilidad de construir una alternativa al aplicar un modelo que, lejos de ser innovador en sus aspectos centrales, constituye la "repetición de un libreto conocido".

En Brasil, la situación es sumamente compleja. Lula advirtió a mediados de febrero, durante su discurso de apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, que "el ajuste durará todo el tiempo que sea necesario". Las medidas tomadas en sus primeros 45 días de gestión provocaron recelo en sus bases tradicionales. Trazando un escenario turbulento, el presidente brasileño dijo que "la estabilidad de la moneda está amenazada", que las personas "asisten inquietas frente a la disminución de sus salarios", que la inflación "se convirtió en una amenaza real" y que "el tipo de cambio continúa inestable".

Una transformación en el modelo económico no se puede hacer de un día para otro, señaló Lula, sobre todo porque "no queremos regresar a la inflación y porque estamos firmemente dispuestos a mantener un equilibrio fiscal -tal como siempre han mantenido los gobiernos estaduales y municipales del Partido de los Trabajadores (PT)-, respetar los contratos y asegurar las condiciones internas que sean atractivas para las inversiones productivas nacionales e internacionales". El presidente reconoció que habrá un período de transición en el que tolerará "los límites impuestos a la economía por las políticas pasadas".

Pero el proceso inflacionario empieza a dañar la popularidad del presidente brasileño. En el primer mes del año, el índice de precios al consumidor ampliado (IPCA) fue del 2,25 por ciento. Proyectado a ese ritmo, el índice llegaría a fin de año al 27 por ciento, es decir, más de tres veces la meta acordada con el FMI para este año, que es de 8,5 por ciento. Ello podría deteriorar las expectativas de un aumento salarial de los trabajadores brasileños, que hace años que pierden poder adquisitivo debido a la inflación.

Durante la tercera semana de febrero, el Banco Central aumentó la tasa de interés por segunda vez desde el inicio del gobierno, de 25,5 a 26,5 por ciento. La adopción de esta medida ha generado críticas dentro del propio partido de gobierno. Los sectores radicales del PT advierten que durante la campaña el partido había prometido bajar la tasa de interés para generar más empleos.

Sectores de oposición señalan que "la medida ortodoxa de subir la tasa de interés para contener la inflación" está siendo tomada por el gobierno del PT, que atacó durante ocho años consecutivos la política de intereses altos de Fernando Henrique Cardoso. Sin embargo, se considera que es la única forma de detener la inflación y evitar que ésta se convierta en hiperinflación. En la medida en que la economía no repunta, la tolerancia del sector productivo comienza a reducirse y muchos consideran que "las medidas tomadas van a frenar el desarrollo del país".

Resultados visibles en la política exterior

A pesar de las dificultades para adoptar medidas que reviertan el modelo económico, prevalece un mayor énfasis en la reivindicación nacional e integracionista en la política exterior de Brasil. En efecto, el presidente considera que para iniciar los cambios económicos, sociales y políticos hay que cambiar la posición de Brasil en el mundo. En este ámbito, la presentación de propuestas articuladas por el gobierno brasileño constituyen señales concretas de la dirección tomada en las negociaciones internacionales. Su prioridad es la vinculación con los países de América del Sur, no sólo en el fortalecimiento de las relaciones económicas sino, sobre todo, políticas.

No obstante, ello no significa que para su antecesor no lo fuera. Brasil es uno de los pocos países de la región que tiene políticas de Estado, especialmente en lo que se refiere a su vinculación con el exterior. Su estrategia de desarrollo apunta a un patrón de especialización diversificado, y el país no está dispuesto a que las negociaciones comerciales tengan como consecuencia un cambio en su perfil productivo que implique un regreso a especializaciones más primarias. Cardoso ha sido un crítico agudo del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y uno de los impulsores de la Asociación de Libre Comercio Sudamericana como un primer paso para establecer una zona de libre comercio con Estados Unidos.

Lula está teniendo importantes iniciativas. En enero, impulsó la conformación de un grupo de "Países Amigos" de Venezuela con el fin de contribuir a preservar la estabilidad democrática de ese país durante la huelga de dos meses que se registró exigiendo la renuncia del presidente Hugo Chávez. En el marco del Mercosur, conformado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se han estrechado las relaciones de los países miembros, lo cual les ha permitido establecer una agenda común de temas antes casi vedados. Para Lula, este bloque subregional debe transformarse en un área de convergencia industrial, agrícola, social y científico-tecnológica, donde también se promuevan acercamientos culturales. Uno de los aspectos más importantes en la actual coyuntura, es el énfasis puesto en intentar una coordinación macroeconómica entre sus bancos centrales, con el fin de llegar a una moneda común.

Asimismo, el gobierno brasileño tiene un papel protagónico en el marco de las negociaciones para conformar el ALCA, que debería entrar en vigencia a principios del 2005. En el marco de las negociaciones para construir el ALCA, el Mercosur, a iniciativa de Brasil, ha presentado conjuntamente dos propuestas para preservar su autonomía en política industrial y comercio exterior, que han causado malestar en los gobiernos de Estados Unidos y Canadá.

La primera propuesta consiste en la "cláusula de la industria naciente" que intenta preservar un espacio –aún después de firmado el ALCA- para otorgar protecciones arancelarias a segmentos incipientes. Con esta medida se intenta, al nivel del Mercosur, atraer empresas extranjeras mediante la protección al inicio de la producción local. La segunda propuesta prevé la posibilidad de establecer salvaguardias (cláusula de balanza de pagos) para limitar las importaciones excesivas. Dichas salvaguardias sólo podrían ser aplicadas en tiempos de crisis, con la finalidad de garantizar el cierre de las cuentas externas.

En otro ámbito de la política exterior, el gobierno brasileño se ha alineado con las posiciones de Francia, Rusia y Alemania contra la solución militar impulsada por Estados Unidos para desarmar a Irak. A nivel del Mercosur, el gobierno impulsó una declaración de los países miembros en la que éstos señalaron que sólo el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas puede resolver el uso de la fuerza contra Irak. En efecto, los cancilleres de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, reiteraron que "el Consejo de Seguridad, como el órgano responsable por el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional, es el único con legitimidad para autorizar el uso de la fuerza". Los inspectores "deben tomar el tiempo suficiente para realizar sus tareas con la plena e integral cooperación del gobierno iraquí", agrega el texto. Asimismo, según informaciones de prensa, la cancillería brasileña intenta convocar a una reunión de cancilleres sudamericanos para realizar un frente contra la guerra, que hasta el momento no ha podido ser concretado.

Es probable entonces que Brasil refuerce y lidere este tipo de posturas en el ámbito internacional, convocando a otros países que, de forma aislada, no tendrían la fuerza para plantear reivindicaciones o fijar posiciones autónomas en su política exterior. En ese sentido, no sería impensable que en algún momento Brasil y Argentina pudieran hacer de la deuda externa un instrumento de integración política, al que podrían plegarse otros países de la región que se ven afectados por su excesiva carga.

La concertación en torno a la deuda externa

John Williamson, mentor del Consenso de Washington, sostiene en su reciente publicación ¿Brasil es el próximo? que el elevado nivel de endeudamiento de ese país hace que su crisis sea similar a la de Argentina. Según este economista, el gran problema brasileño es reducir la deuda interna, en gran parte indexada al dólar, que representa 75 por ciento del endeudamiento del sector público. Esta tarea podría llevar al debilitamiento de los bancos brasileños, dueños de 30 por ciento de esos bonos oficiales. Esto obligaría, según Williamson, a socorrer nuevamente a las instituciones financieras, tal como ocurrió en 1995, a menos que el gobierno decida que el costo lo paguen los depositantes.

A pesar de las diferencias entre ambas economías, es inevitable recordar, a propósito del crédito de 30.000 millones de dólares aprobado por el FMI a Brasil en octubre pasado, los resultados del famoso blindaje financiero otorgado a Argentina. Dicho crédito por 40.000 millones de dólares aprobado en diciembre del 2000, contó con la participación del FMI, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el gobierno de España y algunos bancos, constituyéndose en un fondo de seguro contra la cesación de pagos, al que el gobierno podría acceder en caso de no poder cumplir con el servicio de la deuda. Se esperaba que esa garantía disminuyera el riesgo país y el costo para concertar nuevos créditos, lo que contribuiría a la recuperación económica. El crédito disfrazó el hecho de que la deuda, tal como estaba estructurada, era impagable.

Efectivamente, meses después hubo que postergar vencimientos de bonos (el megacanje) y reestructurar parte de la deuda a menores tasas de interés, pero las variables del endeudamiento habían adquirido una dinámica tal, que arrasaban con cualquier medida que se tomara. Era demasiado tarde. Argentina, como muchos otros países, había escondido el polvo debajo de la alfombra con el respaldo de los organismos financieros multilaterales, de los gobiernos de los países desarrollados y también de los capitales internacionales, los cuales no descartan hoy que Brasil pudiera ser el próximo grande en caer.

Es importante recordar que cuando en 1989 el ex secretario del Tesoro de Estados Unidos, Nicholas Brady, aceptó los disminuidos valores de mercado de los títulos de la deuda externa latinoamericana como base para su reestructuración, los gobiernos de la región vislumbraron con ilusión que dicha crisis había llegado a su fin. El denominado Plan Brady les permitió disminuir la cuantiosa deuda externa contraída con los bancos privados, y fue complementado por una política económica (el Consenso de Washington) funcional a la regularización del pago de su servicio y, por tanto, a la reinserción de los países en el sistema financiero internacional. Disciplina fiscal, recursos por la venta de empresas públicas y un tipo de cambio sobrevaluado de la moneda local –que permitía recaudar más fácilmente dólares para atender dicho servicio– devolvieron el sueño a deudores y acreedores.

Pero el problema de la deuda externa no fue resuelto. Quedaron intactos los mecanismos de su lógica devastadora y cíclica sustentada en el hecho de que el excedente económico disponible en la región no es reinvertido sino transferido a los países industrializados. Entre 1990 y 2001, la deuda externa de la región pasó de 450.000 millones de dólares a 740.000 millones.

Al haberse contraído desde hace más de cuatro años los flujos de capitales hacia la región, los países están asumiendo nuevas deudas no para ser canalizadas a la economía, sino básicamente para atender vencimientos de otras contraídas anteriormente. Ello da lugar a una retracción económica y a una creciente presión del servicio de dicha deuda en los presupuestos nacionales. Con distintos grados, esto es lo que está ocurriendo actualmente en América Latina.

Las condiciones del financiamiento externo se han deteriorado considerablemente por los mayores niveles de riesgo país, determinados a su vez por el panorama recesivo. El costo promedio para la región supera el 15 por ciento, mayor al registrado cuando se produjo la moratoria rusa, en agosto de 1998. Con tales costos, los créditos se han tornado prácticamente inaccesibles a lo que se añade la continua disminución de los flujos de inversión directa. Por cuarto año consecutivo la región sufrirá una transferencia neta de recursos hacia el exterior; es decir, los ingresos de capitales no serán suficientes para compensar los pagos por concepto de utilidades e intereses.

La recesión que afecta a la región desde hace cuatro años así como los altos volúmenes de vencimientos de la deuda, constituyen una fuerte presión que está dando lugar a la adopción de medidas fiscales que contemplan reducciones del gasto o incrementos tributarios. Desde la primera mitad de la década del 80, en plena crisis de la deuda externa, no se registraba una situación tan adversa.

Al tener la inestabilidad de América Latina un alcance regional, las salidas deberían buscarse en este ámbito, mediante el establecimiento de algunas acciones concertadas en el tratamiento del servicio de la deuda externa, por ejemplo. El gobierno de Estados Unidos y el FMI han evitado temporalmente una cesación de pagos en Brasil y han puesto parches en Uruguay y Paraguay. No obstante, el problema sigue latente y nuevamente se presenta un espacio para la concertación latinoamericana.